●王水蓮 羅美英

南寧市構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化基本公共服務(wù)體系的保障機制研究

●王水蓮 羅美英

作為廣西統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的試點城市，南寧市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)發(fā)展方面存在著財力投入不足、供給主體、決策主體單一，監(jiān)管體系不健全等一系列問題，本文著重從財政、行政管理體制、要素資源配置、社會參與以及績效評價等方面提出了構(gòu)建南寧市城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)體系的保障機制的對策。

城鄉(xiāng)一體化 公共服務(wù) 南寧

經(jīng)過30年的改革和發(fā)展，中國經(jīng)濟社會進入了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新階段。保障城鄉(xiāng)居民享有平等的發(fā)展機會和公民權(quán)利，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，已成為政府與社會不可推卸的責(zé)任。南寧市作為廣西統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的試點城市，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)體系，是其實現(xiàn)建設(shè)廣西“首善之區(qū)”和區(qū)域性國際城市目標(biāo)，協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，也是其未來一個時期內(nèi)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作面臨的一項艱巨任務(wù)。在此背景下，研究南寧市如何構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)體系的保障機制具有重要現(xiàn)實意義。

一、城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)體系的理論概述

公共服務(wù)（Public Service）是指政府為滿足社會公共需要而提供的產(chǎn)品與服務(wù)的總稱。它是由以政府機關(guān)為主的公共部門生產(chǎn)的、供全社會所有公民共同消費、平等享受的社會產(chǎn)品。公共服務(wù)具有權(quán)利性、普遍性和公平性三個基本特征。也就是說，公共服務(wù)是公民的一項基本權(quán)利，并且覆蓋全體公民，在基本公共服務(wù)待遇面前所有公民一律平等。

基本公共服務(wù)是提供純公共產(chǎn)品的公共服務(wù)，它指政府向全體社會成員提供的平等的、無差別的公共服務(wù)，如國防、基本醫(yī)療保健、義務(wù)教育等。目前，在眾多對基本公共服務(wù)的界定中被廣泛接受的乃是人民網(wǎng)——理論頻道中的一篇文章給出的觀點，該文章指出基本公共服務(wù)應(yīng)是建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，根據(jù)一國經(jīng)濟社會發(fā)展階段和總體水平，為維持本國經(jīng)濟社會的穩(wěn)定、基本的社會正義和凝聚力，保護個人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，為實現(xiàn)人的全面發(fā)展所需要的基本社會條件。包括三個基本點，一是保障人類的基本生存權(quán)（或生存的基本需要）；二是滿足全體公民基礎(chǔ)性發(fā)展權(quán)的需要；三是滿足全體公民基本公共安全與健康的需要。

構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)體系是我國基本公共服務(wù)發(fā)展的目標(biāo)，它表示通過調(diào)節(jié)、平衡從而使公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間達到均等，它是一種動態(tài)的過程。這里的均等只是大體相等或差距較小，而不是也不可能是絕對意義上的相等。均等化有兩層含義：一是城鄉(xiāng)居民享有公共服務(wù)的機會均等。無論城市居民還是農(nóng)村居民，均應(yīng)享有政府提供的公共服務(wù)。二是城鄉(xiāng)居民享受公共服務(wù)的結(jié)果均等。無論城市居民還是農(nóng)村居民，其所獲得的公共服務(wù)在數(shù)量和質(zhì)量上都應(yīng)大體相當(dāng)。不同時期，基本公共服務(wù)的均等化要求不同。在經(jīng)濟發(fā)展水平較低階段，基本公共服務(wù)的均等化主要是要求能夠?qū)崿F(xiàn)低水平保底。隨著經(jīng)濟發(fā)展，政府財力有了保障，此時可以在前一階段的基礎(chǔ)上逐步提高，并最終實現(xiàn)結(jié)果均等。

對于南寧這樣的經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)來說，城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)體系中的公共服務(wù)主要是指基本公共服務(wù)，其內(nèi)容主要包括以下幾方面：教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、社會保障、社會治安。除此之外，其他方面的公共需求將隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展而日益突出出來。在調(diào)節(jié)、平衡公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間達到均等的過程中，南寧市政府要發(fā)揮積極作用，通過有傾向性地向農(nóng)村居民提供教育、基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生、社會保障和社會救助等公共服務(wù)，逐步縮小農(nóng)村公共服務(wù)與城市公共服務(wù)在數(shù)量和質(zhì)量上的差距，使城鄉(xiāng)居民能夠享有大體相等的公共服務(wù)。

