官 永 彬

(重慶師范大學(xué) 旅游學(xué)院,重慶 400047)

分權(quán)體制下地方政府公共服務(wù)供給能力的區(qū)域差距分析

官 永 彬

(重慶師范大學(xué) 旅游學(xué)院,重慶 400047)

改革開放以來(lái),與經(jīng)濟(jì)體制逐漸由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型相適應(yīng),我國(guó)的財(cái)政體制也逐步由集權(quán)型向分權(quán)型演進(jìn),同時(shí),這種演進(jìn)受到垂直的政治管理體制的約束,由此形成了具有經(jīng)濟(jì)分權(quán)和政治集權(quán)二維屬性的中國(guó)式財(cái)政分權(quán)體制,激勵(lì)地方政府相互之間圍繞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而展開激烈的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)。其結(jié)果擴(kuò)大了地方政府間公共服務(wù)供給能力的差距,探究其形成機(jī)制和差距問(wèn)題,籍以實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)的均等化,具有重要理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

財(cái)政分權(quán);地方政府競(jìng)爭(zhēng);公共服務(wù);財(cái)政能力

改革開放以來(lái),與經(jīng)濟(jì)體制逐漸由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型相適應(yīng),我國(guó)的財(cái)政體制也逐步由集權(quán)型向分權(quán)型演進(jìn),地方政府逐漸擁有了更多的財(cái)政支出控制權(quán)。這種新的制度安排為地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)提供了重要?jiǎng)恿?促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)與繁榮。但財(cái)政分權(quán)體制下過(guò)度的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)也導(dǎo)致了教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)供給的區(qū)域差距問(wèn)題,這主要表現(xiàn)為東部地區(qū)公共服務(wù)水平整體優(yōu)于中西部地區(qū),特別是在教育和醫(yī)療資源方面區(qū)域之間的配置差距較大。就人均教育事業(yè)費(fèi)而言, 1998年中部、西部為66.99元和80.33元,分別為最高水平東部的29.48%和35.35%。2005年中部、西部為209.25元和250.28元,分別為最高水平東部的54.84%和65.59%,呈擴(kuò)大趨勢(shì)。就人均衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)而言,2005年中西部地區(qū)仍然比較低。中、西部地區(qū)分別為48.99元和74.78元,占最高水平東部地區(qū)的46.29%和70.65%。這將危及我國(guó)和諧社會(huì)的構(gòu)建與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、健康增長(zhǎng)。而公共服務(wù)供給的區(qū)域差距本質(zhì)上反映了地方政府之間供給能力的差異。有鑒于此,本文試圖基于中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期財(cái)政分權(quán)與地方政府財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的視角,研究地方政府間財(cái)政能力的區(qū)域差異進(jìn)而探尋出公共服務(wù)供給差距的形成機(jī)制。這對(duì)于優(yōu)化地方政府的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)行為,提升地方政府公共服務(wù)的供給能力,以此實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)的均等化,具有重要的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

一、地方政府間財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)與公共服務(wù)供給的文獻(xiàn)述評(píng)

在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)世界里,關(guān)于政府財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)思想的最早論述可以追溯到亞當(dāng)·斯密。他在經(jīng)典著作《國(guó)富論》中提出:“土地是不能移動(dòng)的,而資本則容易移動(dòng)。土地所有者,必然是其地產(chǎn)所在國(guó)的一個(gè)公民。資本所有者則不然,他很可說(shuō)是一個(gè)世界公民,他不一定要附著于那一個(gè)特定國(guó)家。一國(guó)如果為了要課以重稅,而多方調(diào)查其財(cái)產(chǎn),他就要舍此他適了。他并且會(huì)把資本移往任何其他國(guó)家,只要那里比較能隨意經(jīng)營(yíng)事業(yè),或者比較能安逸地享有財(cái)富?！盵1](408)從亞當(dāng)·斯密的論述可以看出,不同國(guó)家采取的不同稅收策略必然影響資本要素的流動(dòng)或空間分布,進(jìn)而影響到國(guó)家財(cái)富或收入的創(chuàng)造。由此的邏輯推論是,各國(guó)政府為了本國(guó)財(cái)富的最大化而展開吸引或留駐資本等流動(dòng)性要素的競(jìng)爭(zhēng)。顯然,亞當(dāng)·斯密已開創(chuàng)性地把稅收與政府的競(jìng)爭(zhēng)緊密聯(lián)系起來(lái),這對(duì)理解政府之間的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)提供了一個(gè)重要思路。

