陳杰

中國公共住房政策概覽

陳杰

中國在1978年由鄧小平直接發(fā)起的住房制度改革，歷經(jīng)20年的曲折探索，終于在1998年完成了從福利分房制度到商品住房制度的根本性轉變。住房不再由政府無償分配后，因為有利可圖，投資熱情被空前激發(fā)，住房供應不再成為中國城市的老大難題，如1978年之前我國城鎮(zhèn)年均住宅竣工面積僅有0.18億平方米，1978-1987年間年均為1.3億平方米，1988-1998年間年均為2.9億平方米，1999年-2009年中則達到6.13億平方米（含非商品住宅），達到歷史最高水平。這10年間光由開發(fā)商提供的商品住宅就累計達到3900萬套，解決了1億多人的居住問題。住房總體上不再短缺，2009年底城鎮(zhèn)住宅存量面積達到131億平方米，城鎮(zhèn)人均住房建筑面積超過28平方米，是1978年的4.2倍。

然而住房商品化后，也隨之帶來一系列問題。作為一個新興的市場，住宅價格難以抑制的持續(xù)高漲，遠遠高于同期收入增幅。自1998年之后，中國城市房價收入比居高不下，始終在10以上(商品住宅總價與家庭年可支配收入的比值)，中低收入家庭對商品住宅的承受能力更加脆弱。事實上，中國政府在90年代的房改當中就意識到中低收入家庭的住房問題是不能完全用市場來解決，也采取了多種辦法去力圖緩解這部分人群的住房困難。然而由于中國政府對經(jīng)濟增長的需求非常強烈，把住宅房地產看作一個產業(yè)和經(jīng)濟增長來源的考量往往壓過實現(xiàn)“居者有其屋”的社會民生政策訴求，住房保障在大多數(shù)時間是被忽視或遠排在經(jīng)濟發(fā)展政策之后。

盡管這樣，中國還是初步建立起一套覆蓋一定范圍城鎮(zhèn)居民的公共住房政策體系。中國公共住房政策總體上可以分為三個主要組成部分：一、經(jīng)濟適用房；二、廉租房；三、公共租賃房。

經(jīng)濟適用房

1991年國務院在《關于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》中提出要“大力發(fā)展經(jīng)濟實用的商品房，優(yōu)先解決無房戶和住房困難戶的住房問題”,是第一次在政府文件中出現(xiàn)跟經(jīng)濟適用房相似的字眼，也確立下了日后經(jīng)濟適用房的基本內涵。到了1994年，由建設部、國務院房改領導小組、財政部聯(lián)合發(fā)布的《城鎮(zhèn)經(jīng)濟適用住房建設管理辦法》提出，要“建立以中低收入家庭為對象，具有社會保障性質的經(jīng)濟適用住房供應體系”。該《辦法》

表1：歷年經(jīng)濟適用房開發(fā)與銷售情況

2003年8月《國務院關于促進房地產市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》(國發(fā)[2003]18號文)中，經(jīng)濟適用房由“住房供應主體”改為“具有保障性質的政策性商品住房”，而“住房供應主體”被商品房所替代。這個改變被認為是中國住房制度最終邁入市場化階段的標志。此文出臺后，各地經(jīng)濟適用房供應量開始止步不前，甚至連年遞減。即使有限的經(jīng)濟適用房，由于把政策性住房和商品住房混淆在一起，界限模糊，實踐中各地方各行其是，實際很難有保障作用。

多年混亂后，2007年5月，在中國住房保障制度建設中具有里程碑意義的《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)[2007]24號文）再度強調經(jīng)濟適用房的作用，并明確規(guī)定，“經(jīng)濟適用住房供應對象為城市低收入住房困難家庭”，并提出經(jīng)濟適用房購買者只擁有有限產權，這相對劃清了經(jīng)濟適用房與商品房之間的界限。

縱觀1999-2008年，中國累計銷售經(jīng)濟適用房3.5億平方米，占同期商品化住宅比例為7.82%，但總體上無論自身銷售面積還是占商品住宅的比重都呈逐年下降趨勢。

經(jīng)濟適用房目前在中國還存在很多爭論。焦點之一在于，經(jīng)濟適用房制度的重心到底是放在“保障性”——定向供應困難對象的福利品，還是“經(jīng)濟性”——低價微利的商品，仍然沒有得到很明確的解決。住房保障需要經(jīng)濟廉價的住房，但廉價住房不代表就是保障性住房，尤其是因限價而“人為廉價”的住房很容易成為尋租腐敗和投機暴利的溫床，有關經(jīng)濟適用房分配中的丑聞近年來屢見報端。可惜政策實施者往往只關注經(jīng)濟性，因為容易測度和表象化，卻忽視了是否真正達到住房保障的本來目標——是否把住房給了最需要的人。此外，經(jīng)濟適用房很多時候也不“經(jīng)濟”。對經(jīng)濟適用房的定價沒有統(tǒng)一標準，交給各個城市負責，不少地方的經(jīng)濟適用房的價格不比商品住宅低多少，甚至一些地方在本世紀早期還略高。筆者的研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟適用房的價格對大多數(shù)中低收入家庭仍是沉重負擔。

