周新偉

(中共岳陽市委政策研究室，湖南岳陽414000)

改土歸流與當(dāng)代行政區(qū)劃改革

周新偉

(中共岳陽市委政策研究室，湖南岳陽414000)

行政區(qū)劃改革屬于政府行政體制改革的一個組成部分，因其涉及區(qū)域政治權(quán)力、經(jīng)濟利益、社會資源的再分配，涉及地域文化的包容與整合，涉及區(qū)域中長期發(fā)展等敏感話題，歷來被認(rèn)為是行政體制改革的一大難題。為了破解這一難題，我們不妨通過對其與歷史上的改土歸流舉措進行對比分析，或許可以從中得出一些有益的啟示。

改土歸流；行政區(qū)劃改革；比較；啟示

歷史學(xué)是一門博大的學(xué)科。意大利歷史哲學(xué)家BenedettoCorce認(rèn)為，“一切歷史歸根到底都是當(dāng)代史?！钡拇_，歷史學(xué)所秉承的治學(xué)方式、研究方法及其蘊含的豐富哲理都可以用來為當(dāng)代研究服務(wù)。特別是在目前學(xué)科之間交叉研究的趨勢不斷擴大的情況下，借鑒歷史學(xué)的某些理論方法往往可以收到意想不到的效果。在對我國行政區(qū)劃改革的研究當(dāng)中，我們也不妨與歷史學(xué)做一次結(jié)合的嘗試。行政區(qū)劃改革屬于政府行政體制改革的一個組成部分，因其涉及區(qū)域政治權(quán)力、經(jīng)濟利益、社會資源的再分配，涉及地域文化的包容與整合，涉及區(qū)域中長期發(fā)展等敏感話題，歷來被認(rèn)為是行政體制改革的一大難題。而我國歷史上的改土歸流也屬于行政體制改革的范疇，同當(dāng)代熱門的行政區(qū)劃體制改革相比，二者有頗多相似之處，也存在重大區(qū)別，通過對二者的比較分析，我們或許可以從中得到一些有益的啟示。

一、改土歸流概述

改土歸流是我國封建社會行政體制改革的一項重大舉措，這一舉措在歷史上幾個朝代都存在。為了研究的方便，我們這里討論的主要是清朝的改土歸流，特別是雍正年間對于西南地區(qū)的改土歸流。一方面是因為這一時期的改土歸流較具代表性，另一方面此時的清朝版圖與現(xiàn)代意義上的領(lǐng)土疆域更為接近，有利于在行政區(qū)劃建制上的縱向比較。

資料來源：吳永章著：《中國土司制度淵源與發(fā)展史》，第218頁，四川民族出版社，1988年

改土歸流，簡單地說就是指改變過去的土司制度，用流官取代土官。土司制度的官職，計有宣慰、宣撫、安撫、招討、長官諸司，而這些職名在元代均已齊備。清代土司制度則是清王朝占領(lǐng)南方民族地區(qū)以后，在“因明制”（《清史稿》卷五百十二《土司一》列傳二百九十九，土司傳序，中華書局標(biāo)點本第四七冊14204頁)的基礎(chǔ)上建立起來的。其規(guī)模較之前代已經(jīng)大大增加，如上表所示。

