張曉紅

（黃河科技學(xué)院，河南 鄭州 450006）

我國(guó)民辦高校產(chǎn)權(quán)問(wèn)題現(xiàn)狀及對(duì)策分析

張曉紅

（黃河科技學(xué)院，河南 鄭州 450006）

民辦高校的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，是影響民辦高等學(xué)校健康發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。隨著我國(guó)民辦高校辦學(xué)主體及投資模式的多元化以及民辦高校數(shù)量和資產(chǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)張，合理界定產(chǎn)權(quán)、正確理解其收益和建立合理的分配機(jī)制，規(guī)范并保護(hù)各產(chǎn)權(quán)主體的地位與權(quán)能就越發(fā)顯得重要和急迫--我國(guó)民辦高校產(chǎn)權(quán)期待合理規(guī)范。

民辦高校；民辦高校產(chǎn)權(quán)；產(chǎn)權(quán)明晰

Abstract:Property issues is a key problem which affects the health development of civilian-run colleges and universities in China.With the diversification of the subjects of running school and investment modes,the expansion of the quantity and investment scale,it’s more urgent and important to definite the property reasonably,understand the allocation mechanism of profit correctly,and rectify the positions and rights of different objects.It’s expected to rectify the property problem of civilian-run college in China.

Key words:civilian-run colleges and universities； property of civilian-run college； clarifying the property rights

經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，我國(guó)民辦高等教育已經(jīng)初具規(guī)模，成為我國(guó)高等教育體系中的重要組成部分。在未來(lái)中國(guó)高等教育大眾化和普及化的過(guò)程中，民辦高校所扮演的角色和承擔(dān)的使命越來(lái)越重。與此同時(shí)，我國(guó)民辦高校的發(fā)展也遇到了許多問(wèn)題，比如，在我國(guó)民辦高校產(chǎn)權(quán)的實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中,由產(chǎn)權(quán)界定不周全、產(chǎn)權(quán)模糊和產(chǎn)權(quán)配置不當(dāng)?shù)仍斐傻臋?quán)利與責(zé)任的不對(duì)稱等產(chǎn)權(quán)關(guān)系問(wèn)題非常突出。這些問(wèn)題和現(xiàn)象的存在嚴(yán)重限制和束縛了我國(guó)民辦高等教育的發(fā)展，已經(jīng)成為困擾民辦高校發(fā)展的制度瓶頸。只有徹底解決好這些問(wèn)題，消除這些現(xiàn)象，才能保障我國(guó)民辦教育的進(jìn)一步健康發(fā)展。

1 相關(guān)概念界定

1．1 民辦高校產(chǎn)權(quán)

目前經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)和教育學(xué)領(lǐng)域各自對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行了概念界定，但就民辦高校的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題而言，這些界定均存在不適之處，需要從理論上對(duì)其進(jìn)行重新探討。

狹義的產(chǎn)權(quán)指的是“財(cái)產(chǎn)權(quán)利”,是從法學(xué)范疇上講的，主要指物權(quán)，亦稱財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。如我國(guó)民法通則中使用的就是“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)”，且是與“債權(quán)”、“知識(shí)產(chǎn)權(quán)”、“人身權(quán)”等并列的概念。而廣義的產(chǎn)權(quán)是指經(jīng)濟(jì)學(xué)上的概念，外延比狹義產(chǎn)權(quán)廣泛，不僅從物權(quán)擴(kuò)大到債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等，而且擴(kuò)大到所有交易中的權(quán)利，是一種權(quán)利束，其中自物權(quán)即所有權(quán)是一切其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)［1］。

民辦高校產(chǎn)權(quán)是指學(xué)校財(cái)產(chǎn)權(quán)利的總稱，是學(xué)校各類財(cái)產(chǎn)所有權(quán)及其派生出來(lái)的一系列權(quán)利的總稱，即是包括民辦高校的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)（占有、使用、收益、處分四項(xiàng)權(quán)能）以及與財(cái)產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利所構(gòu)成的一束責(zé)、權(quán)、利的關(guān)系和規(guī)則的總和。其基本內(nèi)容包括產(chǎn)權(quán)主體對(duì)財(cái)產(chǎn)的權(quán)力或權(quán)能以及產(chǎn)權(quán)對(duì)產(chǎn)權(quán)主體的效用，即權(quán)能和利益兩個(gè)部分。

