文◎薛國駿

破解人力資源短缺瓶頸的昆山檢察模式

文◎薛國駿*

問題：案多人少，出路在哪里？

2009年昆山市人民檢察院受理批捕案件達(dá)到了2400人，受理起訴案件達(dá)到了2800多人，辦案數(shù)量幾乎相當(dāng)于江蘇省一個地級市的捕訴量，但昆山市人民檢察院目前只有93名干警，辦理刑事案件的干警僅24人。案件十年翻了十倍，人員編制卻仍是十多年前的定數(shù)，案多人少的矛盾、檢能不足與檢務(wù)日益繁重的矛盾，成為制約我們昆山檢察工作進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。原有的管理模式顯然已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)在的發(fā)展需要，找到一條既能解決案多人少的矛盾，又能符合新形勢下檢察機關(guān)科學(xué)發(fā)展的路徑，成為我們當(dāng)前迫切需要解決的難題。

剖析：檢察工作當(dāng)長效、可持續(xù)發(fā)展

針對上述問題，我們立足現(xiàn)狀，對比分析目前常用的增員、獎勵、增壓等方法，雖然這些方法具有一定的緩解作用，但長遠(yuǎn)來看，不能可持續(xù)發(fā)展。對此我們提出“三個不行”的理念。

以前怎么干，我們還怎么干，不行；

別人怎么干，我們也怎么干，不行；

領(lǐng)導(dǎo)叫我們怎么干，我們只怎么干，也不行。

在倡導(dǎo)“三個不行”理念的同時，我們深深感到要克服檢察機關(guān)的困難，不能只從檢察機關(guān)找經(jīng)驗，找方法，我們必須跳出檢察機關(guān)，學(xué)習(xí)各行各業(yè)的各種先進(jìn)的理念和方法，特別是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的先進(jìn)理念，來進(jìn)行檢察工作機制改革。由此我們又提出學(xué)習(xí)其他行業(yè)管理理念。

向現(xiàn)代化企業(yè)學(xué)習(xí)扁平化管理和網(wǎng)格化管理；

向服務(wù)外包經(jīng)濟(jì)學(xué)習(xí)核心業(yè)務(wù)和非核心業(yè)務(wù)分離；

向醫(yī)院學(xué)習(xí)人員分類管理；

向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)學(xué)習(xí)精耕細(xì)作；

向政府行政審批中心學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)集中統(tǒng)一受理。

光有理念還不行，關(guān)鍵要針對我們的檢察工作實際創(chuàng)設(shè)符合檢察機關(guān)發(fā)展要求的管理機制。所以我們也對現(xiàn)有的人員工作情況進(jìn)行了認(rèn)真的分析，發(fā)現(xiàn)人少是“假性短缺”。

有的人很忙，有的人不忙；

有的部門很忙，有的部門很空；

有的部門有的人有的時候忙，有的時候空。

應(yīng)對：創(chuàng)立獨具特色的昆山檢察工作模式

任何創(chuàng)新的出發(fā)點都應(yīng)該是為了解決我們工作中的實際困難，而不是為創(chuàng)新而創(chuàng)新。能夠解決困難的創(chuàng)新才是真正的、有生命力的創(chuàng)新。

在經(jīng)過充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，經(jīng)過兩年多的不斷摸索，我們總結(jié)出一套行之有效的檢察工作集約化科學(xué)管理昆山模式。

——以辦案人員為本，實行業(yè)務(wù)事務(wù)分離

剝離案件辦理環(huán)節(jié)中的業(yè)務(wù)與事務(wù)。以刑檢為例，案件的全部環(huán)節(jié)有10多道，但經(jīng)過仔細(xì)研究，我們認(rèn)為必須由承辦案件的同志親自做的只有三項，就是提審、閱卷和撰寫法律文書，以及部分案件的出庭。