繼亞當(dāng)·斯密以后,蒂布特更為明確地從理論上闡述了地方政府財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)與公共服務(wù)供給的關(guān)系,提出了“用腳投票”理論或“蒂布特模型”(TieboutMode1)。[2]在嚴(yán)格的假設(shè)條件下,蒂布特認(rèn)為,人們之所以愿意集聚在某個(gè)地方政府周圍,是由于他們?cè)诟鞣N轄區(qū)之間就地方政府所提供的公共服務(wù)與所征收的稅收之間尋找一種精確組合,使自己的效用達(dá)到最大化。當(dāng)他們?cè)谀车匕l(fā)現(xiàn)這種組合符合自己的效應(yīng)最大化目標(biāo)時(shí),便會(huì)選擇這一區(qū)域定居和工作。而當(dāng)他們不滿意這一地方政府提供的公共服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量時(shí),居民就可以采取“用腳投票”的方式,離開這一區(qū)域而選擇公共產(chǎn)品的質(zhì)量和數(shù)量符合其偏好的區(qū)域來(lái)居住。正是這種“用腳投票”的機(jī)制,給予了地方政府強(qiáng)烈的激勵(lì),為了吸引更多的居民來(lái)投票,同時(shí),避免本區(qū)域有稅收創(chuàng)造能力的居民流失,不同政府之間通過(guò)財(cái)政工具展開相互競(jìng)爭(zhēng),進(jìn)而使得地方政府改善了公共服務(wù)供給效率和公共服務(wù)質(zhì)量。因此,轄區(qū)政府之間的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)是存在帕累托改進(jìn)的,它實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)與分散的居民偏好之間更好的匹配。從這個(gè)意義上說(shuō),蒂布特模型的最大貢獻(xiàn)就在于把市場(chǎng)機(jī)制引入到公共部門,從而為公共服務(wù)偏好的顯示提供了一種“以足投票”的有效機(jī)制。

與此相反的例證是,奧茨認(rèn)為,稅收競(jìng)爭(zhēng)的后果可能使地方公共服務(wù)的產(chǎn)出水平低于有效率的產(chǎn)出水平。為了吸引企業(yè)投資而實(shí)行低稅率,地方政府可能會(huì)維持一個(gè)低于邊際收益與邊際成本相等時(shí)的支出水平,特別是在那些并不為企業(yè)提供直接利益的項(xiàng)目上。[3](143)布萊克指出,美國(guó)各州和地方政府為了吸引企業(yè)入住本轄區(qū),相互之間進(jìn)行日益激烈的稅收競(jìng)爭(zhēng),但積極的稅收競(jìng)爭(zhēng)削弱了州和地方政府的征稅努力,也使得州和地方稅收結(jié)構(gòu)帶有強(qiáng)烈的累退因素,最終導(dǎo)致地方政府反而無(wú)力提供本應(yīng)供給的公共服務(wù)。[4]Crom brugghe和Tu lkens也認(rèn)為,地方政府間非合作稅收競(jìng)爭(zhēng)均衡的稅率要低于帕累托意義上的最有效率的稅率,稅率的遞減引起各國(guó)稅收的普遍下降,進(jìn)而降低各國(guó)的公共服務(wù)供給水平。[5]上述文獻(xiàn)探討了政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)公共支出整體水平的影響,而對(duì)公共支出結(jié)構(gòu)的作用機(jī)制研究尚不充分。不過(guò),已有少數(shù)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn),地方政府之間的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)可能扭曲政府支出結(jié)構(gòu),降低社會(huì)總福利水平。Keen和M archand的實(shí)證研究表明,在資本自由流動(dòng)而勞動(dòng)力不可流動(dòng)的假定下,對(duì)于公共支出的結(jié)構(gòu)而言,生產(chǎn)性的公共服務(wù)并不一定供給不足,而僅僅服務(wù)于當(dāng)?shù)鼐用窀＠墓卜?wù)一定供給不足。[6]Bucovetsky則進(jìn)一步指出,由于公共基礎(chǔ)設(shè)施投資能夠帶來(lái)規(guī)模經(jīng)濟(jì)并吸引要素流入,地方政府之間非合作競(jìng)爭(zhēng)的納什均衡可能是破壞性的,具體表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施的投資不僅在各個(gè)地區(qū)是過(guò)度的,而且當(dāng)考慮更多的地區(qū)而不僅僅是兩個(gè)地區(qū)時(shí),投資于基礎(chǔ)設(shè)施的地區(qū)也多于最優(yōu)數(shù)量。[7]