1．2 民辦高校產(chǎn)權(quán)制度

產(chǎn)權(quán)制度是關(guān)于產(chǎn)權(quán)的界定、劃分、監(jiān)督、結(jié)構(gòu)等因素及其組合的規(guī)范化、法律化和制度化。它的內(nèi)容包括產(chǎn)權(quán)界定、法人制度和法人治理結(jié)構(gòu)。

民辦高校的產(chǎn)權(quán)制度是關(guān)于民辦高校產(chǎn)權(quán)的界定、劃分、保護(hù)、監(jiān)督、結(jié)構(gòu)等構(gòu)成因素及其組合的規(guī)范化、法律化和制度化。它的內(nèi)容包括民辦高校產(chǎn)權(quán)界定、學(xué)校法人制度和學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)。

2 我國(guó)民辦高校產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)狀與國(guó)家政策

2．1 民辦高校產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀

目前，民辦高校的產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀是混亂的，制約著民辦高校的進(jìn)一步發(fā)展，甚至起到“窒息”效應(yīng)。歸納起來(lái)，有以下幾點(diǎn)：

（1）產(chǎn)權(quán)關(guān)系主體責(zé)任與權(quán)利不對(duì)稱。

民辦高校現(xiàn)狀之一就是，初始產(chǎn)權(quán)未界定，積累的財(cái)產(chǎn)無(wú)法認(rèn)定，創(chuàng)辦者沒(méi)有得到合理回報(bào)，產(chǎn)權(quán)關(guān)系主體責(zé)任與權(quán)利極不對(duì)稱。

我國(guó)民辦高校中，真正依靠社會(huì)捐贈(zèng)舉辦的并不多，大多民辦高校是滾動(dòng)發(fā)展起來(lái)的，有的是白手起家，有的是合伙投資，有的是社團(tuán)、黨派辦學(xué)，有的是公辦學(xué)校轉(zhuǎn)制而來(lái)。由于政策法規(guī)的因素，初始產(chǎn)權(quán)很長(zhǎng)時(shí)間未得到界定，滾動(dòng)積累起來(lái)的財(cái)產(chǎn)屬性也無(wú)法確定，極大地挫傷了創(chuàng)辦者的積極性。

民間投資辦學(xué)不僅符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的客觀需要，也是當(dāng)今公益事業(yè)呈現(xiàn)多元化投資發(fā)展趨勢(shì)的表現(xiàn)。但是，任何投資中的資本增值或?qū)だ麅A向都是客觀存在的?！睹褶k教育促進(jìn)法》明確承認(rèn)，在保證學(xué)校公益性的前提下，民辦學(xué)校出資人可以取得合理回報(bào)，這意味著教育公益性與資本尋利性可以取得有效平衡［2］。

但令人遺憾的是，由于“合理回報(bào)”缺乏可操作性及缺乏相關(guān)配套政策的支持，民辦高校投資者投資辦學(xué)要承擔(dān)資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，卻不能享有財(cái)產(chǎn)的收益權(quán)，顯然是收益與投入成本不相符、權(quán)利與義務(wù)不對(duì)稱。

（2）產(chǎn)權(quán)主體不清晰。

投資來(lái)源多樣性、辦學(xué)主體動(dòng)機(jī)的復(fù)雜性帶來(lái)的產(chǎn)權(quán)主體的多元性。最初的辦學(xué)者是一批熱心教育的教育界人士和退休的黨政干部。最初辦學(xué)時(shí)，并沒(méi)有想借辦學(xué)贏利，都沒(méi)有會(huì)想到今后還有產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。只是學(xué)校發(fā)展到一定程度，資產(chǎn)積累到一定規(guī)模，一些人的辦學(xué)動(dòng)機(jī)才有一個(gè)轉(zhuǎn)變，這也無(wú)可厚非；至于后來(lái)很多實(shí)業(yè)家投資辦學(xué)，是在教育產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化的影響下，以贏利為辦學(xué)動(dòng)機(jī)的。為此，造成民辦高校辦學(xué)資金來(lái)源非常多樣，這些問(wèn)題給產(chǎn)權(quán)界定帶來(lái)的問(wèn)題是，哪些人是真正的創(chuàng)辦者？其投資來(lái)源渠道是什么？學(xué)校產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是什么？