人員分類從事核心業(yè)務(wù)和非核心事務(wù)。把業(yè)務(wù)與事務(wù)分離，我們完全可以把檢察核心業(yè)務(wù)讓會辦案的干警做，把非核心的事務(wù)性的工作交給不會辦案的干警做?，F(xiàn)在昆山市人民檢察院的業(yè)務(wù)科室人員都是有辦案資格和能力的干警，沒有能力辦案的干警我們?nèi)糠至鞒鰜恚瑥氖率聞?wù)性工作的集約化辦理。

以檢察官為本，體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀以人為本的核心內(nèi)容。在所有的事務(wù)性工作分流后，案件承辦人辦理的案件數(shù)量沒有減少，但工作量減少了。他們有了更多的時間和精力審查案件，這就為辦案的規(guī)范化和案件質(zhì)量的提升提供了基礎(chǔ)條件。他們也有更多的時間進(jìn)行學(xué)習(xí)，這又進(jìn)一步增強了今后發(fā)展的后勁。同時由于他們所從事的是檢察核心業(yè)務(wù)，他們有更多的自豪感，會獲得更多的尊重。這也體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀中以人為本的核心。

——注重心態(tài)調(diào)整，實行輪轉(zhuǎn)均衡工作制

案件數(shù)量實行均衡輪轉(zhuǎn)分案。所謂均衡輪轉(zhuǎn)分案，就是將公安移送的案件，均勻地、循環(huán)地分配給辦案干警，使得每一位干警的辦案數(shù)量均等。這樣做雖然案件總量不變，但對干警而言不會存在“鞭打快?！钡默F(xiàn)象，反而辦理案件的周期明顯加快了。

但簡易的案件與復(fù)雜的案件工作量甚至相差幾倍，這就造成了新的不均衡。因此我們就規(guī)定：如果案件的卷宗超過 5本或者犯罪嫌疑人超過 5個，就算做兩個案件，承辦人輪空一次。如果卷宗超過10本或者犯罪嫌疑人超過10個，就算作3個案件，輪空2次。這樣就實現(xiàn)了真正的均衡辦案。

發(fā)揮干警辦案特長。在均衡分配總量的同時，為了讓有特長的干警辦理有特色的案件，做到人盡其才，我們根據(jù)不同干警的特長，分成職務(wù)犯罪案件組、未成年人犯罪案件組和重大疑難刑事案件組三個特色辦案組，將有特色的案件輪轉(zhuǎn)分配給有特長的干警辦理。各辦案組在辦理特色案件的同時也要辦理沒有特色的案件。這就既保證了數(shù)量的均衡，又保證了發(fā)揮干警的特長。

將科長從事務(wù)中解脫出來。輪轉(zhuǎn)均衡制辦案還有一個好處，對于科長也是一種心理解脫，原來的模式把分案工作交給科長，現(xiàn)在將這一工作交給受案大廳的人員，直接分配給承辦人，科長就有更多的精力放在審批案件等其他事情上。

——統(tǒng)籌兼顧全院工作，部門實行互補聯(lián)動

為了解決部門之間工作量的不平衡，很多檢察院做過很多嘗試，比如合并科室等，但這些做法可能會在提高效率的同時，減少部門之間互相監(jiān)督的力度，而且這也是體制改革的范疇，我們基層檢察院進(jìn)行的應(yīng)該是機制改革。

尋找部門受案規(guī)律。我們首先在公訴科和偵監(jiān)科進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)這兩個科室的受案規(guī)律有所不同，公訴科案件一般受案均勻，但批捕案件則是呈波浪式的移送過來的。因為公安往往在一個專項活動之后、或者在節(jié)假日之前，集中式地抓捕犯罪嫌疑人。這就使得我們不得不思考：批捕科的人員數(shù)量是按照它的高峰值安排，還是低谷值安排？可能這兩種方式都不合理。安排多了，批捕科的人員會在低谷時段出現(xiàn)空閑；安排少了，會在高峰時段應(yīng)接不暇。

部門人員互補聯(lián)動。部門互補聯(lián)動就是部門保持不變，各自科長不變，兩個部門的辦案人員混用，既辦理公訴案件，又辦理批捕案件，但科長分別審批公訴和批捕案件。在批捕案件大批量過來時，由所有的刑檢部門人員承擔(dān)，這樣就做到了削峰填谷。工作總量不變的情況下，人員的工作量在每個時間段上被拉平了。