我國(guó)地方政府財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)既有西方政府競(jìng)爭(zhēng)理論所揭示的一般特征,更有中國(guó)轉(zhuǎn)型階段所內(nèi)生的特殊事實(shí)。對(duì)于中國(guó)地方政府間財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的效應(yīng),已有文獻(xiàn)主要側(cè)重于區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與地方保護(hù)主義,僅有較少文獻(xiàn)考察了財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)對(duì)公共服務(wù)供給的影響。《中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)與公共服務(wù)融資》課題組認(rèn)為,地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)有利于公共服務(wù)融資方式的創(chuàng)新,進(jìn)而促進(jìn)地方政府更好地提供公共服務(wù)。[8]岳書敬、曾召友則認(rèn)為,地方政府競(jìng)爭(zhēng)有可能導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、惡性競(jìng)爭(zhēng)及累退效應(yīng),致使地方政府公共服務(wù)的提供受到一定程度的扭曲。[9]喬寶云等的實(shí)證結(jié)果同樣表明,人口流動(dòng)障礙及其地區(qū)性差異導(dǎo)致地方政府行為向追求資本投資與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的方向轉(zhuǎn)變,導(dǎo)致各地區(qū)激烈的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)并相應(yīng)擠占了義務(wù)教育等外部性較強(qiáng)的準(zhǔn)公共服務(wù)性質(zhì)的財(cái)政支出。[10]傅勇和張晏則進(jìn)一步構(gòu)造出財(cái)政分權(quán)指標(biāo)和政府競(jìng)爭(zhēng)指標(biāo),利用1994～2004年的省級(jí)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)分析,研究結(jié)論也顯示,中國(guó)的財(cái)政分權(quán)和基于政績(jī)考核下的政府競(jìng)爭(zhēng),造就了地方公共支出結(jié)構(gòu)“重基本建設(shè)、輕人力資本投入和公共服務(wù)”的明顯扭曲,并且,政府競(jìng)爭(zhēng)會(huì)加劇財(cái)政分權(quán)對(duì)政府支出結(jié)構(gòu)的扭曲。[11]可見,在中國(guó)的轉(zhuǎn)型背景下,政府間的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)對(duì)公共服務(wù)供給的影響究竟是正效應(yīng)還是負(fù)效應(yīng),國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究并未取得一致性的結(jié)論。

上述研究在某種程度展示了地方政府間財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)與公共服務(wù)供給的關(guān)聯(lián)機(jī)制,對(duì)于本文的理論與實(shí)證研究有一定的指導(dǎo)意義,但仍然需要在以下幾個(gè)方面加以拓展。

一是西方主流政府競(jìng)爭(zhēng)理論受蒂布特模型的影響,一般把要素和居民的自由流動(dòng)即“用腳投票”機(jī)制視為政府競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)來(lái)源,而中國(guó)的現(xiàn)實(shí)是人口流動(dòng)受到戶籍制度等約束很難實(shí)現(xiàn),尤其是對(duì)于缺少勞動(dòng)技能的農(nóng)村勞動(dòng)力來(lái)說(shuō),即使轉(zhuǎn)移到城市務(wù)工,也并沒(méi)有被接納為合法的城市居民,當(dāng)然不可能享受到與城市居民均等的義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及社會(huì)保障等基本公共服務(wù),他們?nèi)匀皇橇鞒龅氐霓r(nóng)民身份。因此,西方的“用腳投票”機(jī)制在中國(guó)并不存在,中國(guó)也沒(méi)有出現(xiàn)通過(guò)居民與地方政府的雙向選擇而在地理空間上進(jìn)行類聚的由多個(gè)俱樂(lè)部式的地方社區(qū)組成的社會(huì),一般說(shuō)來(lái),居民對(duì)公共服務(wù)的偏好和需求并不在地方政府的優(yōu)先考慮范圍內(nèi)。[10]由此也說(shuō)明,以財(cái)政聯(lián)邦主義和完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為背景的政府競(jìng)爭(zhēng)理論并不適用于分析中國(guó)政府的競(jìng)爭(zhēng)行為。事實(shí)上,政府總是被嵌入到各種約束其行為的制度環(huán)境中,那么,作為政府行為表現(xiàn)之一的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng),其產(chǎn)生機(jī)制也應(yīng)從現(xiàn)行制度安排集合中探究根源。所以,不同政治體制和經(jīng)濟(jì)制度框架下政府間的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)行為也必然表現(xiàn)出一定的差異性。只有結(jié)合中國(guó)財(cái)政分權(quán)體制特征,才能深刻揭示出政府財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的形成機(jī)制。

二是已有的研究盡管在政府財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)對(duì)公共服務(wù)供給的影響問(wèn)題上結(jié)論并不一致,但幾乎都隱含了一個(gè)相同假定,即地方政府的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)行為是同質(zhì)的。顯然,這一隱含假定使得已有文獻(xiàn)忽略且并不能對(duì)區(qū)域公共服務(wù)供給差距的現(xiàn)象給出合乎邏輯的解釋。由于各轄區(qū)要素稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的不同,財(cái)政分權(quán)框架下各地方政府所受激勵(lì)和約束不同,從而表現(xiàn)出差異化的行為方式。[12]有鑒于此,本文假定不同地區(qū)、不同時(shí)期的地方政府財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)行為具有異質(zhì)性。