清代土司制度是中央與地方各民族統(tǒng)治階級互相聯(lián)合、斗爭的一種妥協(xié)形式。土司與中央王朝的關(guān)系，在經(jīng)濟上表現(xiàn)為“納貢”與“回賜”，土司必須服從封建王朝的征調(diào)，土司在其轄區(qū)內(nèi)具有無上權(quán)威，為名副其實的“土皇帝”，自設(shè)總理、家政、舍巴、土知州、土中軍等。自宋代開始，所轄最小行政單位為洞。土司統(tǒng)治等級森嚴(yán)，用等級確定權(quán)力和地位，主仆之分十分嚴(yán)格。土地按等級分配，土司占有肥田沃土，舍巴頭人可分平地，土民只能在山坡上開一塊“份地”。在住房上，土司“紡柱雕梁，磚瓦鱗砌”，舍巴頭人“許豎梁柱，周以板壁”，土民則“叉木架屋，編竹為墻”，皆不準(zhǔn)蓋瓦，如有蓋瓦者，即“治以潛越”之罪，俗云:“只準(zhǔn)家政騎馬，不許百姓蓋瓦?！痹谕了窘y(tǒng)治下，土地和人民都歸土司世襲所有，土司各自形成一個個勢力范圍，造成分裂割據(jù)狀態(tài)，從而使民族之間和民族內(nèi)部產(chǎn)生仇恨和戰(zhàn)爭。于是，雍正四年(1726年)，清王朝進行全國性的大規(guī)模的改土歸流。清廷委任鄂爾泰為云、貴、廣西三省總督，負責(zé)改土歸流事宜。鄂爾泰通過對土司招撫和鎮(zhèn)壓并用的辦法，用了五、六年時間，到雍正九年(1731年)基本完成了三省的改土歸流任務(wù)?！肚宄m(xù)文獻通考》卷一百三十六載，宣統(tǒng)三年民政部奏各省土司擬請改設(shè)流官稱：“西南各省土府州縣及宣慰宣撫安撫長官諸司之制，大都沿自前明，遠承唐宋，因仍舊俗，官其酋長，俾之世守，用示羈縻。要皆封建之規(guī)，實殊牧令之治?？滴跤赫觊g，川楚滇桂各省，迭議改土歸流。如湖北之施南，湖南之永順，四川之寧遠，廣西之泗城，云南之東川，貴州之古州、威寧等府廳州縣，先后建置，漸成為內(nèi)地。乾隆以后，大小金川，重?zé)┍Γ矢脑O(shè)民官而后，永遠底定。比值籌備憲政，尤宜擴充民治。近年各省，如云南之富州、鎮(zhèn)康，四川之巴安等處，均經(jīng)各該疆臣，先后奏請改土歸流。而廣西一省改革尤多，所有土州縣均因事奏請停襲，及撤任調(diào)省，另派委員彈壓代辦。此外則四川之瞻對、察木多等處尚未實行，德爾格忒、高日、春科等處甫經(jīng)核準(zhǔn)。伏維川、滇等省，僻處邊陲，自非一律更張，不足以鞏固疆圉。惟各省情形不同，辦法亦難一致，除湖北湖南土司已全改流官外，廣西土州縣，貴州長官司等，名雖土官，實已漸同郡縣，經(jīng)畫改置，當(dāng)不甚難。四川則未改流者尚十之六七，云南土司多接外服，甘肅土司從未變革，似須審慎辦理，乃可徐就范圍。”（《清朝續(xù)文獻通考》卷一百三十六《職官》二十二《直省土官》條，萬有文庫商務(wù)印書館本第二冊考8964頁)這個奏章，將清末前的改土歸流情況作了總結(jié)性的敘述。

二、當(dāng)前我國行政區(qū)劃改革現(xiàn)狀

行政區(qū)劃(regionalism)是國家結(jié)構(gòu)體系的安排，國家或地區(qū)根據(jù)政權(quán)建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)和行政管理的需要，遵循有關(guān)法律規(guī)定，充分考慮政治、經(jīng)濟、歷史、地理、人口、民族、文化、風(fēng)俗等客觀因素，按照一定的原則，將一個國家(小國除外)的領(lǐng)土劃分成若干層次、大小不同的行政區(qū)域，并在各級行政區(qū)域設(shè)置對應(yīng)的地方國家機關(guān)，實施行政管理的行政建制。[1]《中華人民共和國憲法》第30條，列舉了中國行政區(qū)域劃分的區(qū)域單位名稱為省、自治區(qū)、直轄市，自治州、市、縣，自治縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)。截止2007年3月底，中國共有省級行政單位34個：4個直轄市，23個省，5個自治區(qū)和兩個特別行政區(qū)；地級行政單位333個：283個地級市，17個地區(qū)，3個盟，30個自治州；縣級行政單位2869個：369個縣級市，1463個縣，117個自治縣，49個旗，3個自治旗，856個市轄區(qū)，4個地區(qū)轄區(qū)，兩個特區(qū)，1個特別區(qū)，1個林區(qū)，3個行委；鄉(xiāng)級行政單位41388個：10個區(qū)公所，19349個鎮(zhèn)（含民族鎮(zhèn)），15328個鄉(xiāng)（含民族鄉(xiāng)），166個蘇木，1個民族蘇木，6163個街道辦。[2]

