呂 林

(西南政法大學(xué) 研究生部,重慶 400031)

論我國(guó)民間組織設(shè)立制度之完善

呂 林

(西南政法大學(xué) 研究生部,重慶 400031)

民間組織設(shè)立是公民的結(jié)社自由得以實(shí)現(xiàn)和民間組織成長(zhǎng)興盛的關(guān)鍵。我國(guó)現(xiàn)行的雙重許可登記制度給民間組織設(shè)立設(shè)置了過高的門檻,使得大量民間組織無法合法設(shè)立,“強(qiáng)政府——弱社會(huì)”的格局并未改善,制度完善勢(shì)在必行。政府對(duì)結(jié)社自由的限制必須堅(jiān)持最低限度、法律保留、利益平衡和標(biāo)準(zhǔn)客觀等基本原則,在此基礎(chǔ)上提出的單一許可登記制兼顧了公民、民間組織、社會(huì)和國(guó)家的不同需要,有利于實(shí)現(xiàn)保障結(jié)社自由和限制結(jié)社自由的相對(duì)平衡,并由此促進(jìn)國(guó)家與社會(huì)之間良性互動(dòng)關(guān)系的形成。

民間組織;結(jié)社自由;許可制

在當(dāng)代多元社會(huì)中,民間組織是與政府、企業(yè)并列的三大支柱之一。作為民間社會(huì)的代表,民間組織具有不可替代的價(jià)值功用,既能有效彌補(bǔ)國(guó)家和市場(chǎng)的不足,又可以平衡多方利益和解決社會(huì)矛盾。近年來,我國(guó)民間組織得到了較快發(fā)展,據(jù)統(tǒng)計(jì),截止2009年底,全國(guó)共有各類民間組織413660個(gè)。[1]遺憾的是,數(shù)量的急劇增長(zhǎng)并未改變我國(guó)民間組織整體發(fā)展的滯后狀態(tài),其對(duì)政府的依賴程度較高,而社會(huì)自主程度較低,自主性、志愿性、非官方性等應(yīng)有的典型特征還很欠缺。問題的根源之一在于現(xiàn)行的民間組織設(shè)立制度,嚴(yán)苛的設(shè)立條件與程序使民間組織面臨“先天不足”的成長(zhǎng)之困?；诖?本文首先從民間組織與政府、社會(huì)的關(guān)系出發(fā),對(duì)中國(guó)民間組織的本質(zhì)特點(diǎn)進(jìn)行簡(jiǎn)要總結(jié),繼而對(duì)設(shè)立制度的現(xiàn)狀進(jìn)行了全面分析,揭示出目前存在的弊端和不利影響,并指出當(dāng)前已具備完善民間組織設(shè)立制度的有利條件,最后提出了以結(jié)社自由的合理限制為原則,以單一許可登記制為制度模式,立足實(shí)際國(guó)情進(jìn)行制度完善的相關(guān)建議。

一

民間組織是指由中國(guó)公民自愿組成的,不以營(yíng)利為目的,主要開展公益性或互益性活動(dòng),獨(dú)立于黨政體系之外的,與宗教、政黨、宗族無關(guān)的正式社會(huì)組織。這些組織中通常包括各種冠以“學(xué)會(huì)”、“研究會(huì)”、“協(xié)會(huì)”、“商會(huì)”、“促進(jìn)會(huì)”、“聯(lián)合會(huì)”等名稱的會(huì)員制組織,以及包括基金會(huì)和各種民辦學(xué)校、民辦醫(yī)院、民辦社會(huì)福利設(shè)施等各類公益服務(wù)實(shí)體在內(nèi)的非會(huì)員制組織。[2](1-2)

一般而言,“民間組織”一詞與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的“公民社會(huì)組織”(Civil Society O rganization)和“非政府組織”(Non-Governm entalO rganization)等概念類似,屬于獨(dú)立于國(guó)家體系中的黨政部門、市場(chǎng)體系中的企業(yè)等經(jīng)營(yíng)單位之外的公民社會(huì)部門或第三部門,都被用以概稱在一定程度上具有非營(yíng)利性、非官方性、自治性和志愿性特征的各種組織形式及其網(wǎng)絡(luò)形態(tài)。但是,與西方語境下的公民社會(huì)組織和非政府組織相比,我國(guó)的民間組織具有明顯的中國(guó)特色。[3]

