劉 莉

(江蘇警官學(xué)院法律系,南京 210031)

論高校診所法律援助的可持續(xù)發(fā)展

劉 莉

(江蘇警官學(xué)院法律系,南京 210031)

高校診所法律援助是一種依托于高校教學(xué)改革模式——法律診所對(duì)社會(huì)中特定群體進(jìn)行救助的新興的法律援助模式,它不僅促進(jìn)了法律教育的改革,而且有效緩解了我國(guó)法律援助的供求矛盾,真正體現(xiàn)了法律服務(wù)于社會(huì)的價(jià)值本質(zhì),其正日益成為民間法律援助的重要力量,但是診所法律援助同時(shí)也面臨認(rèn)同缺位、管理不規(guī)范、資金匱乏等諸方面的生存問題,合理解決這些問題將促進(jìn)高校診所法律援助的可持續(xù)發(fā)展。

法律援助;診所法律教育;發(fā)展

高校診所法律援助是一種依托于高校教學(xué)改革模式——法律診所對(duì)社會(huì)中特定群體進(jìn)行救助的新興的法律援助模式。診所法律援助產(chǎn)生于美國(guó),并僅在十幾年的時(shí)間里成為僅次于律師法律援助的重要法律援助途徑。之后拉丁美洲、西歐、東歐、澳大利亞、新西蘭以及南亞的尼泊爾、印度等許多國(guó)家和地區(qū)的法律院校已經(jīng)廣泛而成功地應(yīng)用這種教學(xué)方式并開展法律援助[1]21。

盡管法律診所的成立主要目的不是開展法律援助而是開展診所形式的實(shí)踐教學(xué),但是診所實(shí)踐教學(xué)的開展離不開法律援助形式的支撐。目前,診所法律援助已經(jīng)成為中國(guó)法律援助中一支重要的力量,但認(rèn)同、風(fēng)險(xiǎn)、資金、體制等方面的原因使高校診所法律援助的生存與發(fā)展問題擺在我們面前。

一、高校診所法律援助的必要性分析

2000年 9月,在美國(guó)福特基金會(huì)的支持下,中國(guó)人民大學(xué)、北京大學(xué)、清華大學(xué)、華東政法學(xué)院、復(fù)旦大學(xué)、武漢大學(xué)、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)等 7所高校正式在各自的法學(xué)院開設(shè)法律診所課程,并依托各自的學(xué)校,結(jié)合自身的特點(diǎn)成立了各具特色的法律診所,診所在從事法律教學(xué)的同時(shí)為社會(huì)提供法律援助服務(wù) (http://www.cliniclaw.cn)。經(jīng)過短短十年的發(fā)展,已有 122所高校成立了法律診所,他們?cè)诜稍氖聵I(yè)中正發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。

(一)緩解我國(guó)法律援助供求矛盾

根據(jù)新華網(wǎng)提供的消息,2004年以來(lái),我國(guó)辦理的法律援助案件平均每年以 30%的幅度遞增,2008年辦理案件近55萬(wàn)件,提供法律咨詢超過 430萬(wàn)人次。隨著社會(huì)的發(fā)展,我國(guó)公民法律意識(shí)出現(xiàn)了前所未有的增長(zhǎng),法律需求也急劇上升,通過訴訟途徑解決糾紛的人越來(lái)越多,為貧困人口建立的法律援助制度需要為數(shù)龐大的法律人才支持 (截止2009年底,我國(guó)執(zhí)業(yè)律師的數(shù)量為16.6萬(wàn)人),而目前律師還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)法律援助制度的需求,高校診所法律教育提供的法律援助模式是一種較好的緩解途徑。

高校診所法律援助有龐大的學(xué)生群體和專業(yè)的教師隊(duì)伍,他們以各種形式為社會(huì)中需要援助的弱勢(shì)群體提供咨詢、代理、辯護(hù)等援助活動(dòng)。高校診所法律援助的開展一方面可以有效緩解我國(guó)法律援助經(jīng)費(fèi)緊張的局面,按每件案件花費(fèi) 1 200元計(jì),需法律援助經(jīng)費(fèi) 3個(gè)億。目前中央政府財(cái)政撥款每年 50萬(wàn)元,法律援助經(jīng)費(fèi)的限制,影響了法律援助工作的開展。另一方面可以有效緩解法律援助需求量的壓力,我國(guó)目前每年法律援助的需求量大概是 70萬(wàn)件,而實(shí)際能夠提供法律援助的案件只有 18萬(wàn)件,約有 3/4的案件無(wú)法得到援助。高校診所法律援助的開展可以有效緩解法律援助量的壓力,不僅如此,高校診所法律援助相對(duì)于婦聯(lián)、團(tuán)委等社會(huì)團(tuán)體提供的法律援助更具專業(yè)性和廣泛性。