強化部門相互監(jiān)督。我們在實行過程中，為了防止效率提高了，但部門之間的監(jiān)督減弱了。所以我們規(guī)定了同一個案件的批捕和公訴環(huán)節(jié)不由同一個人辦理。加之由各部門領(lǐng)導(dǎo)分頭把關(guān)，就不會出現(xiàn)監(jiān)督不力的現(xiàn)象。

后來我們又把部門互補聯(lián)動推廣到自偵部門和綜合部門，運用這一原理，解決了部門之間的工作量不平衡的問題。

——書記員培養(yǎng)與管理的合理化和科學(xué)化

檢察機關(guān)的書記員長期以來一直是由新進(jìn)入的大學(xué)生擔(dān)任。這種做法不可持續(xù)，因為新進(jìn)入的大學(xué)生一般三年后會提拔為辦案人員，這就需要源源不斷地由新進(jìn)入人員作為補充，才能維持書記員隊伍的數(shù)量，但又受到編制的限制。而采用承辦人互相配合顯然又占用了核心人員的時間和精力。

招錄合同制人員保證書記員隊伍穩(wěn)定。采用勞動合同制招錄電腦記錄快的大專畢業(yè)生作為專職的書記員，一直從事書記員工作，由于專門從事書記員工作，他們更熟悉流程，記錄更快，而且思想穩(wěn)定，這樣就保證了書記員隊伍的穩(wěn)定。更重要的是他們不占用我們寶貴的政法編制，這才是一種可持續(xù)的方法。

輪回工作制培養(yǎng)公務(wù)員書記員。為了有利于新進(jìn)入的公務(wù)員的成長，我們規(guī)定，新進(jìn)公務(wù)員擔(dān)任一年書記員，以便他們熟悉檢察業(yè)務(wù)，之后到各辦案科室擔(dān)任檢察官助理，跟一個資深檢察官學(xué)習(xí)辦案，每半年換一個科室。這樣在他被任命為助理檢察員時，已經(jīng)是一個熟悉檢察機關(guān)各種業(yè)務(wù)，有一定辦案經(jīng)驗的干警了。這也縮短了檢察官的培養(yǎng)周期，有利于年輕干部的快速成長。

統(tǒng)籌兼顧集約化調(diào)配書記員。昆山市人民檢察院依照科學(xué)發(fā)展觀中統(tǒng)籌兼顧的原則，把所有的公務(wù)員書記員和速錄員都集中在案管中心，所有業(yè)務(wù)科室需要使用書記員的，都統(tǒng)一申請，由案管中心統(tǒng)一分配，在該次事務(wù)結(jié)束后返回案管中心。

這樣做雖然沒有增加書記員，但使用效率提高了。比如反貪局，原來在突擊辦案時，8個承辦人只有 3個書記員，現(xiàn)在可以提供給他們10個書記員。但突擊案件任務(wù)結(jié)束后，書記員就回到案管中心。刑檢部門的承辦人隨時可以申請到書記員，可以自主地安排自己的工作。同時書記員的工作量也比較均衡，不存在以往在哪個科室忙閑不均的問題，心態(tài)也比較好。這些書記員還有一項任務(wù)，就是在結(jié)束外派任務(wù)回到單位后，整理從各部門收集來的卷宗，編寫目錄，這項工作也是均衡輪轉(zhuǎn)制的，每個人的數(shù)量基本相同。

按需調(diào)配保證辦案需要。在改革的過程中，我們遇到了很多問題，比如有的承辦人提出來，一個案件可能要做幾次筆錄，每次的書記員不是一個人，這不利于案件的辦理。我們認(rèn)為這的確是一個問題，必須解決，后來我們就推出了預(yù)約制，上一次是張三的，這一次承辦人可以提前預(yù)約張三，案管中心可以滿足。自偵部門也提出，自偵案件的辦理尤其是線索的辦理是保密的，這種模式不利于保密。我們后來就規(guī)定凡是部門提出保密的，就派公務(wù)員書記員去記錄，并且也可以預(yù)約，每次都由同一個書記員去。個別線索還可以一次預(yù)約三天。這樣就解決了這個問題。