（3）民辦高校的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)落實(shí)不到位。

民辦高校具有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，是指具有對(duì)其所擁有的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行實(shí)際的占有、使用、收益和處置，并排除他人非法干涉的權(quán)利，核心是民辦高校具體實(shí)施的對(duì)實(shí)物財(cái)產(chǎn)的實(shí)際支配權(quán)。雖然，我國(guó)《民辦教育促進(jìn)法》明確確認(rèn)了民辦學(xué)校的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，對(duì)于明確民辦高校的產(chǎn)權(quán)起到了重要的作用。但是在實(shí)踐中，民辦高校的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)并不能得到真正落實(shí)。其原因有以下幾點(diǎn)：

首先，民辦高校法人性質(zhì)不明確?！睹褶k教育促進(jìn)法》界定民辦高校是公益性事業(yè)，但在實(shí)施中卻被要求作為“民辦非企業(yè)單位”到民政部門登記，既不同于企業(yè)，也不同于事業(yè)單位。

其次，民辦高校享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)后，投資者投入的資產(chǎn)被規(guī)定為不能回收、抵押、租賃和轉(zhuǎn)讓，而投資者本應(yīng)享有的收益權(quán)卻得不到保護(hù)甚至是避而不談。

（4）民辦高校財(cái)產(chǎn)權(quán)的歸屬不明確。

“產(chǎn)權(quán)清晰”是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的首要特征，由此提出了“權(quán)責(zé)明確”的要求。它表現(xiàn)為兩個(gè)方面：

其一，民辦高校舉辦者在學(xué)校存續(xù)期間，如何保持其控制權(quán)及安全性和對(duì)其投入的資產(chǎn)是否具有剩余索取權(quán)，即取得回報(bào)的權(quán)利。對(duì)此，《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定了民辦高校應(yīng)當(dāng)設(shè)立董事會(huì)、理事會(huì)等決策機(jī)構(gòu)，并規(guī)定由舉辦者或其代表、校長(zhǎng)、教職工代表等人員組成，問(wèn)題在于這些人員按照什么比例組成，能否確保舉辦者的辦學(xué)初衷，《民辦教育促進(jìn)法》并沒(méi)有作出明確規(guī)定。

其二，民辦高校的財(cái)產(chǎn)權(quán)最終歸屬?！睹褶k教育促進(jìn)法》沒(méi)有明確規(guī)定返還出資人的投入，也沒(méi)有明確規(guī)定清算后“剩余財(cái)產(chǎn)”的歸屬，即對(duì)出資人投入資產(chǎn)的最終歸屬?zèng)]有明確的規(guī)定。而《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》中又只對(duì)民辦學(xué)校資產(chǎn)中的國(guó)有資產(chǎn)和受贈(zèng)資產(chǎn)的監(jiān)督、使用和管理作了原則規(guī)定，完全回避了對(duì)舉辦者投入和辦學(xué)積累增值部分校產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)及民辦學(xué)校終止時(shí)清償債務(wù)后剩余財(cái)產(chǎn)的分配問(wèn)題。

（5）國(guó)家法律法規(guī)對(duì)民辦高校產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的限制，地方政策的權(quán)威性不夠，構(gòu)成了民辦高校產(chǎn)權(quán)的制度“瓶頸”。

民辦高校產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀混亂主要有制度和自身發(fā)展兩個(gè)方面原因，制度原因是主要的、決定性的。在制度原因中，國(guó)家的法律法規(guī)構(gòu)成了體制性障礙，使得地方政策不能突破法律規(guī)定，缺少制度創(chuàng)新的空間，共同構(gòu)成了民辦高校產(chǎn)權(quán)的制度“瓶頸”。