(二)為我國(guó)法律教學(xué)改革提供實(shí)踐平臺(tái)

在開設(shè)診所法律教育課程之前,中國(guó)的法律院校都在或多或少地思考和嘗試如何進(jìn)行更有效的法律實(shí)踐教育。這種思考和嘗試來(lái)自于兩方面的壓力,一方面是學(xué)生對(duì)法律實(shí)踐課程的迫切需求,另一方面是社會(huì)在人才需求方面的強(qiáng)烈要求[1]92。2000年診所法律教育引入我國(guó),這一新的教學(xué)模式不僅促進(jìn)了我國(guó)法律教育的改革與發(fā)展,緩解了法學(xué)教育面臨的兩大壓力,同時(shí),也為我國(guó)高校法律援助注入了新的力量,7所高校在開設(shè)診所法律課程的同時(shí),各自依托學(xué)校成立了法律診所,教學(xué)的實(shí)踐形式就是依托診所開展各種形式的法律援助活動(dòng)。

診所法律援助是法律教育教學(xué)方法改革與高校法律援助組織相融合的產(chǎn)物,法律援助借助于診所課程教學(xué)專業(yè)化、規(guī)范化的平臺(tái)開展活動(dòng),診所課程借助于法律援助這種實(shí)踐模式開展教學(xué),高校法律援助組織為學(xué)生提供了真實(shí)的案件。在處理真實(shí)的案件和接觸真實(shí)的當(dāng)事人基礎(chǔ)之上,學(xué)生切身感受案件的全部過程和細(xì)節(jié),了解并掌握處理各種具體案件、問題的技巧和方法。同時(shí)在這個(gè)過程中,在診所專業(yè)教師的指導(dǎo)下,學(xué)生分析法律事務(wù)的能力、思維都得到了提高,學(xué)生公益心、社會(huì)正義感得到了培養(yǎng),診所法律教育成為我國(guó)法律教學(xué)改革重要模式。

(三)法律服務(wù)于社會(huì)的重要載體

診所式法學(xué)教育根植于“服務(wù)場(chǎng)景”,被定位在“服務(wù)背景下的法學(xué)教育”[2]法律具有高度的實(shí)踐理性,診所法律援助正是高等院校師生用法律服務(wù)于社會(huì)的表現(xiàn)形式。

診所法律教育不同于傳統(tǒng)的法學(xué)教育,她把教育的目光從校園延伸到社會(huì),不僅從社會(huì)中學(xué)習(xí),更主要的是為社會(huì)服務(wù),這才是法律的真諦。清華大學(xué)最初的法律診所是與北京市海淀區(qū)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)共同設(shè)立的“調(diào)節(jié)診所”,北京大學(xué)在法律診所案件類型中加入了社區(qū)服務(wù)的項(xiàng)目,西南政法大學(xué)的法律診所則提出了“服務(wù)西部,送法下鄉(xiāng)”的口號(hào),武漢大學(xué)在原有“社會(huì)弱者權(quán)利保護(hù)中心”的基礎(chǔ)上組建診所,中山大學(xué)則充分利用廣東外來(lái)工集中的優(yōu)勢(shì),開設(shè)以勞動(dòng)法為主的診所,為以外來(lái)工為主的弱勢(shì)提供免費(fèi)的法律服務(wù)[3]。服務(wù)社會(huì)是診所師生的共同理念,我國(guó)目前有122家法律診所,他們各有特色,這些具有專業(yè)特色的診所法律援助以自己特有的方式發(fā)揮著法律服務(wù)社會(huì)的功能。

法律援助是社會(huì)的“安全閥”法律援助工作已經(jīng)成為服務(wù)保障和改善民生的一項(xiàng)重要工作,高校診所法律援助在維護(hù)社會(huì)公平正義、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮也同樣發(fā)揮了重要作用。盡管如此,高校診所法律援助的發(fā)展卻存在諸多障礙。

二、生存困惑

(一)認(rèn)同缺位

診所法律援助要獲得可持續(xù)發(fā)展,生存環(huán)境的建設(shè)非常重要,但社會(huì)對(duì)系統(tǒng)內(nèi)的社會(huì)組織發(fā)生認(rèn)同缺位將造成社會(huì)組織生存環(huán)境的惡化[4]。診所法律援助缺少制度層面和現(xiàn)實(shí)層面的認(rèn)同,這必然影響診所援助的可持續(xù)發(fā)展。

