□劉登山

加快開發(fā)無居民海島豐富國(guó)際旅游島內(nèi)涵

□劉登山

2010年1月4日公布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》明確提出，要“建設(shè)富有海南特色的旅游產(chǎn)品體系”，“積極穩(wěn)妥推進(jìn)開放開發(fā)西沙旅游，有序發(fā)展無居民島嶼旅游”。這為海南開發(fā)無居民海島明確了方向，提供了保障。

海南作為我國(guó)的海洋大省，同樣也是無居民海島大省，擁有數(shù)量眾多的無居民海島和豐富的資源。全省面積大于500平方米的無居民海島就有200多個(gè)，面積小于500平方米的島嶼、巖礁和低潮高地等就更多，主要分布在海南島、西沙群島、南沙群島、中沙群島及其海域。這些無居民海島總面積不過幾十平方公里，卻是確立海南省200多萬平方公里管轄海域的重要基礎(chǔ)，蘊(yùn)藏著豐富的自然資源，在促進(jìn)海南社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)國(guó)家權(quán)益和安全中具有舉足輕重的地位。

當(dāng)前，海南建設(shè)國(guó)際旅游島，就是要充分利用，合理開發(fā)海南的各種資源，特別是旅游資源，打造一個(gè)國(guó)際化程度高，生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，社會(huì)和諧的世界級(jí)旅游目的地。海南無居民海島旅游資源可以與許多世界知名海島相媲美，其獨(dú)特性在國(guó)際旅游島建設(shè)中具有無可替代、不可或缺的地位。加快開發(fā)無居民海島旅游資源，不僅有利于整體提升海南國(guó)際旅游島旅游品牌和價(jià)值，而且有利于進(jìn)一步推動(dòng)對(duì)外開放，吸引投資，提高旅游的國(guó)際化程度，豐富海南國(guó)際旅游島的內(nèi)涵。

加快開發(fā)無居民海島的模式與抉擇

開發(fā)利用無居民海島無論采取哪種模式和方式都必須考慮其經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，實(shí)現(xiàn)三者有機(jī)的統(tǒng)一。因此，必須加強(qiáng)對(duì)無居民海島開發(fā)類型、開發(fā)形式、功能區(qū)劃以及其他相關(guān)研究，達(dá)到充分利用無居民海島資源和有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的。

從現(xiàn)在各地開發(fā)無居民海島類型來看，大致有以下三種：一是特殊開發(fā)類型，就是在具有珍稀物種和周邊的海域分布著國(guó)家一、二級(jí)保護(hù)物種的無居民海島上建立自然保護(hù)區(qū)，對(duì)其資源予以特殊的保護(hù)。二是生態(tài)開發(fā)類型，就是對(duì)一些無居民海島進(jìn)行不改變其生態(tài)環(huán)境，適度發(fā)展旅游業(yè)、中轉(zhuǎn)倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)、漁農(nóng)林業(yè)等。三是保護(hù)開發(fā)類型，對(duì)已低水平開發(fā)的無居民海島，拆除違章建筑及簡(jiǎn)易搭蓋，恢復(fù)其自然狀態(tài)，對(duì)一些裸露的山體進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，待時(shí)機(jī)成熟后，再進(jìn)行高水平的開發(fā)。筆者認(rèn)為，第一、三種類型實(shí)際是采取特殊方式保護(hù)無居民海島，第二種類型則是需要我們認(rèn)真研究的保護(hù)和開發(fā)方式。

目前，從對(duì)無居民海島進(jìn)行保護(hù)性開發(fā)利用的角度看，大致有以下幾種方式：一是利用的無居民海島發(fā)展旅游業(yè)。二是利用無居民海島發(fā)展中轉(zhuǎn)倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)。三是利用無居民海島發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)。四是利用無居民海島發(fā)展船舶修造業(yè)。發(fā)展旅游業(yè)是對(duì)無居民海島資源環(huán)境破壞最小、最具可持續(xù)發(fā)展能力的開發(fā)方式，是世界公認(rèn)的開發(fā)無居民海島的首選方式。利用一些無居民海島環(huán)境幽靜、海岸奇觀、山林奇景、鳥語(yǔ)花香之特色，通過構(gòu)建適應(yīng)當(dāng)?shù)貧夂驐l件的生態(tài)系統(tǒng)，以此為依托開展旅游度假等商業(yè)性活動(dòng)，雖然投入資金較大，技術(shù)要求較高，但潛在價(jià)值極大，遠(yuǎn)期收益率也十分驚人。