2008年后，不少省市如河北、遼寧、山東、云南昆明等地已經(jīng)先后宣布停建經(jīng)濟適用房，把住房保障的重點轉向廉租房或貨幣化補貼形式。

廉租房

廉租房是專門面對城市特困家庭的住房保障措施。與經(jīng)濟適用房相比，廉租房只租不售，房源來源多樣化，往往是老公房為主，在實際運作中還分為實物配租和租金補貼兩種形式，很多時候只收象征性租金。以廉租房實行情況較好的上海為例，截至2009年底，上海廉租房的受益家庭累計達6.6萬戶，其中2009年新增1.9萬戶，政策覆蓋面從“低保”住房困難家庭逐步擴展到“低收入”住房困難家庭，目前準入線是人均月收入960元和財產低于12萬元。實物配租情況下，所資助承租家庭支付市場租金的5%-10%,其余由政府補貼給出租人。但目前上海實物配租僅占12%，政府宣稱在兩三年內提高至25%。

從全國層面來說，1999年4月建設部就頒布了《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》（建設部令第70號），2003年12月再次出臺《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》（建設部令120號）來取代前者，2006年5月國務院37號文中更要求各個城市都要在2006年年底前建立廉租房制度，并確定廉租住房建設規(guī)模，落實廉租住房資金籌措渠道，特別提出各城市政府要將土地出讓凈收益的一定比例用于廉租住房建設，各級財政也要加大支持力度。2007年中共十七大報告寫入了“健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難?！?2007年5月國務院24號文更把廉租房制度上升為中國住房保障體系的核心地位。

但廉租房的福利性特點，決定了其開發(fā)與運作面臨諸多困難，尤其資金和土地一直沒有落實機制，發(fā)展十分緩慢。1999年至2006年全國廉租住房新開工量累計僅為7.8萬套左右，累計投入資金僅為70.8億。這個局面直到最近幾年才有所改觀。2007年，全國安排廉租住房資金77億元，超過歷年累計安排資金的總和。根據(jù)住建部等2009年頒布的《2009年-2011年廉租住房保障規(guī)劃》，三年內全國應新建廉租住房518萬套、新增發(fā)放租賃補貼191萬戶。而截至2009年11月，通過新建、購置廉租住房等多種方式，共籌集廉租住房273萬套左右。租賃住房補貼戶數(shù)達到292萬戶，其中2009年新開工廉租房158萬套，新增租賃補貼80萬戶。實物配租比例由2006年的14.1%提高至48.3%。

圖1：中國經(jīng)濟適用房銷售情況與比重

表2：中國歷年廉租房投入

公共租賃房

公共租賃房相說來還是新生事物，但近年來發(fā)展迅速。深圳率先在2007年就開始為外來人口嘗試公共租賃房，此后北京、天津、常州、青島、廈門、廣州等都出臺了公共租賃房建設方案與管理辦法，重慶更是在近期大張旗鼓地聲稱要打造以公共租賃房為核心的住房保障體系，有關部門宣布，未來若干年，重慶市將建設公租房4000萬平方米，從今年起的三年內每年建設1000萬平方米，今后視社會需求再建1000萬平方米或更多面積的公租房。上海遲至今年6月上旬才開始對公共租賃房方案進行公開征求意見，9月才發(fā)布正式實施意見。但之前已經(jīng)通過人才公寓、職工宿舍等形式積累了相關經(jīng)驗。

國家層面來說，對公共租賃房給予積極支持。2010年國務院工作報告中就提出了大力發(fā)展公共租賃住房。由住房城鄉(xiāng)建設部等七部門聯(lián)合制定的《關于加快發(fā)展公共租賃住房的指導意見》于2010年6月12日正式對外發(fā)布。根據(jù)《指導意見》，公共租賃住房供應對象主要是城市中等偏下收入住房困難家庭。有條件的地區(qū)，可以將新就業(yè)職工和有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來務工人員納入供應范圍。《指導意見》強調，新建公共租賃住房主要滿足基本居住需求，成套建設的公共租賃住房，單套建筑面積要控制在60平方米以下，原則上只租不售。

然而各地對公共租賃房的具體操作模式還是有諸多不同的理解。如上海的公共租賃房并不強調收入準入線和只面對中低收入家庭，提出引入社會資本和社會化運營的思路；重慶的公共租賃房則強調保障性和政府主導，同時考慮先租后售。