改革開放前,我國(guó)在經(jīng)濟(jì)上實(shí)行單一公有制及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,在政治上實(shí)行高度集權(quán)的國(guó)家社會(huì)一體化體制,根本沒有民間組織生存的土壤。伴隨著改革開放的進(jìn)行,民間組織得到了一定的發(fā)展,但由于傳統(tǒng)的政治和經(jīng)濟(jì)體制并未完全解體,中國(guó)社會(huì)還處在一個(gè)漫長(zhǎng)的轉(zhuǎn)型時(shí)期,民間組織并未享有完全和充分的獨(dú)立發(fā)展空間,政府依然是民間組織發(fā)展的決定因素。[4](223)從現(xiàn)實(shí)狀況看,目前存在著大量的準(zhǔn)政府組織(如工商聯(lián)、消費(fèi)者協(xié)會(huì))和大量的準(zhǔn)企業(yè)組織(如提供收費(fèi)服務(wù)的一些民辦非企業(yè)單位),多數(shù)有影響力的民間組織都是由政府創(chuàng)建或者由原政府機(jī)構(gòu)演變而來,最典型的例子是2001年國(guó)家經(jīng)貿(mào)委所屬國(guó)家內(nèi)貿(mào)局、冶金局、建材局等國(guó)家局撤銷,翻牌成立組建了相應(yīng)的十大行業(yè)協(xié)會(huì)。這些民間組織依然處于官方和半官方的狀態(tài),扮演著“二政府”的角色,其活動(dòng)方式和內(nèi)在結(jié)構(gòu)還沿襲著行政體制的特性,活動(dòng)經(jīng)費(fèi)也由政府財(cái)政撥款,其領(lǐng)導(dǎo)也大多由退居二線的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任。政府也更多地把民間組織看成是國(guó)家治理的輔助性主體,經(jīng)常將民間組織作為滲透和控制社會(huì)、溝通和掌握民意的便利工具進(jìn)行對(duì)待,忽視和排斥民間組織作為“第三部門”的獨(dú)立性和重要作用。更有甚者,一些民間組織一邊利用自己的官方和半官方身份進(jìn)行尋租,一邊又利用自己的民間組織地位壟斷性地獲取社會(huì)資源。[5](14)從社會(huì)內(nèi)部角度看,這些官方和半官方的民間組織并不是真正獨(dú)立的社會(huì)主體,依然還在扮演傳統(tǒng)的管理者而不是服務(wù)者的角色,并沒有發(fā)揮出自身應(yīng)有的社會(huì)服務(wù)、社會(huì)參與、社會(huì)整合、社會(huì)動(dòng)員的作用,無法成為公共利益和多數(shù)民眾的代表,離廣大社會(huì)公眾的期待相距甚遠(yuǎn),更未能對(duì)民間社會(huì)的發(fā)展和公民社會(huì)的培育產(chǎn)生較為明顯的推動(dòng)作用。

與上述受政府嚴(yán)格控制和大力支持的官方和半官方民間組織截然不同的是,大量在社會(huì)中自我產(chǎn)生成長(zhǎng)、具有深厚社會(huì)自治基礎(chǔ)的民間組織卻被官方排除在法律認(rèn)可之外。由于民間組織設(shè)立制度的過高門檻,生于民間的大部分民間組織不能通過正式的設(shè)立登記取得合法身份,更無法合法地獲取官方與公共資源的支持。這就造成一種極為反常且尷尬的情況,在民間組織這個(gè)數(shù)量龐大、情況復(fù)雜的組織體系中,具有合法地位的官方和半官方民間組織“一家獨(dú)大”,依靠公權(quán)力的大力支持和各種政策優(yōu)勢(shì)掌控著絕對(duì)的話語權(quán)和主流資源;大多數(shù)草根民間組織雖然具有現(xiàn)代公民社會(huì)組織所具有的自主性、獨(dú)立性、開放性、多元性等特征,但卻身處“先天不足”、“后天乏力”的政策環(huán)境,其成長(zhǎng)發(fā)育都異常艱難,發(fā)揮作用的能力和空間十分有限。[5](13)總體而言,中國(guó)民間組織在整體結(jié)構(gòu)上具有濃厚的官方色彩,“官民失衡”的“強(qiáng)政府——弱社會(huì)”的特征較為明顯,無法在根本上滿足公民參與和自我治理的需要,民間組織應(yīng)有的社會(huì)影響力還十分有限。