2．2 民辦高校的產(chǎn)權(quán)政策

表1 國(guó)家層面的產(chǎn)權(quán)政策統(tǒng)計(jì)表［3］

民辦高校產(chǎn)權(quán)政策是民辦高校政策的重要組成部分，是調(diào)整和規(guī)范民辦高校產(chǎn)權(quán)行為的法律和規(guī)章，分為國(guó)家層面和地方政府層面的產(chǎn)權(quán)政策，我們僅就國(guó)家層面政策做一分析。

國(guó)家層面的產(chǎn)權(quán)政策對(duì)現(xiàn)實(shí)的民辦高校產(chǎn)權(quán)關(guān)系來(lái)說(shuō)，構(gòu)成了一種制度性障礙，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）舉辦者不享有民辦高校的財(cái)產(chǎn)收益權(quán)，民辦教育促進(jìn)法以“合理回報(bào)”方式作了突破性規(guī)定，但也只是作為一種“獎(jiǎng)勵(lì)性”規(guī)定。

（2）舉辦者財(cái)產(chǎn)使用權(quán)只體現(xiàn)在董事會(huì)職權(quán)上。

（3）舉辦者不享有正在使用中的財(cái)產(chǎn)處分權(quán)，只享有按法律、行政法規(guī)規(guī)定的終止辦學(xué)后的出資收回權(quán)。

（4）教育法是其它有關(guān)民辦教育法規(guī)的上位法，教育法中關(guān)于學(xué)校非營(yíng)利性的規(guī)定，使得下位法不能超越上位法，這是導(dǎo)致民辦高校產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀的制度性原因。

3 我國(guó)民辦高校所存在產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的深層原因

如果說(shuō)，現(xiàn)有法律法規(guī)的導(dǎo)向不明是導(dǎo)致民辦高校產(chǎn)權(quán)不明晰的直接原因，那么更深層次地分析，還是因?yàn)槿狈侠碛行У漠a(chǎn)權(quán)制度安排和保障。

3．1 認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)

民辦高校能否營(yíng)利，其產(chǎn)權(quán)主體能否取得一定的回報(bào)，一直是多年來(lái)存在很大爭(zhēng)議的問(wèn)題。從宏觀的制度制定背景看，盡管在我國(guó)悠久的傳統(tǒng)文化中，民間興辦教育得到社會(huì)的認(rèn)可，但現(xiàn)代教育的產(chǎn)業(yè)屬性與教育不能營(yíng)利的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)相矛盾，教育的私人占有屬性和營(yíng)利的合理性還缺乏社會(huì)心理和文化基礎(chǔ)。特別是有關(guān)部門對(duì)民辦高校一直持一種矛盾的心態(tài)：一方面，需要民間資金支持、發(fā)展教育事業(yè)；另一方面，又擔(dān)心民辦教育影響整個(gè)教育質(zhì)量，擔(dān)心一些人利用舉辦民辦教育之機(jī)謀取非法利益，影響教育的公益性和社會(huì)主義性質(zhì)。這種心態(tài)使得有關(guān)部門在發(fā)展民辦高校上縮手縮腳，提防、控制多于支持、鼓勵(lì)，民辦高校的發(fā)展缺乏整體規(guī)劃和完善的制度保障。實(shí)際上，教育的公益性與民辦高校的投資回報(bào)是不矛盾的，通過(guò)合理的產(chǎn)權(quán)制度安排，完全可以將回報(bào)控制在公益性范疇之內(nèi)。

