郜燕

（山西財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，山西 太原030031）

探析政府執(zhí)行力的生成與提升

郜燕

（山西財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，山西 太原030031）

“三分戰(zhàn)略，七分執(zhí)行?！泵鎸σ蛘畧?zhí)行力的缺失，政府高端的許多政策名不符實(shí)，人民的切身利益得不到很好維護(hù)，國家的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展受到阻礙等事實(shí)，由此可見，一個(gè)國家的政府執(zhí)行力水平將直接影響其國際競爭力，決定民族的興衰存亡。加強(qiáng)我國各級政府執(zhí)行力，特別是地方政府執(zhí)行力，勢在必行!本文從系統(tǒng)論的角度，比擬“嬰兒成長理論”，分析了如何構(gòu)建強(qiáng)效的政府執(zhí)行體系，詳解了政府執(zhí)行力的生長機(jī)理及系統(tǒng)構(gòu)架，闡釋了提升政府執(zhí)行力的策略。

政府執(zhí)行力；嬰兒成長；體系架構(gòu)；效能政府

“執(zhí)行力”首次出現(xiàn)在國務(wù)院總理溫家寶在十屆全國人大四次會議上所作的《政府工作報(bào)告》中：“建立健全行政問責(zé)制，提高政府執(zhí)行力和公信力?！睒?biāo)志著我國政府“執(zhí)行力”建設(shè)被正式納入國家治理范疇。充分顯示出：我國政府正逐漸拋去浮華，轉(zhuǎn)向更加理性和務(wù)實(shí)。來自政府高端的決策、科學(xué)戰(zhàn)略、為民辦實(shí)事的決心和美麗遠(yuǎn)景已不能僅是紙上文章，掛在口頭，或只是政府工作會議的宣言。我國各級政府更應(yīng)關(guān)注如何讓決策、戰(zhàn)略和思想沉穩(wěn)落地，最終讓全國百姓能夠切身感受到政府的服務(wù)、責(zé)任和公信。

“十一五”是我國改革的關(guān)鍵時(shí)期，要推進(jìn)好改革，讓百姓受益，就必須做到政令暢通，務(wù)實(shí)行政，效能行政。這必然需要一個(gè)強(qiáng)大的政府執(zhí)行力作為根本保障。

一、“政府執(zhí)行力”的內(nèi)涵分析

所謂“政府執(zhí)行力”是指通過準(zhǔn)確理解政府的目標(biāo)方向及精心設(shè)計(jì)方案和實(shí)施方案，對政府的各種組織資源（人財(cái)物、信息、法例、制度等）進(jìn)行集中有效的使用、調(diào)度和控制，進(jìn)而有效貫徹實(shí)施政府的各項(xiàng)公共政策、決策，戰(zhàn)略規(guī)劃，法令制度等，完成政府既定目標(biāo)的政府組織所具有的內(nèi)在能力和力量。具體表現(xiàn)為政府執(zhí)行日常事務(wù)和公共政策時(shí)，所發(fā)揮的內(nèi)在能力和力量。[9]

“政府執(zhí)行力”既不同于行政法上行政行為的執(zhí)行力，也不同于黨的執(zhí)政能力。它是政府在執(zhí)行過程中各種力量和因素綜合而成的總體力，并不是這些力量和因素的簡單相加。其具體特征為：

（一）政府執(zhí)行力是一種關(guān)于“執(zhí)行”的力

政府執(zhí)行力是政府為執(zhí)行政策、決策，法令及政府日常事項(xiàng)時(shí)所具有或產(chǎn)生的力，如果不涉及到政府執(zhí)行行為的力就不能算是政府執(zhí)行力。

（二）政府執(zhí)行力是一種“合力”

1.是政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部各種力如“理解力”、“實(shí)施力”、“激勵(lì)力”、“計(jì)劃力”、“專業(yè)力”、“協(xié)調(diào)力”的綜合體，是政府內(nèi)執(zhí)行人員、機(jī)制、資源綜合發(fā)生效應(yīng)時(shí)的力量。構(gòu)成政府執(zhí)行力的各種要素（組織、人員、財(cái)物、環(huán)境、制度等）的完備與否，無不決定和制約著政府執(zhí)行力量與功能的大小。