現(xiàn)行的行政區(qū)劃是在計劃經(jīng)濟年代逐步建立起來的，改革開放以后也未有大的調(diào)整。隨著市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展，帶有舊體制特征的行政區(qū)劃顯示出越來越多的不足。說到底，問題在于“中央與地方”及“地方與地方”的關(guān)系，沒有得到很好地解答。從“中央與地方”的角度看，中央怎樣平衡集權(quán)和放權(quán)？如何保持高度一致的同時也保持地方的發(fā)展活力？這些都是行政區(qū)劃改革的內(nèi)容。目前，各方對行政區(qū)劃改革的設(shè)計方案很多，林林總總，不一而足。許多學(xué)者也從不同角度入手來分析改革的側(cè)重點或具體內(nèi)容，如許多人參照美國50個州的設(shè)置，把區(qū)劃改革方案集中于50個省份如何劃分的設(shè)想上；在改革的動因上，集中于探討行政管理手段和市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)等機構(gòu)設(shè)里的改革等方面；對于改革所要達成的長期目標(biāo)，多專注于經(jīng)濟或行政的某些方面的優(yōu)化設(shè)計上。具體來說，包括：（一）增直分省。所謂“增直”，是指在綜合考慮經(jīng)濟實力、地理區(qū)位、政治影響、科技文化、發(fā)展前景等因素的基礎(chǔ)上，增加直轄市的數(shù)目，并進行合理布局；所謂“分省”，是指增加省級區(qū)劃的數(shù)目，縮小現(xiàn)有省級區(qū)劃的管理幅度。（二）虛市強縣。所謂“虛市”，是指撤銷地區(qū)行署這一層級，改革市管縣體制，實行市縣分治，之間不再具有行政隸屬關(guān)系，各自管理本轄區(qū)范圍內(nèi)的事務(wù)。按照國際通例，市是城市型的行政建制，主要管理市區(qū)和郊區(qū)，不再管理農(nóng)村區(qū)域。所謂“強縣”，是指下放管理權(quán)限，增強縣級政府的自主性，壯大縣域經(jīng)濟實力。（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。實現(xiàn)縣鄉(xiāng)分權(quán)，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)依附于縣政的狀況，弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政性，增強自治性，建立和擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村社會新型多元的民主合作機制。（四）區(qū)域發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃。區(qū)域規(guī)劃是以跨行政區(qū)的經(jīng)濟聯(lián)系緊密地區(qū)為對象的具有約束力的空間規(guī)劃，其目的就是破除行政封鎖，促使行政區(qū)經(jīng)濟走向區(qū)域經(jīng)濟。關(guān)于區(qū)域發(fā)展整體規(guī)劃，“十一五”規(guī)劃指出，一是健全區(qū)域協(xié)調(diào)互動機制，打破行政區(qū)劃的局限，促進生產(chǎn)要素在區(qū)域間自由流動，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。二是建立城市群發(fā)展格局，增強城市群的整體競爭力，發(fā)揮帶動和輻射作用。（五）省直管縣。它強調(diào)行政組織縱向結(jié)構(gòu)（層級制）的變革，重點是減少行政層級，目的是突破原有體制，宏觀上重塑行政架構(gòu)。在構(gòu)建有限政府的框架上，通過取消地級市，原有四級建制將轉(zhuǎn)變?yōu)槭。h市－鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級政府架構(gòu)，將縮短信息空間傳遞距離、靈活政府決策、節(jié)約行政成本。

三、改土歸流與當(dāng)代行政區(qū)劃改革的比較分析

改土歸流與行政區(qū)劃改革同屬于行政體制變革的范疇。二者除了所屬時代不同之外，在許多方面還存在著明顯的區(qū)別，主要表現(xiàn)為：

第一，出發(fā)點和歸宿不同。改土歸流完全是因為土司的割據(jù)威脅到了清政府的治理。由于土司的勢力無限膨脹，他們不愿受封建王朝的節(jié)制，相互之間若產(chǎn)生矛盾，均由雙方自己解決，根本不把朝廷放在眼里，這實際上是架空了中央的權(quán)力。正是由于土司制度自身的地方割據(jù)性嚴(yán)重威脅著中央，因此清王朝便調(diào)整行政區(qū)劃，縮小土司的管轄范圍，乃至設(shè)流官治理?！扒逋醭瘡母鞣矫鎸ν了具M行限制，旨在防止土司勢力發(fā)展，削弱土司勢力，其方式包括劃定疆界、不許土司土民擅自離境、用分襲削減勢力、以改設(shè)官、改區(qū)劃削力?！盵3]而當(dāng)代的行政區(qū)劃改革的出發(fā)點是由于原有的行政區(qū)劃體制已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代社會經(jīng)濟政治發(fā)展的需要，目的則是通過調(diào)整中央與地方的關(guān)系實現(xiàn)兩大目標(biāo)——民主和效率。一方面要加強行政民主，保持地方的積極性和自主性，創(chuàng)造更多、更直接、更方便的自下而上的途徑；另一方面要提高行政效率，增強中央的宏觀調(diào)控能力，保證上下施政暢通、迅達，保持政策自上而下運行高效。