從海南無居民海島資源分布的具體情況看，具有以下明顯特征：一是無居民海島分布廣泛，散落在200多萬平方公里的海面上，水深，淤積很少，海域?qū)掗?，障礙物少，這不僅可以成為重要的港口資源，還可以促進(jìn)旅游、船舶修造等多種產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。二是熱帶海洋性氣候突出，風(fēng)大，波浪強(qiáng)，年降雨量為2000毫米左右，風(fēng)能、太陽(yáng)能資源十分豐富。三是地貌類型多樣，特殊的氣候條件造就了特殊的地貌形態(tài)和土壤、植被類型，在很多情況下可以轉(zhuǎn)化為旅游資源，這是其他地方的無居民海島無法比擬的，也是海南無居民海島開發(fā)的優(yōu)勢(shì)所在。四是面積狹小，淡水匱乏。全省無居民海島絕大多數(shù)都是小島，珊瑚島的礁盤大，土地面積狹小，陸地資源有限。由于島嶼四周皆海，淡水缺乏，陸域持水能力差，自然水容量小，供水困難。這種自然條件不宜發(fā)展農(nóng)牧業(yè)。五是生態(tài)脆弱，受災(zāi)頻繁。每個(gè)無居民海島都是一個(gè)獨(dú)立而完整的生態(tài)環(huán)境地域系統(tǒng)，有自身的特殊生物群落，生態(tài)系統(tǒng)脆弱，生物多樣性指數(shù)小，穩(wěn)定性差，易受到損害并帶來嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題。無居民海島遠(yuǎn)離大陸的地理位置就決定其自然災(zāi)害發(fā)生較多，臺(tái)風(fēng)、地震、海嘯等海洋災(zāi)害頻發(fā)。

由于海南無居民海島的這些特殊性決定了其資源一旦受到破壞，其危害是無法彌補(bǔ)的。實(shí)踐證明“先開發(fā)，后治理”的開發(fā)利用模式在大陸地區(qū)是不可行的，同樣對(duì)無居民海島的開發(fā)利用更是不可行的。按照可持續(xù)發(fā)展的要求，海南省無居民海島開發(fā)利用可以根據(jù)每一個(gè)無居民海島自身的具體條件，通過選擇適當(dāng)?shù)拈_發(fā)形式走一條可持續(xù)發(fā)展的道路。目前，最適宜的開發(fā)利用方式是發(fā)展旅游業(yè)，這也契合了建設(shè)海南國(guó)際旅游島大的戰(zhàn)略。

開發(fā)無居民海島促進(jìn)國(guó)際旅游島建設(shè)

海南無居民海島建省前基本沒有開發(fā)，處于自然發(fā)展的狀態(tài)。1988年建省后，在省委、省政府的重視下，采取靈活措施，發(fā)展了一些旅游、海水養(yǎng)殖等。2003年，國(guó)家海洋局、民政部、總參謀部聯(lián)合發(fā)布的《無居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》正式實(shí)施，首次明確提出無居民海島屬國(guó)家所有，允許個(gè)人和單位履行申請(qǐng)審批程序后可以開發(fā)利用無居民海島，租用期最長(zhǎng)為50年。該規(guī)定出臺(tái)使我省有關(guān)沿海市縣無居民海島開發(fā)、保護(hù)和管理工作進(jìn)入了新階段。目前，已在蜈支洲、大洲島等無居民海島開發(fā)了海島探險(xiǎn)、潛水等觀光旅游項(xiàng)目，建立旅游度假中心，成為我省重要的旅游勝地。但目前，海南利用無居民海島發(fā)展旅游業(yè)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，且開發(fā)的數(shù)量、模式、方式及層次與發(fā)達(dá)地區(qū)相比還有較大差距。

當(dāng)今世界上開發(fā)利用無居民海島發(fā)展旅游業(yè)最成功的要屬印度尼西亞的巴厘島、馬爾代夫共和國(guó)、馬來西亞的藍(lán)卡威島和泰國(guó)的普吉島等，這些地方利用無居民海島發(fā)展旅游業(yè)，已成為世界上最受歡迎的度假地。這些國(guó)家和地區(qū)對(duì)無居民海島的開發(fā)利用方式方法不一，各具特色，但有一條是共同的，那就是都十分重視環(huán)境保護(hù)，對(duì)無居民海島保護(hù)和開發(fā)的關(guān)系處理得比較好。如馬爾代夫共和國(guó)對(duì)無居民海島開發(fā)實(shí)行“一島一酒店”方式，被稱為馬爾代夫開發(fā)模式。這種開發(fā)模式強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，公司運(yùn)作，一般是由一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體（投資公司）向政府租賃一個(gè)無居民海島及周邊海域，以一座無居民海島建設(shè)一個(gè)酒店，建成一個(gè)完整、獨(dú)立、封閉式度假村的模式經(jīng)營(yíng)發(fā)展。這種“一島一酒店”的“小、清、靜”的開發(fā)模式使馬爾代夫海島開發(fā)取得了極大的成功。馬爾代夫的有關(guān)部門主要職責(zé)是代表政府對(duì)外出租無居民海島、組織審查開發(fā)規(guī)劃和各開發(fā)無居民海島的建設(shè)布局、制訂政策法規(guī)和進(jìn)行日常監(jiān)督管理。為此，馬爾代夫成立了由旅游、漁業(yè)、交通等部門組成的國(guó)家旅游委員會(huì)，及時(shí)解決旅游發(fā)展中遇到的問題，并協(xié)同制訂相關(guān)法律規(guī)范等。馬爾代夫?qū)o居民海島開發(fā)實(shí)行嚴(yán)格的審查批準(zhǔn)制度，海島上所有建筑都必須經(jīng)旅游部門批準(zhǔn)才能建設(shè)，并明確規(guī)定無居民海島建筑面積不能超過其總面積的20%。

