中國(guó)人民銀行太原中心支行 李堅(jiān)強(qiáng)

地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)防范研究與對(duì)策

中國(guó)人民銀行太原中心支行 李堅(jiān)強(qiáng)

本文通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的背景分析，在這個(gè)基礎(chǔ)上又探討了我國(guó)地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)的形成原因，提出了防范與化解地方融資風(fēng)險(xiǎn)的政策措施。指出在財(cái)政收入方面要發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，建立合理的預(yù)算制度，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)和債務(wù)償還機(jī)制。

財(cái)政危機(jī) 預(yù)算制度 融資

近些年隨我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，尤其在向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌這樣一個(gè)特殊時(shí)期，舊經(jīng)濟(jì)體制仍未退出社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，新的經(jīng)濟(jì)體制仍待健全。新舊體制在轉(zhuǎn)化過(guò)程中，必然要出現(xiàn)一些不穩(wěn)定的因素。政府融資風(fēng)險(xiǎn)是其中一個(gè)。防范地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)的制度還很滯后。

目前由于受到法律的制約，地方政府要解決財(cái)政資金短缺只能向銀行借款，銀行是有效的融資載體。地方政府為解決當(dāng)?shù)毓苍O(shè)施項(xiàng)目建設(shè)資金的短缺，過(guò)度向銀行借貸。地方政府融資平臺(tái)發(fā)展過(guò)快。原因剖析有很多因素。

首先，現(xiàn)有體制的原因。近年來(lái)，GDP成為我國(guó)官方衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，地方政府官員在政績(jī)“GDP”導(dǎo)向的影響下，即使地方財(cái)政捉襟見(jiàn)肘，多年來(lái)投資沖動(dòng)仍有增無(wú)減。

其次，銀行規(guī)模論推波助瀾。由于商業(yè)銀行本身存在規(guī)模效應(yīng)，行業(yè)話語(yǔ)權(quán)、業(yè)務(wù)議價(jià)能力、盈利能力與其規(guī)模大小及行業(yè)內(nèi)排名關(guān)系密切，因此，商業(yè)銀行從上到下對(duì)擴(kuò)大規(guī)模極為重視，規(guī)模排名只能上升不能下降，績(jī)效考核與規(guī)模掛鉤，在績(jī)效考核為綱的情況下，其擴(kuò)規(guī)模導(dǎo)向作用明顯。政府融資平臺(tái)貸款對(duì)政府而言能迅速通過(guò)銀行融資投入項(xiàng)目建設(shè)，效果立竿見(jiàn)影，對(duì)銀行而言擴(kuò)規(guī)模效果顯著，這是貸款投放初期地方政府和商業(yè)銀行都受益的雙贏局面。此外，發(fā)展政府融資平臺(tái)貸款，支持政府投資項(xiàng)目建設(shè)可以彰顯銀行的社會(huì)責(zé)任，有利于維護(hù)與當(dāng)?shù)卣年P(guān)系，便于銀行其他業(yè)務(wù)在當(dāng)?shù)仨樌_(kāi)展。因此，在全力“保增長(zhǎng)”的大環(huán)境下，商業(yè)銀行熱衷于發(fā)展政府融資平臺(tái)貸款。

最后，政府慣性思維的影響。地方政府的這種思維慣性依然部分地存在著，主要表現(xiàn)在：一是部分政府官員認(rèn)為銀行的資金可以一直使用，只要能還息就行，根本不考慮還本；二是有人認(rèn)為，銀行的資金就是國(guó)家的資金，地方政府拿來(lái)投資是拿國(guó)家的錢辦國(guó)家的事，地方政府還不起貸款會(huì)由中央財(cái)政來(lái)解決；三是地方政府貸款有存在將貸款推給下屆政府償還的現(xiàn)象。

政府融資平臺(tái)貸款的主要風(fēng)險(xiǎn)及問(wèn)題

第一，銀行對(duì)借款人無(wú)法做到真正了解。一是政府融資平臺(tái)債務(wù)結(jié)構(gòu)分散、隱蔽性強(qiáng)、透明度差。近兩年，銀行較早投向政府融資平臺(tái)的貸款中有部分打包貸款，貸款投向融資平臺(tái)后匯入資金池，既沒(méi)有指明貸款的企業(yè)名稱，也沒(méi)有確定明確支持的項(xiàng)目，銀行不清楚貸款的真正投向和流向。

二是地方政府通過(guò)多個(gè)融資平臺(tái)獲取信貸資金，形成“多頭融資，多頭授信”的格局，商業(yè)銀行不能準(zhǔn)確掌握政府融資平臺(tái)的實(shí)際負(fù)債情況，無(wú)法有效評(píng)估其償債能力和信用風(fēng)險(xiǎn)。