落實與最新發(fā)展

2009年10月28日，全國人大財經(jīng)委主任委員石秀詩向全國人大常委會做的關于部分重大公共投資項目實施情況的調研報告中提到：“2009年國家下達的保障性住房建設計劃，全國共需投入1676億元。其中，中央投入493億元占29.4%；地方配套1183億元占70.6%?！?“（該年）截至8月底，保障性住房建設完成投資394.9億元，完成率為23.6%?！?一個案例可以說明這個問題：如國家下達給中部地區(qū)的廉租房補貼資金為每平方米300元，而東北建房實際造價為1500元/平方米，國家補貼只占1/5，加上省財政補貼200元/平方米，能達到500元/平方米，其余均需各地政府自籌。

根據(jù)2009年中央財政支出決算表，2009年中央財政安排用于保障性住房建設補助資金達550.56億元，為上年的302.7%。根據(jù)2009年全國財政支出決算表，2009年全國財政用于保障性住房的支出為725.97億元，為上年的313.3%。這意味著，地方財政投入僅175.41元，地方政府投入積極性不高，是導致保障性住房建設總體上不能到達預期目標的主要原因。

2009年，林區(qū)棚戶區(qū)改造已開工15.7萬套，占計劃的100%。墾區(qū)危舊房改造已開工20.9萬套，占計劃的81%。煤礦棚戶區(qū)改造已完成投資220.8億元，占計劃的60.5%。農村危房改造試點項目已開工76.9萬戶，占計劃的93%。游牧民定居工程開工9.1萬戶，占計劃的99%。

2010年1月7日《國務院辦公廳關于促進房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》（國發(fā)[2010]4號）提到：力爭到2012年末，基本解決1540萬戶低收入住房困難家庭的住房問題。

2010年3月，溫家寶做國務院政府工作報告，在“（六）著力保障和改善民生，促進社會和諧進步”中提到： “繼續(xù)大規(guī)模實施保障性安居工程。中央財政擬安排保障性住房專項補助資金632億元，比上年增加81億元。建設保障性住房300萬套，各類棚戶區(qū)改造住房280萬套。”

2010年3月25日，財政部發(fā)布《2010年中央對地方稅收返還和轉移支付預算表》：住房保障支出預算數(shù)為616億元，比2009年執(zhí)行數(shù)增加91.87億元，增長17.5%。

2010年6月11日住房城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)展改革委、財政部、國土資源部、農業(yè)部、國家林業(yè)局六部委聯(lián)合印發(fā)的《關于做好住房保障規(guī)劃編制的通知》（建保[2010]91號）中提出，“力爭到2012年末，基本解決1540萬戶低收入住房困難家庭的住房問題，力爭到‘十二五’期末，人均住房建筑面積13平方米以下低收入住房困難家庭基本得到保障?！?隨即，住建部向媒體通報，2009年全國建成廉租住房以及經(jīng)濟適用住房、改造棚戶區(qū)住房和農村危房共400余萬套，2010年計劃建設各類保障性安居工程住房700萬套（包含農村危房改造120萬套），其中包括公共租賃住房37萬套。

2010年7月19日，住建部部長姜偉新在2010年中國市長論壇發(fā)言：“今年這580萬套的任務一定要完成?！?/p>

2010年9月21日，國土部、住建部聯(lián)合發(fā)文《關于進一步加強房地產用地和建設管理調控的通知》（國土資發(fā)[2010]151號），再次提出要確保保障性、政策性住房用地不低于住房用地供應總量的70%，并探索以劃撥和出讓方式加大公共租賃住房供地建房，同時還引人注目地提出，“（公租房）逐步與廉租住房并軌、簡化并實施租賃住房分類保障的途徑”。

小結

從以上介紹來看，中國的公共住房政策體系雖然初步有一個框架，但總體上還處于較低的發(fā)展階段，覆蓋人群范圍較低，層次不夠豐富，對目標群體的認識和保障水平的確定都還存在問題。而且方式較為單一，且主要都是從供給角度的解決思路，雖然在廉租房制度中也有針對需求方的租賃補貼，但比重較小，這與國際上公共住房政策從供給轉向需求的潮流不盡吻合。另外還沒有建立起相應的公共住房金融體系，長期的融資來源沒有確定，這將嚴重抑制公共住房政策的可持續(xù)發(fā)展。雖然住房公積金有這方面潛力，但還需加以大規(guī)模的改造。中國仍處于經(jīng)濟轉軌時期，兼具持續(xù)高速城市化的背景，住房保障面臨的情況十分復雜，再考慮到中國地區(qū)差別大，中國公共住房政策仍然任重道遠。(作者系復旦大學住房政策研究中心執(zhí)行主任)