從權(quán)利視角看,民間組織的產(chǎn)生源于公民的結(jié)社權(quán)。依據(jù)憲法中所規(guī)定的結(jié)社自由權(quán),公民有成立和加入社會(huì)組織的自由。民間組織一旦成立,即具有合法地位,無須政府承認(rèn)。但由于各種社會(huì)因素和政治因素的影響,公民也有可能成立反動(dòng)組織、恐怖組織、犯罪團(tuán)伙和其他具有非法目的的組織,這些組織顯然不能獲得合法主體資格。因此,大多數(shù)國(guó)家都會(huì)對(duì)結(jié)社自由和民間組織設(shè)立進(jìn)行不同程度的法律規(guī)制。在中國(guó),民間組織主體資格的取得是和嚴(yán)格的許可登記制度聯(lián)系在一起的。要合法設(shè)立民間組織,一是要由一定數(shù)量的公民自愿組成;二是要得到主管行政機(jī)關(guān)許可,并在登記機(jī)關(guān)完成登記。對(duì)民間組織而言,只有滿足以上兩個(gè)條件,才能由一個(gè)多人組合的組織體變成一個(gè)具有區(qū)別于個(gè)體成員的團(tuán)體意思的法律主體,正如史尚寬教授所言:“為權(quán)利之主體,第一須于享有權(quán)利之社會(huì)存在,第二須經(jīng)法律的承認(rèn)?！盵6](86)民間組織設(shè)立,就是指民間組織經(jīng)過國(guó)家正式法律程序認(rèn)可,成為獨(dú)立的法律主體,取得權(quán)利能力的過程。但值得注意的是,國(guó)家之所以對(duì)民間組織設(shè)立進(jìn)行法律規(guī)制,是為了將民間組織設(shè)立納入到依法治理、依法監(jiān)管的法治軌道,根本出發(fā)點(diǎn)在于為民間組織健康生長(zhǎng)營(yíng)造良好的法治環(huán)境。因此,民間組織設(shè)立的法律規(guī)制不是目的,只是保障符合條件的民間組織順利合法設(shè)立的手段和途徑。

二

民間組織設(shè)立制度,是指由國(guó)家制定和實(shí)施的規(guī)范民間組織設(shè)立的實(shí)體法和程序法律制度,也可稱之為民間組織許可登記制度,在我國(guó)主要由《行政許可法》、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位管理暫行條例》等相關(guān)法律規(guī)范組成。根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第十條,設(shè)立社會(huì)團(tuán)體的必要條件主要包括會(huì)員人數(shù)、規(guī)范的名稱和相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)、固定的住所、專職工作人員、資產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)來源、民事責(zé)任能力等。根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第十二條到第十七條,社會(huì)團(tuán)體設(shè)立的必經(jīng)程序主要包括:業(yè)務(wù)主管單位的實(shí)質(zhì)性資格審查,即對(duì)擬設(shè)立民間組織的業(yè)務(wù)必要性、組成人員的權(quán)威性和代表性、民間組織籌備情況等事項(xiàng)的審查;登記機(jī)關(guān)的核準(zhǔn)登記,即民間組織登記管理機(jī)關(guān)的設(shè)立登記。從以上規(guī)定可以發(fā)現(xiàn),現(xiàn)行民間組織設(shè)立制度的實(shí)質(zhì)是嚴(yán)格意義的雙重許可制,即民間組織的設(shè)立必須先經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查,得到業(yè)務(wù)主管單位的設(shè)立許可后再由登記管理機(jī)關(guān)審查許可。缺少業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)中任何一方的同意許可,民間組織不可能合法設(shè)立。

總的來看,現(xiàn)行民間組織設(shè)立制度表現(xiàn)出雙重許可、限制競(jìng)爭(zhēng)的總體特點(diǎn),在具體規(guī)定中存在諸多弊端,在客觀上造成了對(duì)公民結(jié)社自由的威脅,不利于國(guó)家與社會(huì)之間良性互動(dòng)關(guān)系的形成,亟待重視和解決。

首先是民間組織立法極不完善。一方面,立法層次低。我國(guó)《立法法》第8條規(guī)定:“對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪只能由法律規(guī)定?！边@里的“法律”指的是全國(guó)人民代表大會(huì)及常委會(huì)制定的法律,而非其他法律性文件。結(jié)社自由屬于受憲法保護(hù)的公民基本政治權(quán)利,對(duì)其的限制和剝奪只能由基本法律規(guī)定。而在我國(guó)現(xiàn)行立法中,缺乏一部專門調(diào)整公民自由結(jié)社的法律。民間組織設(shè)立主要是依據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等行政法規(guī)和部門規(guī)章,結(jié)社自由的法律保留原則無從體現(xiàn),無法建立與憲法要求的與基本權(quán)利相配套的法律體系。另一方面,立法內(nèi)容不合理。從立法的具體內(nèi)容看,程序性規(guī)范多,實(shí)體性規(guī)范少。民間組織的法律地位、權(quán)利義務(wù)等方面的規(guī)范很少,而設(shè)立程序卻異常繁復(fù),不利于民間組織的設(shè)立與發(fā)展。同時(shí)立法內(nèi)容上本末倒置,不是先有民間組織權(quán)利義務(wù)方面的實(shí)體性規(guī)范和實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的程序性規(guī)范,而是先出臺(tái)登記管理?xiàng)l例,把設(shè)立的程序規(guī)范放在了基本法前面,使憲法的實(shí)施途徑中斷,公民的基本權(quán)利難以得到切實(shí)保障。[7]