第二，過程不同。雍正朝改土歸流在鄂爾泰的指揮下，僅僅幾年時間，就造成了“湖廣無土司”的局面。期間雖有部分土司反抗，甚至保留了原土司的殘余勢力，不同程度地控制著原來的屬民，但這并沒有影響到整個改土歸流的過程。而行政區(qū)劃改革則不是幾年就能完成的任務(wù)，它是一個長期的漸進式的改革進程，必須有待于各項客觀條件成熟后才能實行。其成熟性的主要條件是：政府機構(gòu)的改革調(diào)整；地方區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟布局的調(diào)整；城市化的進程與城鎮(zhèn)化的建設(shè)。這項長期性、復(fù)雜敏感的系統(tǒng)性工程涉及面廣，影響因素多，不能一蹴而就，急于求成，必須統(tǒng)籌權(quán)衡，整體規(guī)劃，使之逐步走向科學(xué)化、規(guī)范化和法制化。而因國力與國情所限，我國的行政區(qū)劃改革之路必將艱難曲折，任重道遠。[4]

第三，手段不同。對于改土歸流，鄂爾泰曾做過總結(jié)，他認(rèn)為，過去對“邊境夷情非失之姑息即失之決裂，非過于畏葸即過于張皇，論剿論撫，遂都無是處”。（《朱批渝旨》第26冊，雍正六年二月初十日鄂爾泰奏)也就是說單純用“剿”或單純用“撫”都無濟于事，因而要“剿撫并用”。這里所謂的“剿”就是武力征服，所謂的“撫”，就是對人心的籠絡(luò)。除此之外，這一手段也包含了清統(tǒng)治者對少數(shù)民族的侮辱與偏見。在鄂爾泰看來，“苗人亦人類，若專用剿，未免傷天地之和；苗多獸心，若專用撫，亦難懾兇頑之膽”，所以“二者不宜偏廢”。（民國《貴州通志》，前事志20，方顯：《平苗女宜》)雍正帝支持采取這一手段，并一再強調(diào)：“剿撫名雖二事，恩威用豈兩端。當(dāng)撫者未妨明示優(yōu)容，當(dāng)剿者亦宜顯施斬酉或?！?《朱批渝旨》第60冊，雍正十一年十一月二十九日尹繼善奏之朱批)而行政區(qū)劃改革手段是柔和的，它允許地方政府提出不同的改革方案，兼容并蓄。對于少數(shù)民族自治地區(qū)的改革同樣充分尊重當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以人為本，因地制宜，統(tǒng)籌兼顧。強制性的改革并不是主流。

第四，效果不同。雍正年間的改土歸流，由于沒有出現(xiàn)明代及清初那種政策上的搖擺性，因而其客觀效果是顯著的。改土歸流之后，清政府在原土司領(lǐng)地分別設(shè)置府、州、廳、縣，委派有任期、非世襲的流官進行直接統(tǒng)治，實行和內(nèi)地一樣的各項制度，如設(shè)立保甲、編制戶口、丈量土地、厘定租稅、清查錢糧、建立學(xué)校、推廣儒學(xué)等，這樣，中央能夠隨時控制局面，土司獨霸一方的現(xiàn)象從此銷聲匿跡，甚至沿襲幾個朝代的土司制度也在觀念上被廢除了。其上述措施的實行不僅加強了清王朝對西、南部一些少數(shù)民族地區(qū)的統(tǒng)治，也在一定程度上改變了這些少數(shù)民族地區(qū)的閉塞落后狀態(tài)，有利于地區(qū)之間經(jīng)濟文化交流和社會發(fā)展。而行政區(qū)劃改革的效果則是隱性的，甚至可以說是一個試錯的過程。它沒有固定規(guī)律可循，也沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可借鑒，因此，產(chǎn)生的效果只能是階段性的，在短期內(nèi)甚至還不能呈現(xiàn)出明顯的改變，對于其最終效益只能做科學(xué)、系統(tǒng)的事前估量。