診所法律援助是伴隨診所法律教學(xué)在十年里發(fā)展起來(lái)的新事物,理論上屬于民間法律援助,在國(guó)家有關(guān)法律援助的相關(guān)規(guī)定中未有提及,各地方法律援助體系并未將診所法律援助納入其中,不僅如此,診所學(xué)生代理案件的身份也缺少相應(yīng)的法律與制度支持,這直接導(dǎo)致診所學(xué)生在開展法律援助時(shí)存在諸多障礙。如從事法律援助時(shí)學(xué)生代理案件的身份問題、在刑事訴訟案件中權(quán)利義務(wù)問題等等,身份問題的認(rèn)同缺位直接導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中診所法律援助很難被領(lǐng)導(dǎo)者和普通民眾所接受。

(二)管理松散且不規(guī)范

診所法律援助主要依托于各高校法律診所開展援助活動(dòng),形式上更多表現(xiàn)為一種教學(xué)活動(dòng),診所法律援助的開展與診所課程的開設(shè)密不可分,由于與教學(xué)活動(dòng)的密切關(guān)系,診所法律援助較少行政管理的色彩,也不像一般社團(tuán)的隨意性、松散性。診所法律援助更傾向于教學(xué)管理,這恰恰造成了使診所法律援助缺少行政支持的局面,更得不到地方司法行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)和幫助。國(guó)家將高校法律援助機(jī)構(gòu)定位為政府法律援助機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充,然而卻沒有得到省市法律行政機(jī)構(gòu)的必要支持。這種既需要又得不到支持的狀態(tài)使得包括診所法律援助在內(nèi)的高校法律援助機(jī)構(gòu)水平參差不齊,嚴(yán)重影響了其發(fā)展。

其次,機(jī)構(gòu)設(shè)置沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),法律診所的設(shè)置隨意性很大,所有會(huì)員單位只需向中國(guó)診所法律教育專業(yè)委員會(huì)以電子郵件的方式發(fā)函即可獲得對(duì)方的承認(rèn)并準(zhǔn)入,登記在中國(guó)診所法律教育網(wǎng)站上,程序上不僅缺少資質(zhì)的審查,還缺少相應(yīng)文件的認(rèn)證。中國(guó)診所法律教育專業(yè)委員對(duì)會(huì)員單位的管理非常松散,其職能更多體現(xiàn)為為會(huì)員單位提供交流的平臺(tái)。對(duì)會(huì)員單位法律診所缺少管理、監(jiān)督和規(guī)范。

(三)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制空白

診所法律援助已經(jīng)伴隨著診所法律教育開展了十年,但至今還沒有建立自己的風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制,診所法律的教師不亞于“刀尖上跳舞”,既要對(duì)當(dāng)事人負(fù)責(zé),對(duì)案件負(fù)責(zé),又要對(duì)學(xué)生負(fù)責(zé),對(duì)安全負(fù)責(zé),西北政法大學(xué)的汪世榮教授在 2009年診所法律教育年會(huì)上說:“診所法律教育不能出問題,不能有差錯(cuò),我們出不起。”診所法律援助作為中國(guó)法律援助體系的一部分面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)將如何應(yīng)對(duì)是我們面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)必需要考慮的內(nèi)容。

風(fēng)險(xiǎn)是社會(huì)生存的常態(tài),逃避和忽視只能引發(fā)更大的風(fēng)險(xiǎn),因此在診所法律援助未來(lái)發(fā)展中應(yīng)建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制,以推動(dòng)診所法律援助的可持續(xù)發(fā)展。

(四)資金缺乏

診所法律援助組織——法律診所在引進(jìn)我國(guó)之時(shí)是在美國(guó)福特基金會(huì)的支持下設(shè)立的,但國(guó)外基金畢竟杯水車薪且存在不穩(wěn)定性和短期性,并需經(jīng)過非常嚴(yán)格的審查,對(duì)于國(guó)內(nèi)絕大部分診所,困擾其生存的基本問題仍然是資金問題,根據(jù)我國(guó)《法律援助條例》,政府法律援助機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)可來(lái)源于財(cái)政撥款支持和社會(huì)捐助。而非政府法律援助組織的經(jīng)費(fèi)來(lái)源方式也各不相同。而以高校法律援助組織為典型的社會(huì)自發(fā)產(chǎn)生的法律援助組織,經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道卻相當(dāng)狹窄,主要來(lái)源于學(xué)校少量的撥款,部分學(xué)校會(huì)尋求商家贊助、各種基金會(huì)資助、律師事務(wù)所資助、社區(qū)組織臨時(shí)性贊助、律師贊助等等。