其次是民間組織的設(shè)立條件苛刻,登記管理機(jī)關(guān)的行政自由裁量權(quán)過大,設(shè)立的救濟(jì)機(jī)制存在漏洞。我國(guó)民間組織設(shè)立制度可以簡(jiǎn)單表述為嚴(yán)格實(shí)質(zhì)審查的雙重許可登記制度,民辦非企業(yè)組織從籌備到設(shè)立,需要經(jīng)過業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)的兩次實(shí)質(zhì)審查,獲得兩次許可才能登記設(shè)立。而正式設(shè)立社會(huì)團(tuán)體,則需要經(jīng)過業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)的三次審查和雙重許可,并且每次審查都是具有自由裁量屬性的實(shí)質(zhì)性審查。在民間組織設(shè)立的籌備階段,業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)都有實(shí)質(zhì)審查的權(quán)力,業(yè)務(wù)主管單位的自由裁量權(quán)更難以制約,即使民間組織達(dá)到法定條件,業(yè)務(wù)主管單位也可以選擇不接受民間組織的掛靠,從而使民間組織失去賴以存在的“婆家”。由于業(yè)務(wù)主管單位的許可是民間組織設(shè)立的必經(jīng)環(huán)節(jié),公民的結(jié)社自由實(shí)際上是維系在業(yè)務(wù)主管單位的行政自由裁量權(quán)之上的。這也給法律救濟(jì)帶來了巨大的障礙,業(yè)務(wù)主管單位既是民間組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān),又是民間組織設(shè)立的許可機(jī)關(guān),而業(yè)務(wù)主管單位與民間組織的關(guān)系到底是內(nèi)部管理關(guān)系還是外部管理關(guān)系?法學(xué)界對(duì)此問題難以形成明確共識(shí)。[8]而在當(dāng)前實(shí)踐中,在民間組織設(shè)立問題上業(yè)務(wù)主管單位與民間組織的關(guān)系被認(rèn)定為是內(nèi)部管理關(guān)系,因此民間組織并不能對(duì)業(yè)務(wù)主管單位不予審查許可的決定提起行政訴訟。轟動(dòng)一時(shí)的所謂“中國(guó)結(jié)社自由第一案”的司法實(shí)踐也證實(shí)了這一點(diǎn)。2006年10月27日,“中國(guó)愛眼協(xié)會(huì)”籌辦人之一董堅(jiān)訴衛(wèi)生部不履行法定職責(zé)一案宣判,北京市第一中級(jí)法院駁回了董堅(jiān)的訴訟請(qǐng)求。[9]在現(xiàn)行的雙重許可登記制下,在民間組織設(shè)立上,公民可以對(duì)登記管理機(jī)關(guān)不予登記的決定提起行政訴訟,以司法途徑救濟(jì)自己的結(jié)社權(quán)利,但業(yè)務(wù)主管單位還不能成為行政復(fù)議和行政訴訟的對(duì)象,這就使救濟(jì)嚴(yán)重缺失,公民的結(jié)社自由因而極易被剝奪。