三是上述文獻(xiàn)僅重點(diǎn)關(guān)注了政府財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)對(duì)公共服務(wù)供給效率的影響,而對(duì)公共服務(wù)供給的公平性研究不足。實(shí)際上,當(dāng)前我國(guó)社會(huì)性公共服務(wù)或公共服務(wù)供給失衡的問(wèn)題比效率問(wèn)題更為突出和緊迫。近年來(lái),盡管我國(guó)地區(qū)間發(fā)展速度差距趨于縮小,但區(qū)域發(fā)展絕對(duì)差距仍然較大,不平衡問(wèn)題仍然十分突出。而且,廣大中西部地區(qū)與東部地區(qū)在城鄉(xiāng)居民收入和消費(fèi)水平、市場(chǎng)化程度,特別是基礎(chǔ)義務(wù)教育、基本醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)水平方面的差距也在不斷拉大,這也嚴(yán)重制約了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康和穩(wěn)定增長(zhǎng)。因此,我們不僅要探究公共服務(wù)的供給效率,更為重要的是,揭示出公共服務(wù)供給差距的特征事實(shí)、產(chǎn)生機(jī)制以及治理路徑,通過(guò)深化財(cái)政分權(quán)制度的改革與創(chuàng)新,為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入持久的動(dòng)力與活力。

二、財(cái)政分權(quán)與地方政府財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)機(jī)制

探究地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)機(jī)制,是闡釋中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期特有的現(xiàn)象如地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的高度繁榮、社會(huì)發(fā)展的失衡、地方保護(hù)主義以及重復(fù)建設(shè)等的關(guān)鍵線索。為此,本文試圖運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析范式,揭示出我國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的制度機(jī)制。諾思認(rèn)為,制度是為約束在謀求財(cái)富或本人效用最大化中的個(gè)人行為而制定的一組規(guī)章、依循程序和倫理道德行為準(zhǔn)則。[13](201-202)也就是說(shuō),理性的個(gè)體總是在一定制度框架或環(huán)境的約束和誘導(dǎo)下做出某種行為。從這個(gè)層面看,新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)便為理解人的行為提供了重要的制度邏輯。那么,政治市場(chǎng)上的政府主體與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上的經(jīng)濟(jì)主體的行為一樣,總是被嵌入到各種約束其行為的制度環(huán)境中。同時(shí),制度也提供了人類在其中相互影響的框架,使協(xié)作和競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系得以確定,從而構(gòu)成一個(gè)社會(huì),尤其是構(gòu)成一種經(jīng)濟(jì)秩序。[13](201-202)所以,作為地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)行為,其激勵(lì)機(jī)制也應(yīng)從現(xiàn)行制度安排集合中尋求根源,而現(xiàn)行制度安排中影響地方政府競(jìng)爭(zhēng)行為最為重要的是轉(zhuǎn)型期特有的財(cái)政分權(quán)體制。具體來(lái)說(shuō),這種制度給追求效用最大化的地方政府提供了兩種強(qiáng)烈的激勵(lì):財(cái)政激勵(lì)(fiscal incentives)和政治激勵(lì)(po litical incen tives)。這就促使地方政府加快推進(jìn)本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),以獲取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的財(cái)政利益和政治利益,而在資源有限的約束下,必然加劇地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)。下面將對(duì)這兩種激勵(lì)的傳導(dǎo)機(jī)制和途徑給與系統(tǒng)的理論和經(jīng)驗(yàn)解釋。

(一)財(cái)政分權(quán)體制的演進(jìn)脈絡(luò)與財(cái)政激勵(lì)

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,制度創(chuàng)新的邏輯起點(diǎn)在于現(xiàn)存制度框架的非均衡,制度供給滿足不了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展對(duì)相關(guān)制度的需求,需要打破現(xiàn)有制度框架,修正、完善、供給新制度,才能獲取現(xiàn)存制度框架下不能保障實(shí)現(xiàn)的潛在利潤(rùn),中國(guó)財(cái)政分權(quán)體制的變革或創(chuàng)新自然也遵循這一邏輯。目前,財(cái)政理論界基于財(cái)政分權(quán)的角度把財(cái)政體制變革過(guò)程劃分為三個(gè)階段:一是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”財(cái)政體制(1950～1977);二是“財(cái)政包干”體制(1978～1993);三是分稅制財(cái)政體制(1994年至今)。不管怎樣劃分階段,縱觀我國(guó)財(cái)政分權(quán)體制發(fā)展變遷的歷史,如何合理劃分中央和地方的財(cái)政利益、調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性,始終是我國(guó)財(cái)政分權(quán)體制改革的核心,也是整個(gè)經(jīng)濟(jì)和政治體制改革的突破口。特別是始于1994年的分稅制改革使中央政府和地方政府之間的關(guān)系走向制度化和法制化。那這次變革是否強(qiáng)化了地方政府的財(cái)政激勵(lì)呢?對(duì)此,我們嘗試從財(cái)政分權(quán)體制變遷脈絡(luò)中所隱含的激勵(lì)特征或機(jī)制出發(fā),從理論上探討這種強(qiáng)制性的制度變遷對(duì)地方政府財(cái)政激勵(lì)的影響。