2.政府執(zhí)行力不是各種力量的簡單相加，它是政府組織各種資源與因素相互作用，并經(jīng)過一定的機(jī)制配置后所產(chǎn)生的“整合力”。在政府執(zhí)行力場上，只有各種要素和力量相互作用，才能達(dá)到1+1>2的高綜合效應(yīng)力。反之，各種要素和力量如果相互不合作，導(dǎo)致力量相互抵消，則會出現(xiàn)1+1<2或1+ 1<1的負(fù)面效應(yīng)力的情況。

（三）政府執(zhí)行力是可以“被測量”的

實(shí)際工作中，政府執(zhí)行力高低是可以利用一些可測量的標(biāo)準(zhǔn)來衡量的。可具體通過：執(zhí)行時(shí)的剛度、力度、高度、速度、有效度等標(biāo)準(zhǔn)來測量。即通過這些指標(biāo)，我們可以清楚地測量政府執(zhí)行力的高低與否，進(jìn)而改變執(zhí)行方案，以達(dá)到政府執(zhí)行力最大化，政府執(zhí)行效果最優(yōu)化。

二、政府執(zhí)行力缺失的原因

目前，我國存在很多因政府執(zhí)行力缺失，導(dǎo)致老百姓得不到切身實(shí)惠的現(xiàn)狀。如房價(jià)高居不下，煤礦安全事故頻繁發(fā)生，環(huán)保法規(guī)和政策實(shí)施后，依舊隨處可見冒著濃煙的煙囪、淌著黑水的河流、散發(fā)著臭氣的垃圾；制定減免農(nóng)業(yè)稅政策，卻有很多地區(qū)的農(nóng)民得不到返還款等等。透過種種現(xiàn)狀，分析原因如下：

（一）缺乏因地制宜

地方政府的決策主體，沒有全面正確理解、領(lǐng)會中央文件精神，在具體政策制定時(shí)，未因地制宜，充分考慮當(dāng)?shù)氐那闆r。因而，所制定的政策必定會產(chǎn)生偏差，與中央政策精神不符，導(dǎo)致地方政府的執(zhí)行主體，無所適從，執(zhí)行不力。同時(shí)，地方政府各職能部門在具體執(zhí)行時(shí)，也缺乏因地制宜。

（二）政府職能未轉(zhuǎn)變

在政府管理執(zhí)行中，出現(xiàn)很多“該管而未管，該放而未放”的現(xiàn)象，出現(xiàn)“種了他人的田，荒了自己的地”的職能越位、缺位和錯(cuò)位現(xiàn)象。政府執(zhí)行的目標(biāo)和方向就不對，也就無法實(shí)現(xiàn)很好的執(zhí)行效果。

（三）多頭領(lǐng)導(dǎo)，黨政不分

執(zhí)行具體事務(wù)和工作時(shí)，政府組織領(lǐng)導(dǎo)層意見不和，使得政府執(zhí)行出現(xiàn)多頭領(lǐng)導(dǎo)，多項(xiàng)壓制。工作的執(zhí)行出發(fā)點(diǎn)從為人民辦實(shí)事，變成了上層權(quán)力爭奪的犧牲品。

（四）“利”字當(dāng)頭

執(zhí)行中央決策時(shí)，我國一些地方政府為了當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展利益采取地方保護(hù)主義，對中央政策是“明一套，暗一套，上有政策，下有對策”，這使得很多政策在各地根本執(zhí)行不下去，無法見到政府的執(zhí)行力所在。地方政府部門在執(zhí)行具體政策時(shí)，部門權(quán)力利益化，做工作不是本著國家利益、群眾利益出發(fā)，而是部門私利的獲?。?/p>