二、南寧市構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化基本公共服務(wù)體系的制約因素

（一）財力投入不足，增長速度過慢

財政投入是南寧市構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化基本公共服務(wù)體系所需資金的最基本保障。然而，多年來由于政府一直比較注重推動經(jīng)濟增長，而忽視了為城鄉(xiāng)居民尤其是農(nóng)村居民提供基本公共服務(wù)的基本職能，導(dǎo)致南寧市基本公共服務(wù)滯后的局面。忽視為城鄉(xiāng)居民提供基本公共服務(wù)的主要體現(xiàn)就是財政投入不足。對南寧市而言，雖然公共服務(wù)支出增長速度每年（除2008年）均高于財政支出增長速度，遠(yuǎn)高于GDP增長速度，但是公共服務(wù)支出占財政支出的比重卻一直較低，增長速度緩慢，2008年甚至還出現(xiàn)下降局面（如表2－1）。在有限的城鄉(xiāng)公共服務(wù)支出中，南寧市的公共服務(wù)支出還呈現(xiàn)出重城市、輕農(nóng)村的傾向，農(nóng)村公共服務(wù)與城市相比依然非常滯后，并突出表現(xiàn)為農(nóng)村公共服務(wù)總量短缺、質(zhì)量不高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民的需求。雖然財政對農(nóng)村公共服務(wù)方面的支出每年都成倍增長，但是對農(nóng)村支出所占比重偏低，與農(nóng)村人口不成比例。

（二）農(nóng)村公共服務(wù)供給主體單一，供給效率低下

西方新公共管理和新公共服務(wù)改革的實踐經(jīng)驗表明，提升公共服務(wù)的有效性，并不是簡單地通過依靠政府或者市場可以解決的，而是要對公共服務(wù)進行合理的區(qū)分，并依此實行不同的公共服務(wù)供給機制，通過實現(xiàn)公共服務(wù)供給主體多元化來解決。農(nóng)村公共服務(wù)并不是只有政府才能提供，非政府組織和個人同樣可以參與供給和生產(chǎn)。然而，在南寧市目前的農(nóng)村公共服務(wù)供給體系中，政府是惟一的供給主體，社會主體的參與性不強，公共服務(wù)過分依賴政府，導(dǎo)致了其供給不足和效率低下。

表2－1 2006—2009年南寧市一般公共服務(wù)支出情況

（三）農(nóng)村公共服務(wù)決策主體單一，公共服務(wù)提供的效率較低

公共服務(wù)的提供效率是指在單位公共服務(wù)資金支持下，公共服務(wù)的提供帶來的社會效益。簡單說就是公共服務(wù)提供的產(chǎn)品是否恰好為受眾所需，公共服務(wù)提供涉及的效益是否為最大多數(shù)人所需，公共服務(wù)提供的效益是否很大程度地解決了實際困難。調(diào)查顯示，南寧市農(nóng)村公共服務(wù)提供的決策過程仍然是“上頭說了算”，往往連形式上的溝通都很少。其主要原因就是：一是決策主體的單一化，缺乏“自下而上”的表達機制；二是決策過程的主觀化，在決策過程中缺乏科學(xué)的論證，沒有建立起良好的對公共服務(wù)質(zhì)量進行評估的體系和公共服務(wù)信息監(jiān)測體系，從而導(dǎo)致決策結(jié)果的失當(dāng)。

（四）公共服務(wù)的監(jiān)管體系不健全，缺乏績效評價機制

目前，雖然南寧市社會公共服務(wù)各領(lǐng)域都有相關(guān)的負(fù)責(zé)機構(gòu)，但各主管部門的責(zé)任、職能交叉、多頭管理，“越位、錯位、缺位”的現(xiàn)象不可避免，導(dǎo)致公共服務(wù)存在質(zhì)量、效率和覆蓋不足等問題。而且，在對公共服務(wù)進行管理的過程中，政府部門仍然發(fā)揮著主導(dǎo)甚至唯一作用，行業(yè)協(xié)會、消費者保護群體、服務(wù)提供機構(gòu)等的積極性未得到有效的發(fā)揮。