為了從根本上規(guī)范中央政府與地方政府之間的財(cái)政利益關(guān)系,增加中央可支配收入,中央政府在1994年推行了影響深遠(yuǎn)的分稅制改革,當(dāng)前的財(cái)政體制框架也由此基本確定。作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府間關(guān)系的承載體,分稅制首先在明確中央政府和地方政府事權(quán)的基礎(chǔ)上劃分了各自的財(cái)政支出范圍,再進(jìn)一步根據(jù)事權(quán)和財(cái)權(quán)相對(duì)應(yīng)的原則,在中央政府和地方政府之間明確財(cái)政收入范圍,并建立轉(zhuǎn)移支付制度協(xié)調(diào)各級(jí)地方政府間的關(guān)系。分稅制改革顯著扭轉(zhuǎn)了自改革開放以來(lái)“兩個(gè)比重”即國(guó)家財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政預(yù)算總收入的比重下降的趨勢(shì),分別從改革前1993年的12.6%和22%提升至2004年的19.3%和55%(見圖1和下頁(yè)圖2),說(shuō)明本次分稅制改革有效緩解了中央政府的財(cái)政壓力。

圖1 改革開放后國(guó)家財(cái)政收入和支出占GDP比重的變化趨勢(shì)(1980～2004)

但是,隨著財(cái)政收入向中央政府的集中,地方政府財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政預(yù)算總收入的比重明顯削減,從改革前的70%以上降為改革后的50%以下(見圖2),表明始于1994年的分稅制改革改變了中央政府與地方政府的財(cái)政收入分配格局。那么,是否可以據(jù)此推斷分稅制改革降低了財(cái)政分權(quán)的程度,并弱化了對(duì)地方政府的財(cái)政激勵(lì)呢?對(duì)此問(wèn)題作出正確回答的關(guān)鍵是如何選擇財(cái)政分權(quán)程度的度量指標(biāo),是采取收入分權(quán)還是支出分權(quán)?是采取總量數(shù)據(jù)計(jì)算分權(quán)還是人均數(shù)據(jù)計(jì)算分權(quán)?不同的選擇可能給出截然不同的結(jié)論。已有文獻(xiàn)比較有代表性的財(cái)政分權(quán)指標(biāo)是人均地方財(cái)政支出占人均中央財(cái)政支出的份額,所以,本文也選取該指標(biāo)對(duì)分稅制改革前后兩個(gè)階段財(cái)政分權(quán)的程度加以分析。為消除轉(zhuǎn)移支付的影響,地方政府的財(cái)政支出運(yùn)用省、直轄市和自治區(qū)的預(yù)算內(nèi)本級(jí)財(cái)政支出,鑒于計(jì)算口徑的一致性,中央政府的財(cái)政支出也為預(yù)算內(nèi)本級(jí)財(cái)政支出。表1顯示了分稅制改革前后財(cái)政分權(quán)程度的變化。1994年分稅制改革以來(lái)人均地方本級(jí)財(cái)政支出占人均中央本級(jí)財(cái)政支出份額的平均值為3.09,明顯高于分稅制改革前1982～1993年間的平均值2.79,意味著1994年稅制改革并不是降低而是提高了財(cái)政分權(quán)化程度。

圖2 中央和地方財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政預(yù)算總收入比重的變化趨勢(shì)(1980～2004)

表1 分稅制改革前后財(cái)政分權(quán)程度

(二)中國(guó)式分權(quán)體制的特殊屬性與政治激勵(lì)

在多數(shù)情況下,無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家(如美國(guó)),還是發(fā)展中國(guó)家(如印度、玻利維亞),抑或是轉(zhuǎn)軌國(guó)家(如俄羅斯),與財(cái)政分權(quán)相伴隨的是政治上的聯(lián)邦主義,而中國(guó)卻是在垂直的政治管理體制下,演繹出的財(cái)政聯(lián)邦主義。[11]所以,中國(guó)式財(cái)政分權(quán)體制的特有屬性是政治上的中央集權(quán)或者說(shuō)政治體制安排實(shí)行單一制。與此相對(duì)應(yīng),政治聯(lián)邦主義地方政府的激勵(lì)和約束主要來(lái)源于當(dāng)?shù)剌爡^(qū)的居民和市場(chǎng)主體,而中國(guó)則更多的來(lái)自于中央政府。因?yàn)橹醒胝堑胤秸畧?zhí)政效果的考核者,決定了地方政府官員在政治市場(chǎng)上是否可以晉升,盡管當(dāng)?shù)鼐用窈褪袌?chǎng)主體可以通過(guò)人大會(huì)行使自己的權(quán)力來(lái)間接影響地方政府。正如新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)所強(qiáng)調(diào)的,人們的行為受到他們所面臨的制度環(huán)境的塑造和制約,在現(xiàn)行的政府治理體制中,中央政府對(duì)地方政府的考評(píng)制度將決定地方政府的目標(biāo)函數(shù)和行為方式。