由于過高的準(zhǔn)入限制,大量民間組織設(shè)立無門,一些民間組織被迫以企業(yè)形式進(jìn)行工商注冊(cè),但這就大大降低了組織的可信度,難以順利開展公益活動(dòng);更多的民間組織只有放棄合法登記,轉(zhuǎn)入“地下狀態(tài)”,淪為政府眼中的非法組織。有學(xué)者統(tǒng)計(jì),目前我國(guó)80%以上的民間組織都不具備嚴(yán)格的合法性。[10]在這樣的情況下,公民的結(jié)社自由自然難以得到充分實(shí)現(xiàn)。從我國(guó)當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)國(guó)情看,在城鄉(xiāng)之間、東西部之間、不同行業(yè)之間以及不同階層之間,在經(jīng)濟(jì)條件、文化程度上都存在著巨大的差別,不同的人群所能承受的結(jié)社成本是不同的。對(duì)于處在社會(huì)底層的弱勢(shì)群體來說,關(guān)于會(huì)員數(shù)和注冊(cè)資金最低限額的規(guī)定,無疑為他們的自由結(jié)社劃出了一道難以逾越的鴻溝,而就結(jié)社的意義和功能而言,恰恰他們才最需要設(shè)立自己的組織。尤其是貧困病人、農(nóng)民、城市打工人員、城市下崗工人等社會(huì)弱勢(shì)群體中,法定最低限額的活動(dòng)資金實(shí)際上就是剝奪了他們中大多數(shù)人合法成立民間組織的權(quán)利,結(jié)社自由實(shí)質(zhì)上被剝奪。[2](74)結(jié)社組成民間組織,是當(dāng)今社會(huì)多元利益訴求的一部分,也是社會(huì)群體特別是弱勢(shì)群體的迫切需要。如果結(jié)社自由被過分限制,人民的要求得不到滿足,合法權(quán)益難以得到保障,公平正義無法實(shí)現(xiàn),就極易引發(fā)群眾不滿甚至是群體性事件,不利于和諧社會(huì)的構(gòu)建和國(guó)家整體秩序的穩(wěn)定。另一方面,在過高的設(shè)立門檻前,許多民間組織選擇了規(guī)避設(shè)立登記的方式來達(dá)到生存的目的。當(dāng)法律不承認(rèn)民間組織的應(yīng)得法律主體資格時(shí),規(guī)避法律對(duì)當(dāng)事人就成為合理和自然的選擇。這種規(guī)避也給政府監(jiān)管帶來了很大的困難,不登記的民間組織多如牛毛,主管部門也難以準(zhǔn)確掌握具體情況,很難做到有效監(jiān)督和常態(tài)管理,往往是一些民間組織的違法行為造成較大危害時(shí),主管部門才能發(fā)現(xiàn)。同時(shí),反復(fù)、經(jīng)常的規(guī)避法律很有可能常規(guī)化,如此一來,不僅現(xiàn)行法律制度不能達(dá)到法治的目的,還會(huì)因?yàn)槿藗儗?duì)法律敬而遠(yuǎn)之失去社會(huì)對(duì)法治的信任。這種規(guī)避法律的做法一旦為人們慣用,其危害不可估量。

民間組織準(zhǔn)入的過高門檻,使政府可以按自己的政策需要和喜好決定民間組織的生存權(quán),民間組織的活動(dòng)決不能直接損害政府的利益,也不能違背政府的意志,否則政府可以隨時(shí)對(duì)其進(jìn)行打擊和取締。這使得絕大部分合法設(shè)立的民間組織都不得不依附于政府的庇護(hù),日益淪為政府的附庸和幫襯。在取得政府認(rèn)可的同時(shí),它們卻遠(yuǎn)離了民間社會(huì)的土壤,漸漸喪失了民間組織自身應(yīng)有的本質(zhì)。當(dāng)下,與西方先進(jìn)國(guó)家相比,政府選擇模式下的中國(guó)民間組織表現(xiàn)出了人均擁有量不足、經(jīng)費(fèi)不足、能力不足和結(jié)構(gòu)不合理等多種弱點(diǎn)。作為社會(huì)的主要載體,民間組織總體效能的低下直接傷害的是脆弱的社會(huì)自身。社會(huì)無力自我修復(fù)和成長(zhǎng),更無力制約一貫強(qiáng)大的國(guó)家機(jī)器。當(dāng)社會(huì)自主性程度趨低,國(guó)家就會(huì)試圖干預(yù)和控制社會(huì)。而在當(dāng)下這個(gè)開放和多元的社會(huì)中,社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了國(guó)家的控制能力,國(guó)家在很多時(shí)候都無力完全安排和控制社會(huì),一味抑制社會(huì)自組織發(fā)展將帶來大量無法解決的社會(huì)問題,出現(xiàn)社會(huì)結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重失衡。

三

民間組織設(shè)立的門檻過高,使許多民間組織設(shè)立無門,更多的民間組織被迫轉(zhuǎn)向地下狀態(tài),成為非法組織。這既有損法治權(quán)威,也不利于政府監(jiān)管。在此情況下,完善民間組織設(shè)立制度也就勢(shì)在必行。民間組織設(shè)立制度各種模式的實(shí)質(zhì)在于國(guó)家對(duì)公民自由結(jié)社的不同態(tài)度,并非單純的法律制度設(shè)計(jì),也關(guān)乎政治機(jī)制的考量。我們必須牢牢立足于現(xiàn)實(shí)國(guó)情,充分利用現(xiàn)有的各種資源,尋求和建構(gòu)一種合理而且可行的民間組織設(shè)立制度,從而在根本上實(shí)現(xiàn)保障結(jié)社自由和限制結(jié)社自由的有機(jī)統(tǒng)一。

(一)完善民間組織設(shè)立制度的現(xiàn)實(shí)條件

隨著時(shí)代的發(fā)展,從政治基礎(chǔ)、法治建設(shè)等方面看,當(dāng)前我們已經(jīng)具備了一系列完善現(xiàn)行民間組織設(shè)立制度的重要條件,使我們的改革方案有了很大程度的可行性。