三、構(gòu)建南寧市城鄉(xiāng)一體化基本公共服務(wù)體系保障機制的思路和對策

（一）建立公共服務(wù)的財政保障機制

1．改革和完善公共財政體制，形成可持續(xù)的農(nóng)村基本公共服務(wù)財政支持機制。公共服務(wù)均等化是公共財政“公共性”的重要體現(xiàn)，必須按照不斷強化公共服務(wù)和逐步實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的要求，深化財政體制改革，健全公共財政體制，把更多財政資金投向農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域，形成可持續(xù)的農(nóng)村基本公共服務(wù)財政支持機制，滿足農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求。要適應(yīng)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村這一新階段的要求，調(diào)整國民收入分配格局和財政支出結(jié)構(gòu)，使其更多地向農(nóng)村地區(qū)傾斜，擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍，建立健全財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機制。一是強化政府公共服務(wù)職能，增加政府對社會公平的責(zé)任，使政府公共財政資金使用在提供公共服務(wù)、平衡城鄉(xiāng)公共服務(wù)差異上。二是合理調(diào)整和改善財政支農(nóng)資金的支出結(jié)構(gòu)，加大對農(nóng)村公共服務(wù)的投入力度，建立對農(nóng)村公共服務(wù)的單項財政保障制度，使政府對農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給逐步納入公共財政的保障范圍并保持經(jīng)常性和制度化，逐步縮小城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)的差距。三是建立健全財政支農(nóng)資金的穩(wěn)定增長機制，落實好新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費主要用于農(nóng)村的政策規(guī)定。

一般細(xì)菌性的肺炎，使用抗生素治療的時間持續(xù)到體溫正常后5～7天；支原體肺炎至少使用2～3周；葡萄球菌肺炎則更加頑固，使用抗生素治療的時間大約持續(xù)到體溫正常后2周。

按照責(zé)任——能力對稱原則，合理劃分市與區(qū)（縣）之間基本公共服務(wù)供給的責(zé)任與范圍。諸如教育、衛(wèi)生、基本醫(yī)療、社會保障等有關(guān)民生、社會事業(yè)的公共需求具有持續(xù)性和擴張性，需要充足的財力保障，必須堅持以市財政支出為主，而對農(nóng)村社會治安建設(shè)可以區(qū)（縣）政府投入為主，縣鄉(xiāng)財政收入新增部分要增加對農(nóng)村社會治安和社會事業(yè)的投入。

2．完善轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付制度是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、調(diào)節(jié)收入再分配和實現(xiàn)政府目標(biāo)的重要手段。為了有效調(diào)節(jié)和保障城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)的均衡發(fā)展，就必須強化政府財政轉(zhuǎn)移支付對于公共服務(wù)均等化的作用，加大各級政府對農(nóng)村的財政轉(zhuǎn)移支付力度。一是增加一般性轉(zhuǎn)移支付比例，規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付分配辦法。根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和收入差距，以及影響財政收支的客觀因素，核定各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化收入和標(biāo)準(zhǔn)化支出，逐步以因素法取代基數(shù)法，使轉(zhuǎn)移支付的方向和規(guī)模更為合理。二是嚴(yán)格規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付。要加大諸如義務(wù)教育、新型合作醫(yī)療等這些能夠有效解決很多問題的專項轉(zhuǎn)移支付力度，對于一些效果不大、不規(guī)范的專項轉(zhuǎn)移支付進行清理甚至取消。新設(shè)立的專項轉(zhuǎn)移支付應(yīng)僅限于基本公共服務(wù)責(zé)任內(nèi)。要嚴(yán)格規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付原則和程序，加強對專項轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督。三是探索發(fā)展橫向轉(zhuǎn)移支付。南寧市不同地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平存在的差異決定了單純依靠縱向轉(zhuǎn)移支付消除不同地區(qū)的財力差距存在著一定的困難。這里可以借鑒德國等國家實行的財政橫向轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)驗，探索建立富裕地區(qū)向貧困地區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，通過富裕地區(qū)對貧困地區(qū)進行資金轉(zhuǎn)移，縮小地區(qū)間財政能力的差距，增強落后地區(qū)政府基本公共服務(wù)供給的財力。