他山之石，可以攻玉。根據(jù)海南建設(shè)國(guó)際旅游島的需要和無居民海島普遍比較小，開發(fā)強(qiáng)度不宜過大的實(shí)際情況，是可以借鑒馬爾代夫模式即“一島一酒店”模式來開發(fā)我省無居民海島的，并以此豐富國(guó)際旅游島建設(shè)的內(nèi)涵，打造海南旅游業(yè)發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)。為此，需要抓緊作好以下幾項(xiàng)工作：

一是要盡快制定海南無居民海島保護(hù)與開發(fā)利用總體規(guī)劃。統(tǒng)一規(guī)劃，高水平、高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)作好規(guī)劃，明確主體功能區(qū)的劃分，該開發(fā)的開發(fā)、該保護(hù)的保護(hù)。嚴(yán)把無居民海島開發(fā)規(guī)劃設(shè)計(jì)，把可持續(xù)發(fā)展作為開發(fā)利用的第一要?jiǎng)?wù)，避免出現(xiàn)一哄而上、低層次重復(fù)開發(fā)、野蠻開發(fā)等情況。在無居民海島保護(hù)與開發(fā)利用總體規(guī)劃出臺(tái)之前，應(yīng)當(dāng)暫停一切開發(fā)利用無居民海島的活動(dòng)。在無居民海島保護(hù)與開發(fā)利用總體規(guī)劃制定過程中，對(duì)于具備合法手續(xù)的已建和在建項(xiàng)目，盡可能將其納入規(guī)劃，補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，并根據(jù)規(guī)劃對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，但與規(guī)劃相沖突的項(xiàng)目必須停建。

二是要進(jìn)一步加強(qiáng)政府對(duì)無居民海島的管理。開發(fā)利用我省無居民海島發(fā)展旅游業(yè)離不開政府部門的有效管理，綜觀世界利用無居民海島發(fā)展旅游業(yè)，加強(qiáng)政府管理無一例外。根據(jù)決策理論，管理權(quán)力主體越分散，管理責(zé)任就越是趨于松弛。反之，權(quán)力越統(tǒng)一，責(zé)任就越大；權(quán)力越是集中并趨向于單一中心，責(zé)任就越明確。鑒于我省無居民海島管理上“多龍治島，群龍無首”的混亂局面，必須理順無居民海島的管理關(guān)系，設(shè)立高規(guī)格、強(qiáng)有力的管理部門，整合資源，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，依法行政。無居民海島不開發(fā)則已，要開發(fā)就要選擇高水平、高起點(diǎn)、高投入的項(xiàng)目，項(xiàng)目的投資方必須是知名企業(yè)集團(tuán)，具備雄厚經(jīng)濟(jì)實(shí)力和高級(jí)資質(zhì)，有無居民海島開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，注重長(zhǎng)期投資，信譽(yù)良好，而且要繳納無居民海島生態(tài)環(huán)境保證金。且在開發(fā)利用之初就明確企業(yè)僅具有一定期限的使用權(quán)，期限屆滿后一并收回，政府可以酌情給予適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或者采取BOT等方式回收，無居民海島上的基礎(chǔ)設(shè)施不辦理產(chǎn)權(quán)手續(xù)。無居民海島收回以后，可以根據(jù)具體情況封閉保護(hù)、開辟為公共場(chǎng)所或者繼續(xù)通過出租和出讓等方式使用。

三是要抓緊制定我省開發(fā)利用無居民海島的法規(guī)和培養(yǎng)人才，為有序開發(fā)利用活動(dòng)提供制度和組織保障。目前，需要盡快制定相應(yīng)的地方性法規(guī)，完善有利于加快無居民海島開發(fā)利用的政策和體制環(huán)境，保證無居民海島開發(fā)利用沿著法制軌道有序進(jìn)行。開發(fā)利用無居民海島發(fā)展旅游業(yè)是一個(gè)新的領(lǐng)域，旅游業(yè)的綜合性又特別強(qiáng)，需要大量專業(yè)人才，要研究有利于人才集聚的機(jī)制，制定吸引各類高層次人才的配套措施，營(yíng)造良好、便利的工作和生活環(huán)境，為我省開發(fā)利用無居民海島發(fā)展旅游業(yè)建設(shè)提供人才支撐?！?/p>