（五）官僚制的影響

受傳統(tǒng)官僚制的影響，我國各級政府在執(zhí)行具體政策、事務(wù)時(shí)，層級和組織之間缺乏協(xié)調(diào)溝通的良好機(jī)制，產(chǎn)生摩擦，削弱政府執(zhí)行的效果；官僚制的權(quán)力理念、官僚文化，則使得各級地方政府的執(zhí)行部門在具體執(zhí)行中，唯權(quán)力是從，缺乏服務(wù)理念。

（六）執(zhí)行要素的缺失

具體執(zhí)行中，所需人財(cái)物資源的缺乏、信息不暢通、執(zhí)行人員素質(zhì)、執(zhí)行方法等要素，都會降低或影響政府執(zhí)行力。

（七）執(zhí)行文化的缺乏

我國地方政府的執(zhí)行主體（包括組織和個(gè)人）的執(zhí)行意識很淡薄，缺乏執(zhí)行理念。地方政府的組織機(jī)構(gòu)，從上到下都未形成強(qiáng)效的政府執(zhí)行力文化。

（八）腐敗滋生，缺乏監(jiān)察

我國對行政效能的監(jiān)察缺失，行政問責(zé)制、行政責(zé)任追究制、行政監(jiān)督體系等監(jiān)察制度的不完善，也未能從制度上制約和牽制住腐敗，對政府執(zhí)行力的缺失起到很好的監(jiān)督作用。

三、政府執(zhí)行力的系統(tǒng)架構(gòu)

政府執(zhí)行力的內(nèi)涵與特征表明：政府執(zhí)行力不是政府組織先天完備的，而是各種因素、力量、資源、制度、理念等綜合運(yùn)作形成的一種整合力量。從政府執(zhí)行力缺失的現(xiàn)狀得知：要想在政府組織內(nèi)部形成這股執(zhí)行力量，并使之逐漸強(qiáng)大，就必須為其營造一種生長的環(huán)境，為其提供強(qiáng)大的源泉。即從系統(tǒng)論的角度分析政府執(zhí)行力的生成，并搭建起系統(tǒng)的構(gòu)架。

政府執(zhí)行力的新生如同嬰兒的孕育和成長，它的生成和提升需要通過各種執(zhí)行因素的準(zhǔn)備，需要執(zhí)行靈魂的塑造，需要良好的內(nèi)部生長環(huán)境，需要良性外界環(huán)境的配合和助力，需要有效監(jiān)管，確保政府執(zhí)行力長效持有而不走形。

只有這樣，政府的執(zhí)行力才能成長、壯大，并在政府執(zhí)行中發(fā)揮出力量。用圖來表示更為清晰：

政府執(zhí)行力系統(tǒng)架構(gòu)圖

在這個(gè)近似于“人字形的階梯式”系統(tǒng)構(gòu)架圖中，可清晰看到政府執(zhí)行力的產(chǎn)生過程。通過執(zhí)行要素的準(zhǔn)備來孕育政府執(zhí)行力所需要的物質(zhì)要素；通過執(zhí)行理念和文化的樹立創(chuàng)造政府執(zhí)行力的靈魂要素；把物質(zhì)架構(gòu)和靈魂塑造放置在政府組織機(jī)構(gòu)，體制，執(zhí)行流程這一具象、客觀的載體中，進(jìn)行整合、運(yùn)作；并與執(zhí)行外部環(huán)境進(jìn)行互動和碰撞，從而產(chǎn)生綜合的效應(yīng)力——政府執(zhí)行力。同時(shí)，在政府執(zhí)行力的產(chǎn)生過程中，有效的行政效能監(jiān)管體系是不可或缺的，從執(zhí)行力產(chǎn)生、整合、運(yùn)作，到發(fā)揮作用，都要進(jìn)行不間斷的監(jiān)管，監(jiān)督政府執(zhí)行力的成長與發(fā)展，最終構(gòu)建起強(qiáng)效的政府執(zhí)行力體系。