3．積極培育新的財源。為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和服務(wù)是政府應(yīng)盡的職責(zé)，強化政府在農(nóng)村公共服務(wù)中的主體地位和主導(dǎo)作用，加快建設(shè)服務(wù)型政府，是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵。由于南寧市廣大農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)供給水平較低，供給任務(wù)艱巨，再加上政府財政實力有限，僅僅依靠財政力量難以保證農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給。因此，可以利用各種政策安排鼓勵民間資本積極參與農(nóng)村公共服務(wù)，補充政府供給的不足。

（二）建立統(tǒng)一高效的公共服務(wù)行政管理體制

構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)體系，在很大程度上取決于政府轉(zhuǎn)型的實際進展。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展是一個龐大的系統(tǒng)工程，地方政府要建立統(tǒng)一的組織管理機構(gòu)，可以嘗試成立南寧市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組（類似于南寧市舉辦“兩會一節(jié)”時成立的南寧市服務(wù)“兩會一節(jié)”領(lǐng)導(dǎo)小組，其下設(shè)綜合協(xié)調(diào)小組、票證小組等分別負(fù)責(zé)相關(guān)專門工作，該領(lǐng)導(dǎo)小組直接由政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)。在這方面南寧市具有很豐富的經(jīng)驗），針對不同的公共服務(wù)類別，如教育、衛(wèi)生、社會保障、文化等分別設(shè)立專門的小組，將現(xiàn)在分屬于各類公共服務(wù)的各種人、財、物資源進行集中統(tǒng)籌，合理配置，提高使用效率。同時，由于領(lǐng)導(dǎo)小組由市政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)，可以定期對涉及城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的戰(zhàn)略目標(biāo)、資金保障、政策制定、工作步驟、人才調(diào)配等進行磋商，從而可以避免因行政管理體制約束而帶來各自為政、相互掣肘產(chǎn)生的效率損失，提高了行政管理效率。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要素資源配置機制是構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)體系的客觀要求。要實現(xiàn)要素資源在城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌配置，一是要消除要素資源自由流動的制度障礙，加快推行戶籍制度改革，逐步建立一元化戶籍管理，逐步取消由戶籍產(chǎn)生的城鄉(xiāng)居民在勞動就業(yè)、醫(yī)療、教育、社會保障等方面的差別待遇，使農(nóng)村居民、進城務(wù)工人員與城市居民一樣，在各個方面享有平等的權(quán)利、均等化的公共服務(wù)和同質(zhì)化的生活條件。二是進一步健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療、勞動報酬和社會保障等方面的制度，推動農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)適度集中，引導(dǎo)勞動力在城鄉(xiāng)間合理流動。積極深化就業(yè)制度改革，盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、平等競爭、規(guī)范有序的勞動力市場，切實把城鄉(xiāng)勞動力資源開發(fā)利用作為一個整體，統(tǒng)籌安排。積極深化農(nóng)民工社會保障制度改革，逐步將農(nóng)民工的就業(yè)服務(wù)、權(quán)益保護、社會保障和子女上學(xué)等納入城鎮(zhèn)社會保障體系。依托縣職業(yè)教育中心，加大對農(nóng)民工的培訓(xùn)力度，完善培訓(xùn)補貼政策和專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，使廣大農(nóng)民工接受到更加全面的職業(yè)技能培訓(xùn)和科技培訓(xùn)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地資源配置，實現(xiàn)城鄉(xiāng)優(yōu)勢互補。深化農(nóng)村住房制度改革，改革粗放型宅基地供應(yīng)和農(nóng)村建房模式，推行跨自然村、行政村甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)集聚建設(shè)農(nóng)民住宅，鼓勵農(nóng)民以宅基地?fù)Q住房，除了成片拆遷置換外，積極探索農(nóng)民零星分散的宅基地置換辦法，引導(dǎo)農(nóng)民梯度轉(zhuǎn)移。

（四）構(gòu)建城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的社會參與機制

目前，有限的財力以及廣大農(nóng)村地區(qū)較低的公共服務(wù)供給水平，決定了實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的過程和目標(biāo)對南寧市各級政府來講是一個很大的挑戰(zhàn)。對此，南寧市可以借鑒目前我國政府越來越多地把有關(guān)的職責(zé)交由社會來承擔(dān)，力圖建立一個“小政府，大社會”的社會管理體系的做法，將政府在公共服務(wù)方面的一些功能轉(zhuǎn)給企業(yè)、社會組織和中介機構(gòu)，積極引入社會資本，構(gòu)建以政府供給為主、民間資本廣泛參與的公共服務(wù)供給機制，實現(xiàn)公共服務(wù)供給主體的多元化。