取消各科室專職內(nèi)勤。我們經(jīng)過調(diào)研，認(rèn)為專職內(nèi)勤過于浪費人力資源，我們決定取消各科室的內(nèi)勤，把原來內(nèi)勤做報表和統(tǒng)計的工作放在受案大廳，由受案大廳的人員在受理案件的同時，集約化處理各種報表與統(tǒng)計工作。這樣做還有一個好處，就是統(tǒng)計數(shù)字不再出現(xiàn)院里的數(shù)字和科室的數(shù)字不一致的情況。同時把以往內(nèi)勤撰寫總結(jié)材料任務(wù)回歸到部門負(fù)責(zé)人撰寫。我們認(rèn)為配內(nèi)勤會使得科長官僚化，沒有必要為科長配秘書。

——對案件質(zhì)量的檢查與監(jiān)督的規(guī)范化和常態(tài)化

設(shè)立案件質(zhì)量監(jiān)督組進(jìn)行事中監(jiān)督和事后監(jiān)督。昆山市人民檢察院在案管中心設(shè)立了案件質(zhì)量監(jiān)督組，對案件進(jìn)行事中監(jiān)督和事后監(jiān)督。其中對不捕、不訴、定性改變等13種情形，在檢委會或檢察長做出決定前，全面審查案件，并將意見提交檢委會或檢察長，使得在最后的決定做出前，決策層可以聽到兩種意見。這就保證了決策層不會受到單個承辦人主觀性的錯誤引導(dǎo)。除了對13種情形的進(jìn)行事前監(jiān)督外，他們還對所有的案件進(jìn)行事后監(jiān)督，在案件辦理結(jié)束后，案管中心會在一個月內(nèi)從承辦人手里收集卷宗，交書記員整理后，由監(jiān)督組進(jìn)行檢查，主要是對照三書，檢查辦案流程，之后由一名同志集約化進(jìn)行裝訂。

每月案件質(zhì)量通報一目了然。監(jiān)督組每個月會發(fā)一個案件質(zhì)量通報，將本月內(nèi)檢查中發(fā)現(xiàn)的問題和好的做法進(jìn)行通報和表揚。這樣不僅可以全面科學(xué)客觀地反映每個承辦人的辦案情況，也作為我們年終評選先進(jìn)的重要依據(jù)。

退線中層干部是監(jiān)督組的最佳人選。基層檢察院存在一個問題，就是為了不影響青年干部的成長，中層干部退線較早，但中層干部退線以后很難安置。很多檢察院就允許他們上自由班，不從事具體工作。我們認(rèn)為這樣過于浪費人力資源，對于其他同志影響也不好。同時我們認(rèn)為這樣做對納稅人也是不公平的，憑什么拿了工資不工作？我們現(xiàn)在就是發(fā)揮這些老同志的作用，讓他們從事案件監(jiān)督工作，既有能力，又有資格，是從事這項工作再好不過的人選。

——案件管理的網(wǎng)格化和規(guī)范化

有很多檢察機關(guān)現(xiàn)在實現(xiàn)了案件的統(tǒng)一受理和登記，但受理登記后，還是再分到具體的科室，實際上是增加了一道環(huán)節(jié)，而我們始終認(rèn)為任何改革，都應(yīng)該是以簡化為目的。

受案大廳不僅僅是受理案件。所以我們在設(shè)置受案大廳時，規(guī)定受理案件后，受案大廳的人員還要做以下事情：填寫好案卡，告知被害人權(quán)利義務(wù)，告知犯罪嫌疑人權(quán)利義務(wù)，按照均衡輪轉(zhuǎn)制把案件分配給具體的承辦人，為其填寫提審單，把案件基本情況摘錄到網(wǎng)上辦案系統(tǒng)，對公安卷宗進(jìn)行掃描，形成電子卷宗發(fā)送給承辦人，之后才將整個案件卷宗送到承辦人手里。在案件辦理過程中，受案大廳還要監(jiān)督案件辦理是否超時，對于即將超時的案件進(jìn)行督促。案件辦結(jié)時，受理大廳要開具法律文書，并按規(guī)定送達(dá)。