改革開放以來(lái),為了適應(yīng)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)而推動(dòng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,中央政府對(duì)地方政府官員的選拔和晉升的標(biāo)準(zhǔn)由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政治績(jī)效為主轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)績(jī)效為主,而經(jīng)濟(jì)績(jī)效考核指標(biāo)的核心是地方GDP增長(zhǎng)的速度和規(guī)模,由此使得地方政府官員的職位晉升與本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效直接掛鉤。固然,經(jīng)濟(jì)指標(biāo)并不能完全反映地方政府的公共管理水平,那為何中央政府會(huì)選擇這種指標(biāo)呢?一個(gè)合乎邏輯的理論解釋是,由于地方政府對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r更了解,相對(duì)于中央政府,地方政府就具有私人信息,從而出現(xiàn)隱瞞甚至欺騙等現(xiàn)象,給中央政府考核帶來(lái)困難。[14]此外,選用具體可量化的指標(biāo)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)比那些難以量化、受主觀因素影響的指標(biāo)更能節(jié)約交易成本?；谝陨蟽蓚€(gè)因素,中央政府考核地方政府的現(xiàn)實(shí)選擇就是經(jīng)濟(jì)指標(biāo),通過(guò)以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)間接傳遞中央的政治意圖。

更進(jìn)一步地,政治激勵(lì)對(duì)我國(guó)地方政府行為取向的影響是什么?從代理經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看,中央政府和地方政府之間的關(guān)系屬于典型的委托代理關(guān)系,且地方政府面臨的任務(wù)是多重的。對(duì)于多任務(wù)的激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題,霍姆斯特羅姆和米爾格羅姆作了全面的分析。他們認(rèn)為,僅僅研究代理人一項(xiàng)活動(dòng)的特征,無(wú)法正確推斷出對(duì)該項(xiàng)活動(dòng)的恰當(dāng)激勵(lì),事實(shí)上,現(xiàn)實(shí)中的代理人往往從事多項(xiàng)任務(wù),或者即使一項(xiàng)任務(wù)也涉及多個(gè)維度,因此,激勵(lì)需要考慮多任務(wù)之間的替代和互補(bǔ)關(guān)系。[15]也就是說(shuō),當(dāng)對(duì)任務(wù)集合中的某項(xiàng)任務(wù)強(qiáng)化激勵(lì)時(shí),必將減少其他替代任務(wù)的努力水平。對(duì)于中央政府代理人的地方政府,承擔(dān)了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定以及提供公共服務(wù)等多項(xiàng)任務(wù),在現(xiàn)行績(jī)效考評(píng)制度的激勵(lì)下,追求晉升最大化的地方政府會(huì)非常理性地把其所有的努力投向能獲得高額回報(bào)(政治利益)的任務(wù)中,亦即加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,以此向中央政府傳遞出更為明顯的政績(jī)信號(hào)。這就意味著,以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心的考核制度構(gòu)成了地方政府推動(dòng)本地區(qū)發(fā)展的又一強(qiáng)大動(dòng)力。

三、地方政府間財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)與公共服務(wù)供給能力的區(qū)域差距

地方政府加快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需要大量的資源,在國(guó)有資本和私人資本面臨流動(dòng)性約束的情況下,地方政府間標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)的重要策略就是競(jìng)相吸引外商直接投資(FD I)。這種競(jìng)爭(zhēng)既包括稅收競(jìng)爭(zhēng),也包括支出競(jìng)爭(zhēng)。正是中國(guó)式分權(quán)體制提供的雙重激勵(lì)所誘發(fā)出的地方政府間競(jìng)爭(zhēng),才在轉(zhuǎn)型中的大國(guó)引發(fā)了地方政府間公共服務(wù)供給能力的差異,進(jìn)而導(dǎo)致公共服務(wù)供給差距的不斷擴(kuò)大。由于公共服務(wù)供給能力是財(cái)政收入能力與財(cái)政支出能力共同作用的結(jié)果,我們將分別考察地方政府財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)對(duì)財(cái)政收入能力以及財(cái)政支出能力的影響。

圖3(下頁(yè))顯示了分稅制改革前后省際間人均財(cái)政收入差異的變化趨勢(shì)。從中可以看出,在財(cái)政包干體制期間(1980～1993),省際間人均財(cái)政收入變異系數(shù)從1980年的2.03降為1993年的0.93,總體呈現(xiàn)出持續(xù)的下降趨勢(shì),說(shuō)明改革開放初期省際間財(cái)政收入的差異較大。財(cái)政包干體制的推行,賦予了地方政府收入的剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán),省際間財(cái)政收入的差異逐漸縮小。但在分稅制改革后,省際間人均財(cái)政收入變異系數(shù)不斷擴(kuò)大,從1994年的1.01升至2006年的1.26,特別是在2001年之后基本保持在1.3左右。其中的原因是,分稅制改革以來(lái),伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的正式確立,外資的流動(dòng)性逐步增強(qiáng),資本偏好的地方政府為吸引外資而展開的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)也逐漸升級(jí)。在稅收競(jìng)爭(zhēng)方面,經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模、市場(chǎng)化程度以及產(chǎn)業(yè)集聚水平不及經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部地區(qū),此外,在吸引外商投資企業(yè)的類型上也與發(fā)達(dá)地區(qū)不同,欠發(fā)達(dá)地區(qū)不得不更多地依賴稅收優(yōu)惠途徑吸引外資;而發(fā)達(dá)地區(qū)憑借其在資本市場(chǎng)上的相對(duì)壟斷勢(shì)力,可以保持相對(duì)較高的稅率,同時(shí),積極改善公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量,采取與欠發(fā)達(dá)地區(qū)差異化的策略參與引資競(jìng)爭(zhēng)。競(jìng)爭(zhēng)均衡的結(jié)果使發(fā)達(dá)地區(qū)獲得了更多的財(cái)政資源,欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政收入?yún)s在相對(duì)減少,最終導(dǎo)致兩個(gè)地區(qū)的財(cái)政收入差距不斷拉大,省際間人均財(cái)政收入變異系數(shù)擴(kuò)大的事實(shí)無(wú)疑充分印證了這一點(diǎn)。