目前，我國的非政府公共組織形式多樣、功能發(fā)達，并且覆蓋面廣、滲透性強。這些部門在公共服務(wù)的各個領(lǐng)域發(fā)揮著不可忽視的作用，起到了政府功能的放大效應(yīng)，有力地推動了我國公共服務(wù)市場化的進程。南寧市可以充分挖掘非政府公共組織的潛力，將大部分公共事務(wù)讓渡給這些組織進行管理，讓它們向社會提供眾多的公共服務(wù)，承擔(dān)大量政府“不該做”或“做不好”的事情，在政府與社會之間進行溝通和協(xié)調(diào)，發(fā)揮承上啟下的橋梁作用。同時，政府作為供給的主導(dǎo)者和最終責(zé)任人，要充分發(fā)揮“另一只手”的功能，對其他形式的基本公共服務(wù)供給進行協(xié)調(diào)和監(jiān)管，以保證公共服務(wù)的供給質(zhì)量。

（五）建立政府基本公共服務(wù)的績效評價機制

近年來，關(guān)注民生、保障民生雖然已經(jīng)成為南寧市各級政府的重點任務(wù)，但由于基本公共服務(wù)缺乏嚴(yán)格的考核評估機制，使得其在執(zhí)行過程中往往大打折扣。當(dāng)前，GDP政績觀還在發(fā)揮作用，一些官員仍然習(xí)慣于抓經(jīng)濟總量、抓投資項目，而缺乏公共服務(wù)的理念。針對這種情況，必須盡快建立有效的基本公共服務(wù)績效評估體系，約束、引導(dǎo)政府部門和官員的行為，激勵政府官員更加關(guān)注民生，更加積極采取措施加強公共服務(wù)供給的薄弱環(huán)節(jié)，提高公共部門在基本公共服務(wù)供給方面的效率。

以基本公共服務(wù)為導(dǎo)向的政績考核體系，不僅僅是一套指標(biāo)體系，還包括目標(biāo)制定、執(zhí)行、評估等環(huán)節(jié)，涉及評估主體、評估方法、溝通反饋等一系列過程。綜合性政績考核體系作用的發(fā)揮，必須有相應(yīng)的制度框架和立法工作相配套，以保證評估體系發(fā)揮其應(yīng)有的作用，而不是流于形式。在評估主體方面，要建立基本公共服務(wù)均等化的評價指標(biāo)體系，引入多元化的評估機制。在堅持透明、公開的前提下，以公民為中心，以滿意為尺度，積極引入外部評估機制，建立多元化的績效評估體系。

建立有效的基本公共服務(wù)績效評估體系還必須強化行政問責(zé)制。要對現(xiàn)任各級行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，行政機關(guān)依法委托的組織，除工勤人員以外的工作人員，由于故意或者過失，不履行或者不正確履行法定職責(zé)，影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，或者損害行政管理相對人的合法權(quán)益，造成不良影響和后果的行為，進行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究。

［1］劉從政，閻星．成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革重大理論和支撐體系研究［M］．成都：四川人民出版社，2007．

［2］蔡昉，程顯煜．城鄉(xiāng)一體化：成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革研究［M］．成都：四川人民出版社，2007．

［3］中國（海南）改革發(fā)展研究院．百姓·民生——共享基本公共服務(wù)100題［M］．中國經(jīng)濟出版社，2008．

［4］吳志鵬．城鄉(xiāng)一體化進程中基本公共服務(wù)均等化問題研究［D］．上海師范大學(xué)，2009．

［5］楊建亮．城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化實現(xiàn)機制問題研究［D］．廣西民族大學(xué)，2008．

責(zé)任編輯：黃傳英

責(zé)任校對：陳磊

C912．81

A

1009-4245（2010）06-0047-04

作者：王水蓮，南寧市社會科學(xué)院科研管理所所長，經(jīng)濟學(xué)博士；羅美英，南寧市社會科學(xué)院科研管理所副所長，助理研究員，郵編：530001