案件管理簡報月報數(shù)量。每個月受案大廳會編寫 “案件管理簡報”，對本月案件的數(shù)量，罪名分布情況、承辦人完成情況、書記員工作數(shù)量、案卷歸檔數(shù)量進(jìn)行統(tǒng)計，使領(lǐng)導(dǎo)和各部門掌握當(dāng)月案件的第一手資料。

事務(wù)辦理人員調(diào)配集約化。比如告知犯罪嫌疑人權(quán)利義務(wù)，我們就實行專人集中告知制度，每天上、下午有兩次提審專車，各安排一位同志隨車到看守所駐所檢察室先行查詢犯罪嫌疑人所在監(jiān)室，再與提審車駕駛員(法警)進(jìn)行逐一告知，這兩位同志在看守所都存有指紋，可直接進(jìn)入監(jiān)室。既節(jié)約了人力物力和時間，又及時進(jìn)行了告知事宜。

全院管理網(wǎng)格化?，F(xiàn)在案管中心成為整個檢察院實行網(wǎng)格化管理的重要部門，它橫向地插入了所有的辦案部門，管理案件的流程，匯總案件數(shù)據(jù)，分擔(dān)案件非核心業(yè)務(wù)，監(jiān)督辦案的質(zhì)量。這就改變了原來的從檢察長—科長—辦案人的條狀管理模式，使得管理更加科學(xué)，更加合理。這也使得檢察院成為一個整體，改變了以往某一類案件只由某一個科室壟斷辦理的模式，改為案件的核心業(yè)務(wù)由科室辦理，非核心業(yè)務(wù)由案管中心和其它部門配合辦理的模式。

——集約化科學(xué)管理必須以科技手段作為支撐

我們技術(shù)科自主研發(fā)軟件，使全院實行信息化管理，為集約化科學(xué)管理模式的有效運行，提供了強有力的技術(shù)支撐。

自主研發(fā)多個軟件服務(wù)案件辦理。我院獨立研發(fā)了檢察事務(wù)網(wǎng)絡(luò)調(diào)配管理、人事信息管理、工資管理、手機短信通知平臺、數(shù)據(jù)接口、電子筆錄、多媒體網(wǎng)絡(luò)示證等軟件。近階段我們又增加了與筆錄同步的音視頻錄制功能，在滿足我院親情視頻的同時，也為防止犯罪嫌疑人或被告人以后翻供提供了技術(shù)支持。

設(shè)計 “手機短信通知平臺軟件”。舉個小的例子，書記員統(tǒng)一管理后，也許有人會認(rèn)為比較麻煩，本來書記員在自己科室一叫就到，現(xiàn)在還要到案管中心申請，一來二去不是浪費時間嗎？是的，如果按照原有方式確實只有麻煩，我們就針對這個問題設(shè)計“手機短信通知平臺軟件”，申請人只要在網(wǎng)上填單申請，案管中心即刻按要求從網(wǎng)上指派，同時承辦人與書記員的手機就收到短信通知。申請人和書記員也不用一直守在電腦前。大家足不出戶，就可以完成所有的步驟。

開發(fā)檢察機關(guān)電子筆錄模板。我們?yōu)榱颂岣咧谱鞴P錄的效率和規(guī)范化，開發(fā)了檢察機關(guān)電子筆錄制作軟件。我們法學(xué)社的成員認(rèn)真歸納了不同罪名的特點，制作了不同罪名的筆錄模板。將該罪名必須提問的問題預(yù)置在模板上，在提審時書記員只要將犯罪嫌疑人回答的內(nèi)容進(jìn)行記錄，提高了記錄效率。同時，該模板也可以提醒承辦人不要遺漏了必須提問的問題。該軟件已在我院投入使用多年，同時在全國有近百余家的檢察機關(guān)在推廣使用。