三是部分地方政府融資平臺(tái)法人治理結(jié)構(gòu)不完善，責(zé)任主體不清晰，操作程序不規(guī)范，部分高管人員由政府官員擔(dān)任，缺乏必要的經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)和風(fēng)險(xiǎn)防范常識(shí)，甚至?xí)嬖诓挥?jì)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)效益單純追求政績(jī)的傾向。

第二，貸款缺乏第一還款來(lái)源。地方政府融資平臺(tái)投資投向單一，大多用于公益性項(xiàng)目，主要投向城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)等非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，項(xiàng)目本身無(wú)現(xiàn)金流或產(chǎn)生的現(xiàn)金流不足以償還銀行貸款，項(xiàng)目普遍沒(méi)有自償性或自償性不足，銀行信貸資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)凸顯。

第三，貸款第二還款來(lái)源不充足。地方政府融資平臺(tái)貸款存在合法擔(dān)保的普遍不足，風(fēng)險(xiǎn)敞口完全依賴地方政府的信用，主要依靠政府補(bǔ)貼和土地出讓收益，地方財(cái)政及土地出讓收入的下降必將影響到政府融資平臺(tái)貸款的償還。目前許多地方政府融資平臺(tái)負(fù)債規(guī)模已經(jīng)超過(guò)了地方財(cái)政的收入總額，大多數(shù)地方的融資規(guī)模已經(jīng)脫離了財(cái)政的實(shí)際承受能力。

對(duì)待政府融資平臺(tái)貸款應(yīng)“疏”“堵”結(jié)合

對(duì)待政府融資平臺(tái)應(yīng)“疏”“堵”結(jié)合，“堵”的最終目的是為了“疏”，通過(guò)嚴(yán)格要求政府融資平臺(tái)貸款管理，督促地方政府規(guī)范名下融資平臺(tái)的各項(xiàng)管理，促進(jìn)平臺(tái)企業(yè)透明化經(jīng)營(yíng)，支持其在規(guī)范中不斷發(fā)展。

商業(yè)銀行應(yīng)該針對(duì)政府融資平臺(tái)的特點(diǎn)，建立一套完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和管理制度，明確風(fēng)險(xiǎn)底線和授信標(biāo)準(zhǔn)。

結(jié)合地方政府的財(cái)政實(shí)力、資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)、信用等級(jí)、項(xiàng)目情況等因素，設(shè)計(jì)差別化的信貸政策和準(zhǔn)入要求。根據(jù)地方政府級(jí)別、負(fù)債率、一般預(yù)算收入、財(cái)政資金自給率、政府償債率等指標(biāo)，建立地方政府償債邊界模型，科學(xué)計(jì)算政府融資平臺(tái)的償債能力。

重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目的第一還款來(lái)源，對(duì)于自身無(wú)經(jīng)營(yíng)收入，完全依賴財(cái)政資金還款的政府融資平臺(tái)嚴(yán)禁辦理新增授信。嚴(yán)格項(xiàng)目資本金要求，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目資本金到位真實(shí)性的審查。規(guī)范貸款擔(dān)保方式，要求借款人提供合格足額的抵（質(zhì)）押物。

商業(yè)銀行間加強(qiáng)合作

以上措施的最終目的是要求商業(yè)銀行真正實(shí)現(xiàn)商業(yè)化運(yùn)作，做好社會(huì)資金的歸集和管理工作，充分保證資金的安全性、流動(dòng)性和收益性。同時(shí)，督促地方政府將分散的經(jīng)濟(jì)資源歸集起來(lái)，構(gòu)建布局更加合理、運(yùn)營(yíng)規(guī)范、擁有較好經(jīng)濟(jì)效益、具備長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展能力的政府融資平臺(tái)，將地方融資平臺(tái)做大做強(qiáng)，充分利用市場(chǎng)化手段融入更多的資金，更好地實(shí)現(xiàn)政府融資平臺(tái)建立的初衷和目的，實(shí)現(xiàn)政府投資的政策意圖和戰(zhàn)略目標(biāo)。

[1]鄒國(guó)勇．BOT中政府保證作用探索[J]．對(duì)外經(jīng)濟(jì)實(shí)務(wù)．1 9 9 8，(10)

[2]胡振．我國(guó)推行PFI制度的核心問(wèn)題 [J]．建筑經(jīng)濟(jì) ，2 0 06，(3)

[3]何富海 淺談BOT項(xiàng)目投資[N]．經(jīng)濟(jì)師 2010

（責(zé)任編輯：董曉磊）