從我國(guó)財(cái)政分權(quán)體制演變的脈絡(luò)看,盡管中央政府與地方政府之間的財(cái)政關(guān)系經(jīng)歷了多次變革,在財(cái)政收入的分配方面也取得了一定進(jìn)展,但在財(cái)政支出責(zé)任的分配方面卻始終沒(méi)有多大改變,尤其是在分稅制改革中,財(cái)政收入劃分進(jìn)行了重大調(diào)整,而財(cái)政支出上依然維持了原有格局,亦即支出責(zé)任或事權(quán)主要由地方政府承擔(dān),而中央政府主要從事國(guó)防等公共物品的供給與轉(zhuǎn)移支付等職責(zé)。但這還不足以解釋分稅制改革后各級(jí)地方政府財(cái)政支出總體水平不斷增長(zhǎng)的現(xiàn)象,更為深層次的原因,需要探究分權(quán)體制下地方政府間的支出競(jìng)爭(zhēng)行為。值得注意的是,憲法和相關(guān)法律僅僅是對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)作了原則性的規(guī)定,并沒(méi)有對(duì)各級(jí)政府的具體支出責(zé)任作出清晰的界定,這造成支出責(zé)任的實(shí)際分配方面各級(jí)政府沒(méi)有明顯的差別。同時(shí),由于缺乏法律的明確規(guī)定,又勢(shì)必使地方政府在財(cái)政支出方面擁有更大的選擇性執(zhí)行空間。兼之分稅制改革后,中央政府賦予了地方政府廣泛的資源配置權(quán)力。這兩個(gè)因素為地方政府間的支出競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造了重要的條件。在此基礎(chǔ)上,無(wú)論是欠發(fā)達(dá)地區(qū)抑或發(fā)達(dá)地區(qū)都充分運(yùn)用了這些權(quán)力或條件,并不斷進(jìn)行執(zhí)行層面的創(chuàng)新,提高財(cái)政支出的總體水平,積極參與到吸引外商投資企業(yè)的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)中。可以預(yù)見,地方政府之間的支出競(jìng)爭(zhēng)比之稅收競(jìng)爭(zhēng)更為激烈。圖3顯示了分稅制改革前后省際間人均財(cái)政收入差異的變化趨勢(shì)。從中可以看出,分稅制改革前,省際間人均財(cái)政支出變異系數(shù)雖有個(gè)別年份向上波動(dòng),但整體上呈現(xiàn)出緩慢下降的態(tài)勢(shì),且基本維持在0.5至0.6區(qū)間。分稅制改革后,省際間人均財(cái)政支出變異系數(shù)整體上略有上升,在1997年達(dá)到0.87,此后出現(xiàn)下滑趨勢(shì),其中個(gè)別年份(2002～2004)存在緩慢上升,但下滑趨勢(shì)的整體格局沒(méi)有改變?？偟膩?lái)說(shuō),無(wú)論是分稅制改革前還是分稅制改革后,省際間人均財(cái)政支出差距的變化都不大,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于省際間人均財(cái)政收入的變異水平,說(shuō)明地方政府間為吸引外資而引發(fā)的支出競(jìng)爭(zhēng)異常激烈,這與我們的推論是一致的。

圖3 省際間人均財(cái)政收入與人均財(cái)政支出的變異系數(shù)