研發(fā) “檢察系統(tǒng)法律文書管理系統(tǒng)”。我們所有辦案科室都不再保管法律文書，所有的法律文書都由受案大廳統(tǒng)一保管，并根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的網(wǎng)上審批授權(quán)進(jìn)行開具，進(jìn)行集約化管理。我們自主設(shè)計的 “檢察系統(tǒng)法律文書管理系統(tǒng)”可以打印三十余種檢察機關(guān)常用法律文書，這一軟件得到了蘇州市院、江蘇省院的使用推廣，極大提高了法律文書的開具效率和質(zhì)量，這也使得檢察機關(guān)的法律文書不會再出現(xiàn)號碼重合，管理混亂等現(xiàn)象。

——集約化科學(xué)管理必須以正確的價值觀為引導(dǎo)

我們認(rèn)為一個檢察院的科學(xué)發(fā)展是個系統(tǒng)工程，它不僅需要科學(xué)管理模式，而且需要人員素質(zhì)的提高。所以我們注重提升整個院的軟實力，在改革的過程中我們沒有把重點放在提高待遇和物質(zhì)刺激上，而是提出：我們作為昆山市人民檢察院的干警，必須獲得兩種尊重，要讓檢察系統(tǒng)的人看得起我們昆山人，要讓昆山人看得起我們檢察院的人。用樸素的語言詮釋我們的核心價值理念。

而要獲得他人和社會的尊重必須要提高我們干警的能力，所以我們重視學(xué)習(xí)，重視檢察文化的打造。檢察文化并非只是搞點演講搞點表演，這是檢察文化，但它只是檢察文藝，只是檢察文化中的一部分，文化歸根結(jié)底是價值觀。所以我們創(chuàng)立雙橋法學(xué)社，以法學(xué)社為平臺，帶動幅射全院的創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)工作，讓學(xué)習(xí)成為我們的習(xí)慣，成為我們的生活方式，成為我們最好的休閑活動。

編者按：近年來，江蘇省昆山市人民檢察院致力于以檢察改革推進(jìn)檢察工作，從機制創(chuàng)新入手建立了檢察工作集約化科學(xué)管理新模式，率先建立特困刑事被害人救助制度，還制作了全國檢察機關(guān)第一部法制教育動漫片《琨琨和珊珊》。該院檢察工作集約化科學(xué)管理新模式及創(chuàng)建學(xué)習(xí)型檢察機關(guān)的做法和成效，先后兩次被新華通訊社《內(nèi)參選編》所刊載。該院被最高人民檢察院記集體一等功一次，并先后榮獲“全國人民滿意的檢察院”、“全國先進(jìn)基層檢察院”、“全國信息化工作先進(jìn)單位”、“全國優(yōu)秀青少年維權(quán)崗”、“江蘇省文明單位”、“蘇州市文明單位標(biāo)兵”等榮譽稱號。就是這樣一個碩果累累的檢察院，仍然存在著人力資源短缺的現(xiàn)象。但創(chuàng)新的力量是無限的，在薛國駿檢察長的帶領(lǐng)下，昆山市人民檢察院探索出一套適合己院，并能給兄弟院帶來啟迪的檢察集約化科學(xué)管理模式。本期“檢察大講堂”欄目特選登薛檢察長在第19期全國基層檢察長輪訓(xùn)班上的講授內(nèi)容，以饗讀者。

薛國駿,男，1966年6月出生，蘇州大學(xué)法學(xué)院法律碩士專業(yè)畢業(yè)，1988年8月參加工作，歷任書記員、助檢員、檢察員、反貪局副局長、公訴科科長、副檢察長；2001年2月起，任蘇州市相城區(qū)檢察院檢察長；2007年1月至今，任昆山市人民檢察院黨組書記、檢察長。

*江蘇省昆山市人民檢察院檢察長［215300］