四、啟示

歷史學(xué)領(lǐng)域?qū)τ诟耐翚w流的研究著述非常之多，褒貶不一。筆者認(rèn)為，改土歸流，其實質(zhì)只不過是封建統(tǒng)治階級中央與地方的角力和斗爭，并非以人民利益為重，不可過高評價。那么，如何從改土歸流和當(dāng)代行政區(qū)劃改革的比較中得出有益啟示呢？這二者表面上似乎沒有太多必然的聯(lián)系，甚至沒有比較的價值。但其實不然，正如美國歷史學(xué)家DonaldR.Kelley在《多面的歷史》一書中描述的那樣：“歷史是一種智慧的形式，一種在時間上拓展人類視野并超越地方經(jīng)驗和注意力的形式。”通過前文論述，可以得出如下啟示：

首先，任何改革都不是一帆風(fēng)順的。即使是高度集權(quán)的封建王朝，其改革過程也是曲折的。雍正朝的改土歸流看似順利，實則也有來自統(tǒng)治階級內(nèi)部的爭議和被革除的土司及其族屬的反抗，而且持續(xù)時間不短。因此，我們對于當(dāng)前的行政區(qū)劃改革，也要把困難估計得大一些，把形勢預(yù)測得嚴(yán)峻一點。行政區(qū)劃改革只是社會上層建筑改革的其中一環(huán)，這項改革除了必須修法在先，還必須依賴于整個上層建筑內(nèi)的其他政改課目為其提供配套，否則，它很難單兵突進。即使有眾多經(jīng)過科學(xué)合理論證的方案，也不能掉以輕心。要始終相信前途是光明的，道路是曲折的。

其次，水可載舟，亦可覆舟。土司本是封建政府所轄的地方官員，但由于其橫行霸道，大肆割據(jù)，迫使中央政府不得不施以流官以代之。試想，如果清政府當(dāng)時不實行改土歸流的政策，是否還有史書所記載的“康乾盛世”？正因為如此，在行政區(qū)劃的改革過程中，政府就要充分尊重民意、重視民生。特別是在廣大少數(shù)民族地區(qū)，由于生活習(xí)慣、居住環(huán)境等方面的差異，如果一味從領(lǐng)導(dǎo)者意志出發(fā)進行改革，勢必造成混亂局面。這其中就涉及到權(quán)力的使用問題。行政區(qū)劃改革不是權(quán)力的顯擺過程，而是權(quán)為民所用、利為民所謀的過程。

最后，改革要把握好“度”。封建中央王朝建立土司制度只不過是一種權(quán)宜之計，其最終目的是先將這些少數(shù)民族地區(qū)穩(wěn)定下來，然后創(chuàng)造條件，實行改土歸流，最后徹底廢除土司制度。因此，一旦土司出現(xiàn)“劣跡”，清政府便瘋狂加以反撲。這實際上造成了社會的動蕩和混亂。代之以新設(shè)的流官，本質(zhì)上仍然是封建統(tǒng)治階級的代表，與土官名稱雖異，但卻“臭味相投”，許多土官的“陋規(guī)”，流官照樣施行。而“一個國家的行政區(qū)劃體系，尤其是大國，是一個復(fù)雜的動態(tài)體系，牽涉的因素方方面面，其實質(zhì)是各種政治、經(jīng)濟利益關(guān)系問題，因而具有很強的政治敏感性和政策性。我們既要堅定不移地進行改革，又要與國家的長治久安結(jié)合起來，武斷浮躁的情緒和游移不前的態(tài)度都不行，必須在科學(xué)研究的基礎(chǔ)上，把握好‘度’的問題。應(yīng)該說，這是一個最基本的原則?！盵5]

[1]杜麗菲.淺談中國行政區(qū)劃改革[J].北方經(jīng)濟，2008，（13）.

[2]行政區(qū)劃網(wǎng)http://www.xzqh.org/quhua

[3]龔蔭.中國土司制度[M].昆明：云南民族出版社，1992. 141-143.

[4]鄒樹彬.行政區(qū)劃改革：焦點、態(tài)勢及走向[J].社會科學(xué)研究，2007,(4).

[5]陳晉肅.21 世紀(jì)中國行政區(qū)劃體制改革的問題與出路—劉君德教授訪談錄[J].探索與爭鳴，2002（, 4）

C93

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1009-3605（2010）04-0015-04

2010-04-14

周新偉，男，湖南岳陽人，中共岳陽市委政策研究室科員。

責(zé)任編輯：周育平