總的來(lái)說(shuō),省際間人均財(cái)政收入變異系數(shù)的擴(kuò)大,反映出地區(qū)財(cái)政收入差距的拉大以及稅收競(jìng)爭(zhēng)策略的地區(qū)差異;而省際間人均財(cái)政支出變異系數(shù)的縮小,則反映出地區(qū)財(cái)政支出差距的減小以及財(cái)政支出總量水平具有一定的趨同性。這將對(duì)地方尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)或省份的財(cái)政能力產(chǎn)生重要的影響。具體來(lái)看,在吸引外商投資企業(yè)的稅收競(jìng)爭(zhēng)中,欠發(fā)達(dá)地區(qū)受地方經(jīng)濟(jì)規(guī)模、市場(chǎng)化程度、產(chǎn)業(yè)集聚水平以及外資類型等影響,競(jìng)相選擇了稅收優(yōu)惠策略,實(shí)則降低了外商投資企業(yè)所支付的有效稅率,進(jìn)而引起地方財(cái)政收入的普遍下降;盡管欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模不及發(fā)達(dá)地區(qū),但為了本轄區(qū)資本的積累,欠發(fā)達(dá)地區(qū)紛紛以中央政府所賦予的廣泛的資源配置權(quán)力為基礎(chǔ),積極參與到吸引外資的支出競(jìng)爭(zhēng)中,隨著地方政府間支出競(jìng)爭(zhēng)的日益激化,欠發(fā)達(dá)地區(qū)所背負(fù)的財(cái)政支出負(fù)擔(dān)也因此不斷加重。財(cái)政收支的雙重作用將使欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政缺口進(jìn)一步擴(kuò)大,嚴(yán)重削弱欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政能力,硬化其預(yù)算約束,最終導(dǎo)致地方政府反而無(wú)力提供本應(yīng)供給的公共服務(wù)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部地區(qū)來(lái)說(shuō),假如面臨與欠發(fā)達(dá)地區(qū)同等的財(cái)政支出壓力,發(fā)達(dá)地區(qū)也可以依托其在資本市場(chǎng)上的相對(duì)壟斷勢(shì)力而保持相對(duì)較高的稅率,并積極改善公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量,在稅收優(yōu)惠的基礎(chǔ)上采取與欠發(fā)達(dá)地區(qū)差異化的策略參與引資競(jìng)爭(zhēng),這樣就充分保證了發(fā)達(dá)地區(qū)在競(jìng)爭(zhēng)外來(lái)投資中擁有相對(duì)優(yōu)勢(shì),持續(xù)獲取較為充足的稅源,財(cái)政能力也將遠(yuǎn)大于欠發(fā)達(dá)地區(qū),這為公共服務(wù)的有效供給奠定了堅(jiān)實(shí)的財(cái)政基礎(chǔ)。因此,轉(zhuǎn)型時(shí)期地方政府間日益激化的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)不斷擴(kuò)大了地區(qū)之間的公共服務(wù)供給能力差距,使初始財(cái)政就相對(duì)脆弱的欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)一步陷入財(cái)政的困境,在地方公共服務(wù)的供給上更是捉襟見肘。

四、研究結(jié)論與政策含義

改革開放以來(lái),與經(jīng)濟(jì)體制逐漸由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型相適應(yīng),我國(guó)的財(cái)政體制也逐步由集權(quán)型向分權(quán)型演進(jìn),可以說(shuō),財(cái)政分權(quán)是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容。這種財(cái)政分權(quán)制度使得地方政府從此享有一定的受制度保障的財(cái)政收入剩余索取權(quán)和財(cái)政支出控制權(quán),客觀上承認(rèn)了各個(gè)地方政府相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體地位,對(duì)各個(gè)地方政府產(chǎn)生了強(qiáng)烈的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)。但我國(guó)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域分權(quán)的同時(shí)保持了政治領(lǐng)域的集權(quán),中央政府對(duì)地方政府官員的考核、晉升具有絕對(duì)的權(quán)威,在現(xiàn)行以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為核心的考核機(jī)制下,地方政府為實(shí)現(xiàn)晉升或政治利益最大化而相互競(jìng)賽。因此,中國(guó)式財(cái)政分權(quán)體制具有經(jīng)濟(jì)分權(quán)和政治集權(quán)的二元結(jié)構(gòu)特征,賦予了地方政府特有的雙重激勵(lì)即財(cái)政激勵(lì)和政治激勵(lì),共同促使地方政府推進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以獲取潛在的經(jīng)濟(jì)利益和政治利益,而加快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需要大量的資源,在資源稀缺的條件下,就會(huì)迫使地方政府相互之間圍繞流動(dòng)性較強(qiáng)的外商直接投資展開激烈的競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)前,正是中國(guó)式分權(quán)體制提供的雙重激勵(lì)所誘發(fā)出的地方政府間的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng),在轉(zhuǎn)型中的大國(guó)引發(fā)了區(qū)域之間供給能力的差異進(jìn)而導(dǎo)致公共服務(wù)供給的區(qū)域差距。本文的政策意蘊(yùn)就在于,試圖從根本上化解上述問(wèn)題,關(guān)鍵是變革激勵(lì)與約束地方政府競(jìng)爭(zhēng)行為的制度安排,其中最為重要的就是變革支撐中國(guó)式財(cái)政分權(quán)體制的基礎(chǔ)制度,亦即重塑公共財(cái)政制度,建設(shè)公共服務(wù)型政府,構(gòu)造以均等化為導(dǎo)向的轉(zhuǎn)移支付制度等,提升經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政能力,從制度層面營(yíng)造地方政府間協(xié)調(diào)有序的競(jìng)爭(zhēng)秩序。

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F121

A

1673-0429(2010)04—0106—08

2010—02—27

官永彬(1978—),男,重慶璧山人,重慶師范大學(xué)旅游學(xué)院講師,主要從事公共經(jīng)濟(jì)學(xué)及制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究。