在中國(guó),執(zhí)政黨對(duì)民間組織的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了一個(gè)由否定到肯定的過程。直到改革開放前,黨和政府對(duì)民間組織基本上持反對(duì)態(tài)度,當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)上的命令體制和政治上的一元化領(lǐng)導(dǎo)也不允許有獨(dú)立的民間社會(huì)存在。隨著改革開放的逐漸深入,黨和政府順應(yīng)了時(shí)代發(fā)展的潮流,主動(dòng)開展政治體制改革和轉(zhuǎn)變政府部分職能,直接促進(jìn)了民間組織的興起。[4](193-199)在新的歷史時(shí)期,黨和政府適時(shí)地把改革延伸到社會(huì)領(lǐng)域,為民間組織的發(fā)展創(chuàng)造了更大空間。2006年10月11日,中共第十六屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議通過了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》,明確指出“健全社會(huì)組織,增強(qiáng)服務(wù)社會(huì)功能”的方向,鼓勵(lì)“社會(huì)力量在教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、社會(huì)福利等領(lǐng)域興辦民辦非企業(yè)單位”,并強(qiáng)調(diào)要“發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、商會(huì)等社會(huì)團(tuán)體的社會(huì)功能,為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)”,“發(fā)展和規(guī)范各類基金會(huì),促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展……”在此基礎(chǔ)上,2008年3月,在十一屆全國(guó)人大通過的《政府工作報(bào)告》及中共十七屆二中全會(huì)審議通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中,中央又明確提出發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)管理和公共服務(wù)中的作用,以推動(dòng)以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡男姓芾眢w制改革。這種從單一主體的政府管理到多元化公共治理的執(zhí)政模式的轉(zhuǎn)變,使民間組織設(shè)立制度的理念和模式迎來了重大調(diào)整和改變的契機(jī)。

法治建設(shè)的進(jìn)步與公民權(quán)利意識(shí)的提高則為完善民間組織設(shè)立制度和擴(kuò)大公民結(jié)社自由創(chuàng)造了一個(gè)良好的法治環(huán)境。配套的法律制度特別是行政法律制度的完善,是民間組織設(shè)立制度的必備的法治要件。近年來,隨著“依法治國(guó)”的貫徹,我國(guó)法治建設(shè)有了巨大進(jìn)步,行政法治更是成績(jī)顯著。1989年,《行政訴訟法》的出臺(tái),改變了傳統(tǒng)行政法重視行政權(quán)而輕視公民權(quán)的不當(dāng)做法,既有利于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,又有利于監(jiān)督行政權(quán)的行使,對(duì)中國(guó)的法治建設(shè)具有重要意義。在此之后,《國(guó)家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《立法法》、《行政許可法》等重要法律相繼出臺(tái),基本上保證了行政立法、行政執(zhí)法、行政救濟(jì)與司法審查的有法可依。特別是在入世前后,我國(guó)依據(jù)我國(guó)憲法和基本法律,對(duì)照《W TO協(xié)定》以及多邊貿(mào)易協(xié)定和《中國(guó)加入議定書》,對(duì)現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章和司法解釋進(jìn)行清理,使我國(guó)的法律體系更好地適應(yīng)了新時(shí)期國(guó)際交流與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。[11](2)而隨著法治建設(shè)的進(jìn)步和普法教育的常年實(shí)施,公民的法律意識(shí)和權(quán)利意識(shí)也大大增強(qiáng),學(xué)會(huì)了在法律規(guī)定和國(guó)家政策的范圍內(nèi)主張權(quán)利而不至于過分越界,公民自身不斷增強(qiáng)的自律性也使其能合理合法地行使結(jié)社自由等政治權(quán)利,不致讓政府的放松管制成為放縱。

(二)完善民間組織設(shè)立制度的指導(dǎo)思想與原則

在民間組織這個(gè)有時(shí)或許還比較敏感的領(lǐng)域,我們應(yīng)充分地考慮當(dāng)下中國(guó)社會(huì)的現(xiàn)實(shí),要對(duì)長(zhǎng)久以來國(guó)家主導(dǎo)社會(huì)改革的國(guó)情有清醒認(rèn)識(shí),這將使我們?cè)诿耖g組織設(shè)立問題上更加平穩(wěn)溫和地確立一種合理可行的指導(dǎo)思想,使之既能滿足公民和社會(huì)的需要,又符合黨和國(guó)家的方針政策,從而達(dá)到社會(huì)和國(guó)家、自由與秩序、權(quán)利與權(quán)力的多重平衡。因此,制度完善必須確立合理限制結(jié)社自由的指導(dǎo)思想。