3.2 產(chǎn)權(quán)中的部分權(quán)能與教育的特殊性相矛盾

如前所述，產(chǎn)權(quán)是一個(gè)權(quán)利束，是經(jīng)濟(jì)主體從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的根本條件。但是，教育也具有自己的規(guī)律和法則，教育的對(duì)象和產(chǎn)品是學(xué)生，這是教育活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的根本區(qū)別?！睹褶k教育促進(jìn)法》規(guī)定“民辦學(xué)校存續(xù)期間，所有資產(chǎn)由民辦學(xué)校依法管理和使用，任何組織和個(gè)人不得侵占。”這一規(guī)定明確了民辦高校在正常辦學(xué)中的財(cái)產(chǎn)處分權(quán)由民辦高校行使，而不是出資人或舉辦者。只要民辦高校存在和發(fā)展，出資人和舉辦者就不能撤資或抵押。這一規(guī)定是出于對(duì)受教育者的保護(hù)，因?yàn)榻逃膶?duì)象是人而不是物。如果承認(rèn)投資人或舉辦者對(duì)其財(cái)產(chǎn)的處分權(quán)能，很有可能會(huì)有一些投資人為滿足自己一時(shí)的私利而損害受教育者的合法權(quán)益。因此，產(chǎn)權(quán)的部分權(quán)能與教育規(guī)律相矛盾。這就要求我們?cè)谠O(shè)計(jì)產(chǎn)權(quán)制度時(shí)要充分注意教育的特殊性，使這種制度的設(shè)計(jì)，既能保護(hù)投資人的權(quán)益，又能維護(hù)受教育者的合法權(quán)益。

3.3 相關(guān)規(guī)范的缺失

涉及民辦高校發(fā)展的政策法規(guī)、管理制度、評(píng)估機(jī)制等并不完善，且缺乏操作性，對(duì)民辦教育各方的權(quán)、責(zé)、利界定不清。現(xiàn)行專門規(guī)范民辦教育的法律規(guī)范是《民辦教育促進(jìn)法》及《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》。《民辦教育促進(jìn)法》在產(chǎn)權(quán)規(guī)定方面，只體現(xiàn)了國(guó)家與學(xué)校之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，私人所有者和學(xué)校之間的權(quán)責(zé)關(guān)系；在產(chǎn)權(quán)的權(quán)能方面考慮了辦學(xué)期間學(xué)校的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，而沒(méi)有考慮投資者或舉辦人的私人所有權(quán)；允許出資人取得合理回報(bào)的規(guī)定也只是作為扶持與獎(jiǎng)勵(lì)的手段，而不是正式承認(rèn)出資人對(duì)財(cái)產(chǎn)的收益權(quán)。顯然，《民辦教育促進(jìn)法》中對(duì)民辦高校產(chǎn)權(quán)法律關(guān)系主體即投資人、辦學(xué)者的產(chǎn)權(quán)主體地位與權(quán)能所包括的所有權(quán)、交易權(quán)、收益權(quán)等權(quán)利與義務(wù)的內(nèi)容規(guī)定不明晰。而《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》對(duì)“合理回報(bào)”及“清償后的資產(chǎn)處理”等重要問(wèn)題，仍然缺乏明確的規(guī)定。而正是以產(chǎn)權(quán)為核心的制度規(guī)定不合理與不明確，直接影響了教育投資者的未來(lái)預(yù)期，挫傷了他們辦學(xué)的熱情和積極性，最終限制和束縛了民辦高等教育的發(fā)展。

4 解決民辦高校產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的思路

解決民辦高校產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的基本思路，是建立現(xiàn)代大學(xué)產(chǎn)權(quán)制度，即盡快建立產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰、資產(chǎn)歸屬明確、權(quán)利義務(wù)相互一致的產(chǎn)權(quán)制度?，F(xiàn)代大學(xué)產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)從宏觀和微觀兩個(gè)層面進(jìn)行界定。宏觀的現(xiàn)代大學(xué)產(chǎn)權(quán)制度是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的學(xué)校教育系統(tǒng)，包括學(xué)校的管理體制、投資體制和辦學(xué)體制等；微觀的大學(xué)產(chǎn)權(quán)制度是指一所學(xué)校內(nèi)部的組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，包括組織結(jié)構(gòu)的分層、內(nèi)部權(quán)力體系的構(gòu)成等［4］?？梢?jiàn)，現(xiàn)代大學(xué)產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建，必須從政府和學(xué)校兩個(gè)層面出發(fā)，才能建立完整、系統(tǒng)、和諧的現(xiàn)代大學(xué)產(chǎn)權(quán)制度。