四、政府執(zhí)行力的提升

經(jīng)過政府執(zhí)行力的系統(tǒng)架構(gòu)，政府執(zhí)行力的雛形已具備。如何良好成長就涉及到了政府執(zhí)行力的提升：

（一）靈魂塑造

根本上做到強(qiáng)化政府執(zhí)行力，必須從政府執(zhí)行主體的主觀意識出發(fā)，強(qiáng)化每個(gè)政府執(zhí)行人員的執(zhí)行理念，在政府組織內(nèi)部建立起執(zhí)行力的行政文化，對政府每一個(gè)執(zhí)行組織構(gòu)建起主體思想意識，以意識變習(xí)慣，以習(xí)慣變規(guī)則，最終規(guī)則內(nèi)化，使得政府組織在靈魂深處打上以提高執(zhí)行力為目標(biāo)的思想烙印。

（二）物質(zhì)架構(gòu)

提升政府執(zhí)行力，必須為其提供充足的執(zhí)行資源，保證完備的執(zhí)行要素。保證正確的政策和指令，是政府執(zhí)行的前提；提高政府執(zhí)行人員的素質(zhì)，保證政策執(zhí)行到位，公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)化；保證充足的物質(zhì)資源和良好的辦公技術(shù)條件；講求執(zhí)行方法，硬性法規(guī)和柔性方法相結(jié)合推進(jìn)政府的執(zhí)行。

（三）內(nèi)部環(huán)境

促使政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化，進(jìn)行執(zhí)行流程再造，創(chuàng)造良好的執(zhí)行載體，保證執(zhí)行的順暢、便捷、有效進(jìn)行。

（四）外界環(huán)境

只有因勢利導(dǎo)外界行政環(huán)境，讓政策、指令所涉及到的執(zhí)行對象能夠理解政府執(zhí)行，并給予積極配合。創(chuàng)造良好的宏觀和微觀執(zhí)行環(huán)境。

（五）有效監(jiān)管

具體通過建立行政監(jiān)察體系、行政首長問責(zé)制、行政責(zé)任追究制度，及通過對政府執(zhí)行的績效考評來控制政府執(zhí)行過程與結(jié)果朝著目標(biāo)而實(shí)現(xiàn)。

效能政府是指通過改善政府的管理方式、方法，變革政府的體制，提高政府的執(zhí)行能力，使得政府組織達(dá)到高效率，獲得高效益，真正體現(xiàn)出政府的作用和本質(zhì)。

建立強(qiáng)效的政府執(zhí)行力體系，提升政府執(zhí)行力，其目的就是增強(qiáng)我國政府的管理、服務(wù)能力，滿足人民群眾的根本利益，提高我國的綜合國力。這是建立“效能政府”的根本要求，也是“效能政府”建設(shè)的根本途徑。

[1]羅豪才.行政法學(xué)[M].中國政法大學(xué)出版社,1989.

[2][美]古德諾.政治與行政[M].華夏出版社,1987.

[3][美]文森特·奧斯特羅姆,毛壽龍,譯.美國公共行政的思想危機(jī)[M].上海三聯(lián)出版社,1999-11,(1).

[4]保羅·托馬斯,大衛(wèi)·伯恩.執(zhí)行力[M].中國長安出版社,2003.

[5][法]皮埃爾·卡藍(lán)默、安德烈·塔爾芒,胡洪慶,譯.心系國家改革——公共管理建構(gòu)模式論[M].上海人民出版社,2004-05,(1).

[6]周永亮,國富執(zhí)行力課題組.本土化執(zhí)行力模式[M].中國發(fā)展出版社,2004.

[7]金太軍.公共政策執(zhí)行的梗阻與消解[M].廣東人民出版社,2005-03-01,(1).

[8]周永亮,國富執(zhí)行力課題組.組織執(zhí)行力[M].中國發(fā)展出版社,2005-04,(1).

[9]莫勇波.論政府執(zhí)行力及其組織構(gòu)建[J].改革研究,2005,(6).

[10]溫家寶.2006年政府工作報(bào)告[R].山西日報(bào),2006-03-16.

[11]何植民,李彥婭.我國政府執(zhí)行力研究述評[J].湖北社會科學(xué),2009, (2).