首先,合理限制結(jié)社自由從根本上是為了保障結(jié)社自由。限制結(jié)社自由不是目的,而只是保障自由的手段。讓公民真實(shí)、充分享有憲法規(guī)定的結(jié)社自由,是任何一個(gè)現(xiàn)代民主法治國(guó)家的義務(wù)。更重要的是,結(jié)社自由及由此形成的民間組織,是社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力和源泉,也是國(guó)家長(zhǎng)治久安的保證。其次,合理限制結(jié)社自由與監(jiān)督管理民間組織并不矛盾。合理限制本身依然是限制,限制強(qiáng)度的適當(dāng)降低并不會(huì)引起限制效果的下降。降低民間組織設(shè)立的門檻,給予更多的草根組織合法地位,不致讓它們以“地下組織”的形式活動(dòng),反而在一定程度上有利于政府對(duì)民間組織的有效監(jiān)管;同時(shí),合理限制結(jié)社自由的實(shí)質(zhì)是限制結(jié)社自由與限制政府的統(tǒng)一,結(jié)社自由的合理限制也是對(duì)政府限制結(jié)社自由行為本身的反向限制。組成政府的人并不都是天使,權(quán)力具有作惡的一面。行政自由裁量權(quán)的廣泛存在,更使政府行為具有隨時(shí)越界和過限的可能,一旦行政權(quán)力缺少有效制約,公民的結(jié)社自由極有可能被剝奪。只有將政府的限制行為本身限制在合理范圍內(nèi),才能實(shí)現(xiàn)對(duì)結(jié)社自由的合理限制。因此,合理限制結(jié)社自由的指導(dǎo)思想,實(shí)質(zhì)上是在保障結(jié)社自由和限制結(jié)社自由之間求得和諧的平衡。合理限制必須要注意限制的“度”。一旦限制過度嚴(yán)格,實(shí)質(zhì)上就等同于對(duì)結(jié)社自由的剝奪;如果限制過度放松,就容易放縱公民和民間組織的自由。[12]因此,為了維持限制的正當(dāng)維度,結(jié)社自由的合理限制必須遵循以下原則。

一是最低限度原則。限制結(jié)社自由的根本目的在于更好地保護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民的自由,限制只是手段,而不是目的。結(jié)社自由具有積極的社會(huì)價(jià)值,不當(dāng)?shù)南拗茣?huì)給國(guó)家和社會(huì)帶來不可避免的損失,對(duì)其進(jìn)行限制只是國(guó)家不得以才為之的措施。因此,法律對(duì)結(jié)社自由的限制應(yīng)堅(jiān)持最低限度原則。這是限制結(jié)社自由應(yīng)當(dāng)遵循的根本出發(fā)點(diǎn),也是其他限制原則的基礎(chǔ)。最低限度原則要求國(guó)家在能夠達(dá)到法律目的的限制方式中,必須選擇對(duì)結(jié)社自由侵害最小的方式,不能超過此限度。

二是法律保留原則。法律保留原則是指公民的個(gè)人自由和財(cái)產(chǎn)不可侵犯,除非有法律對(duì)此特別規(guī)定,否則政府不能干涉。[13](72)結(jié)社自由作為一項(xiàng)基本權(quán)利,必須依法律方能限制。法律保留也可以稱之為“議會(huì)保留”,“法律保留”中的“法律”必須是立法機(jī)關(guān)制定的法律,而非行政法規(guī)和規(guī)章等其他法律規(guī)范。[14](108)法律保留原則還應(yīng)該體現(xiàn)在法律的解釋上。當(dāng)涉及對(duì)限制自由的法律條款的解釋時(shí),應(yīng)該采取最有利于公民結(jié)社自由的方式,否則將放縱政府的行政自由裁量權(quán)。

三是利益平衡原則。利益平衡原則是指政府對(duì)結(jié)社自由的限制必須滿足兩方面的平衡:一是維持公共利益和結(jié)社自由之間的平衡;二是保證結(jié)社自由與其他基本權(quán)利的平衡。結(jié)社自由的行使,既不應(yīng)當(dāng)有損于社會(huì)公共利益,也不應(yīng)當(dāng)損害其他基本權(quán)利,如平等權(quán)、宗教信仰等權(quán)利的行使。

四是標(biāo)準(zhǔn)客觀原則。法律對(duì)結(jié)社自由的限制標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該盡量客觀化,并向社會(huì)公眾事先公開。標(biāo)準(zhǔn)客觀化,既有利于公民正確行使結(jié)社自由和對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督,也便于行政機(jī)關(guān)依法管理。這就要求法律對(duì)于結(jié)社自由的限制應(yīng)當(dāng)采用具體列舉的方式,而不能采用演繹方式。只有做到標(biāo)準(zhǔn)客觀化,才能達(dá)到維持法律權(quán)威和保障結(jié)社自由的統(tǒng)一。