民辦高校產(chǎn)權(quán)制度改革的目的不只在于產(chǎn)權(quán)明晰的本身，其目的和歸宿是建立“產(chǎn)權(quán)明晰、法人治理、權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)”的現(xiàn)代大學(xué)產(chǎn)權(quán)制度。民辦高校能否實(shí)現(xiàn)健康持續(xù)發(fā)展，主要不是取決于舉辦者和投資者的個(gè)人能力，而是適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的制度能力［5］。

4．1 對(duì)“營(yíng)利”和“盈利”問(wèn)題的重新認(rèn)識(shí)

對(duì)民辦高校的盈利要有正確的認(rèn)識(shí)?！盃I(yíng)利”即謀求利潤(rùn)，這是指舉辦者的投資目的和動(dòng)機(jī)，“盈利”即獲得利潤(rùn)，是指舉辦者在一段時(shí)期內(nèi)，辦學(xué)收入與成本之差，如果套用公辦高校的財(cái)務(wù)制度解釋，應(yīng)當(dāng)為“事業(yè)節(jié)余”，“事業(yè)節(jié)余”是民辦高校持續(xù)發(fā)展的基本條件和保證，所以“不得以營(yíng)利為目的”并不與辦學(xué)“盈利”相矛盾。舉辦者在辦學(xué)過(guò)程中根據(jù)國(guó)家有關(guān)政策法規(guī)及職能部門審定的收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，在給受教育者提供合格的教育服務(wù)的同時(shí)，收取合理的費(fèi)用，以確保成本，略有節(jié)余，這與從事?tīng)I(yíng)利的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，有根本性的區(qū)別。

4.2 明確民辦高校各產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)能

民辦高校的產(chǎn)權(quán)主體主要指學(xué)校法人、舉辦者、管理者和教職工。產(chǎn)權(quán)的核心是所有權(quán)，所以應(yīng)首先明確各產(chǎn)權(quán)主體所有權(quán)。學(xué)校法人所有權(quán)包括投資者的初始投入、學(xué)校在辦學(xué)過(guò)程中所獲得的增值部分，具體的權(quán)能有：與教育教學(xué)直接相關(guān)的部分財(cái)產(chǎn)的占有權(quán)能；對(duì)屬于學(xué)校法人的財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)能；對(duì)辦學(xué)所得部分享有的收益權(quán)能；在不影響學(xué)校正常教學(xué)秩序的前提下，可以對(duì)學(xué)校財(cái)產(chǎn)進(jìn)行事實(shí)和法律上的處分權(quán)能。舉辦者的權(quán)能包括：參與學(xué)校董事會(huì)的權(quán)利；在董事會(huì)中享有表達(dá)權(quán)和投票權(quán)，召集董事會(huì)的提議權(quán)以及對(duì)學(xué)校事務(wù)的監(jiān)督權(quán)等；從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)的收益權(quán)。學(xué)校辦學(xué)者擁有《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定的管理權(quán)。學(xué)校教職工擁有的對(duì)學(xué)校事務(wù)的監(jiān)督權(quán)以及其他規(guī)定中與財(cái)產(chǎn)相關(guān)的報(bào)酬權(quán)等。在產(chǎn)權(quán)制度中，應(yīng)通過(guò)法律對(duì)產(chǎn)權(quán)主體的上述權(quán)能進(jìn)行強(qiáng)制性保護(hù)，禁止非法限制和剝奪。

4.3 對(duì)應(yīng)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，建立一套合理的分配機(jī)制

當(dāng)民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)確立以后，與之相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)收益權(quán)的確定愈顯重要。民辦高校的收益大體上也可分為經(jīng)營(yíng)性收益與非經(jīng)營(yíng)性收益。非經(jīng)營(yíng)性收益系指社會(huì)各界捐資辦學(xué)收入，學(xué)歷教育學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)收入；經(jīng)營(yíng)性收益系指住宿費(fèi)收入（實(shí)行后勤服務(wù)社會(huì)化）、科技服務(wù)、其他對(duì)外培訓(xùn)，不同的收益可采用不同的分配方式進(jìn)行。原則上說(shuō)，非經(jīng)營(yíng)性收入主要用于保證日常教學(xué)的工作進(jìn)行，教職工福利待遇，固定資產(chǎn)、教學(xué)設(shè)施的添置，學(xué)校投資的回收及發(fā)展資金等，這種按培養(yǎng)成本取得的收益原則上不宜在投資者之間進(jìn)行分配。而經(jīng)營(yíng)性收入，即應(yīng)稅收入，在繳納國(guó)家稅收后，可在投資者之間按投資比例進(jìn)行分配。當(dāng)然，按照產(chǎn)業(yè)的特殊性，民辦高校的經(jīng)營(yíng)性收稅可采用免征、緩征、部分減免的政策，來(lái)支持民辦教育事業(yè)的發(fā)展。

4.4 明確界定民辦高校財(cái)產(chǎn)權(quán)的歸屬

民辦高校財(cái)產(chǎn)歸屬權(quán)的具體界定，應(yīng)以充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的效率與約束功能為原則。其中，舉辦者（投資者）投入民辦高校的財(cái)產(chǎn)歸舉辦者所有；國(guó)家直接、間接投入所形成的校產(chǎn)及增值部分歸高校法人所有，在學(xué)校存續(xù)期間高校法人享有使用權(quán)；受贈(zèng)資產(chǎn)在學(xué)校存續(xù)期間歸學(xué)校所有，并依法行使管理和使用權(quán)。另外，對(duì)沒(méi)有投資主體直接投入，而是通過(guò)“滾動(dòng)發(fā)展”的民辦高校，其財(cái)產(chǎn)權(quán)歸屬應(yīng)是學(xué)校集體所有制，可通過(guò)學(xué)校教育工會(huì)制定章程，規(guī)定辦學(xué)收益及學(xué)校產(chǎn)權(quán)的分配方案。

4.5 建設(shè)完善的法律保障

《民辦教育促進(jìn)法》只是針對(duì)民辦教育發(fā)展中普遍性、一般性的內(nèi)容作出規(guī)定，不可能規(guī)范具體的、細(xì)節(jié)方面的問(wèn)題。因此，《促進(jìn)法》要得到切實(shí)的實(shí)施，必須有與之配套的法律法規(guī)，如實(shí)施細(xì)則、程序性法規(guī)等。同時(shí)，也要建立法律法規(guī)沖突解決機(jī)制。

總之，合理規(guī)范我國(guó)民辦高校的產(chǎn)權(quán)，不僅要堅(jiān)持教育的公益性原則、教育的可持續(xù)發(fā)展原則，而且應(yīng)堅(jiān)持保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯及收益與風(fēng)險(xiǎn)、權(quán)利與責(zé)任匹配的原則。

［1］高德步.產(chǎn)權(quán)與增長(zhǎng)：論法律制度的效率［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1999：25-30.

［2］高衛(wèi)東.營(yíng)利性民辦學(xué)校及其產(chǎn)權(quán)界定［J］.教育科學(xué)研究，2001，（3）：16-18.

［3］袁振國(guó).中國(guó)民辦教育政策分析［M］.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2003：122.

［4］蘭軍．關(guān)于現(xiàn)代大學(xué)產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建的探討［J］．江漢大學(xué)學(xué)報(bào)（人文科學(xué)版），2003，（5）:90．

［5］李一文．制度創(chuàng)新構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)產(chǎn)權(quán)制度［J］．理論與觀察．2006，（5）：26-27．

（責(zé)任編輯 劉傳忠）

Situation and Countermeasures of Property Problem of Civilian-run Colleges and Universities

Zhang Xiaohong
（Huanghe Science and Technology College,Zhengzhou 450006,China）

F121.24

A

河南省政府發(fā)展研究中心課題：“民辦高校產(chǎn)權(quán)問(wèn)題分析及對(duì)策研究”（項(xiàng)目編號(hào)B019）。

2010-06-10

張曉紅（1976-），女，河南商丘人，法學(xué)碩士，講師；研究方向：教育法學(xué)。