(三)制度完善的模式——單一許可登記制度

與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比,中國(guó)的民間組織還很不成熟?？偟膩碚f,中國(guó)民間組織和其代表的民間社會(huì)都正在形成之中,和轉(zhuǎn)型期的中國(guó)一樣,具有某種過渡性。[4](219)在這一特殊的過渡時(shí)期,面對(duì)急需完善的民間組織設(shè)立制度,合理的修補(bǔ)比激進(jìn)的重建要更為有效。現(xiàn)行的雙重許可制必須改革,適合當(dāng)下的應(yīng)該是單一許可登記制度。

單一許可登記制,是指民間組織的設(shè)立,首先需要得到業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的許可,其次要到登記管理機(jī)關(guān)完成登記,民間組織即告合法設(shè)立。在此模式下,設(shè)立民間組織只需要通過業(yè)務(wù)主管單位的實(shí)質(zhì)審查,取得這一次行政許可即可。而登記管理機(jī)關(guān)只負(fù)責(zé)文件的形式審查和登記。單一許可登記制有利于清楚劃分許可機(jī)關(guān)和登記機(jī)關(guān)的職能,方便公民行使結(jié)社自由,也有利于政府對(duì)民間組織加強(qiáng)監(jiān)管,從而保留了雙重許可制的優(yōu)點(diǎn),在當(dāng)前中國(guó)具有很強(qiáng)的可操作性和針對(duì)性,其理由如下。

其一,民政部門屬于公權(quán)力部門中的“弱勢(shì)”部門,其資源和能力有限,很難同時(shí)承擔(dān)我國(guó)民間組織的許可和登記兩項(xiàng)職責(zé),實(shí)踐也證明其主導(dǎo)的雙重許可制運(yùn)行不佳。在業(yè)務(wù)主管單位行使審查許可權(quán)的情況下,取消民政部門的審查許可權(quán),讓其履行專門登記管理的角色更為適當(dāng)。

其二,業(yè)務(wù)主管單位有能力單獨(dú)負(fù)責(zé)民間組織設(shè)立的審查許可。在我國(guó),業(yè)務(wù)主管單位不但是民間組織設(shè)立的許可機(jī)關(guān),也是民間組織重大事務(wù)的管理機(jī)關(guān)和日常事務(wù)的指導(dǎo)機(jī)關(guān),而且往往是民間組織必需資源的提供者。如果沒有這些資源,民間組織就有可能無法開展活動(dòng),或者不可能充分開展活動(dòng)。另一方面,業(yè)務(wù)主管單位是相關(guān)民間組織活動(dòng)領(lǐng)域的行政管理者,比民政部門具有更大的權(quán)力和資源,也可以較為專業(yè)地對(duì)民間組織設(shè)立申請(qǐng)進(jìn)行審查許可。即使沒有民政部門的二次審查許可,業(yè)務(wù)主管單位也完全可以保證對(duì)民間組織的控制,保持秩序穩(wěn)定。

其三,單一許可登記制是多方共贏的選擇。對(duì)公民而言,設(shè)立民間組織只需要經(jīng)過一次實(shí)質(zhì)審查即可,簡(jiǎn)化了設(shè)立的程序,減輕了公民負(fù)擔(dān)的成本。同時(shí)賦予了公民完整的行政復(fù)議和行政訴訟的雙向救濟(jì)渠道,使公民的基本權(quán)利得到底線保障;對(duì)國(guó)家而言,有利于有效監(jiān)管大多數(shù)民間組織,從而避免雙重許可制下無法掌控多數(shù)地下“非法民間組織”的尷尬。這樣,既保障了公民結(jié)社自由的充分實(shí)現(xiàn),也合理限制了自由結(jié)社,維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定;對(duì)行政機(jī)關(guān)而言,單一許可登記制明確劃分了許可機(jī)關(guān)和登記機(jī)關(guān)的各自職能,方便其監(jiān)督和管理民間組織,提高了行政效率,也減輕了工作壓力;對(duì)現(xiàn)有民間組織特別是草根民間組織而言,單一許可登記制使它們有更大的機(jī)會(huì)獲得國(guó)家的認(rèn)可,取得合法地位,從而避免被取締的危險(xiǎn)。

綜上所述,以單一許可登記制為總體特征的新制度能有效地兼顧公民、民間組織、社會(huì)和國(guó)家的不同需要,同時(shí)達(dá)到限制結(jié)社自由與限制政府的統(tǒng)一,是轉(zhuǎn)型期中國(guó)的合適選擇。

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D922.1

A

1673-0429(2010)04-0122-07

2010—05—12

呂林(1983—),男,漢族,四川南充人,西南政法大學(xué)憲法與行政法學(xué)專業(yè)2009級(jí)博士研究生,主要從事行政法學(xué)、憲法學(xué)研究。