適度的經(jīng)費(fèi)資助是法律援助正常運(yùn)行的基礎(chǔ)。高校診所法律援助組織作為一種公益組織,和其他民間公益性組織一樣本身不具有營(yíng)利性,屬無(wú)償?shù)脑?。缺乏資金是一個(gè)普遍的問題。經(jīng)費(fèi)不足使得高校診所法律援助機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)不起進(jìn)行案件代理所需要的各種費(fèi)用,不得已放棄了一些原本可以辦理的援助案件,這直接影響了高校診所法律援助事業(yè)的健康、長(zhǎng)足發(fā)展。

三、高校診所法律援助可持續(xù)發(fā)展的策略

(一)建立相應(yīng)制度,加強(qiáng)身份認(rèn)同

診所法律援助作為高校法律援助的一部分屬于我國(guó)援助體系中的社會(huì)法律援助,政府與社會(huì)提供法律援助相結(jié)合是我國(guó)法律援助制度的未來(lái)發(fā)展方向。高校富有豐富法學(xué)知識(shí)的師生將為法律援助提供高質(zhì)量低成本的服務(wù)。目前,在我國(guó)的《法律援助條例》中雖規(guī)定,“國(guó)家支持和鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位等社會(huì)組織利用自身資源為經(jīng)濟(jì)困難的公民提供法律援助”、“法律援助機(jī)構(gòu)也可以根據(jù)其他社會(huì)組織的要求,安排其所屬人員辦理法律援助案件”,但該規(guī)定比較籠統(tǒng),缺乏可操作性。為了保證診所法律援助的主體——學(xué)生充分參與法律援助工作,有必要制定相應(yīng)細(xì)致的規(guī)則制度。修改《法律援助條例》或者制定法律援助法,新內(nèi)容中可以明確高校從事法律援助工作的學(xué)生具有承辦案件的資格,并規(guī)定學(xué)生承辦案件的具體規(guī)則。在這一點(diǎn)上美國(guó)一些州的做法值得借鑒,他們制定具體的學(xué)生實(shí)踐規(guī)則,規(guī)范學(xué)生的活動(dòng),并證明具備條件的學(xué)生出庭,與未監(jiān)禁當(dāng)事人會(huì)面等;讓學(xué)生以律師的身份辦理法律援助案件,產(chǎn)生的后果由指導(dǎo)的診所教師負(fù)責(zé)[5]。

(二)管理規(guī)范化

診所法律援助要獲得可持續(xù)發(fā)展,對(duì)診所的管理應(yīng)該進(jìn)一步規(guī)范化。首先應(yīng)加強(qiáng)診所委員會(huì)的監(jiān)督管理,診所法律教育專業(yè)委員應(yīng)當(dāng)對(duì)全國(guó)法律診所資質(zhì)進(jìn)行考察,并制定診所成立的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),對(duì)考察合格的頒發(fā)證明文件,并承認(rèn)為診所會(huì)員單位,對(duì)診所會(huì)員單位每年的診所教學(xué)和診所援助情況采取匯報(bào)制度,診所委員會(huì)的專業(yè)指導(dǎo)、監(jiān)督管理職能的充分發(fā)揮有利于進(jìn)一步推進(jìn)全國(guó)各法律診所的規(guī)范化建設(shè)。

其次加強(qiáng)診所基地的管理與監(jiān)督,高校法學(xué)院往往將診所基地設(shè)在校外的法律援助中心、社區(qū)、律師事務(wù)所、公證機(jī)構(gòu)、檢察院、法院等法律實(shí)務(wù)部門,法學(xué)院的診所教師與校外指導(dǎo)教師應(yīng)保持定期的聯(lián)系,及時(shí)了解學(xué)生的學(xué)習(xí)、實(shí)踐情況并對(duì)學(xué)生的管理及實(shí)踐效果作出評(píng)定。

再者還應(yīng)加強(qiáng)診所自身的管理,診所法律援助的日常工作、內(nèi)部人事制度、具體操作程序應(yīng)納入高校職能部門管理中。同時(shí)由高校職能部門出面與政府法律援助機(jī)構(gòu)建立聯(lián)系,對(duì)于高校內(nèi)部管理機(jī)制問題,應(yīng)當(dāng)建立一套分工明確、管理到位、運(yùn)行科學(xué)的管理模式。具體而言,應(yīng)當(dāng)制定明確的章程,明確援助者之權(quán)利和義務(wù),明確管理職責(zé),制定年度和季度計(jì)劃,對(duì)援助工作進(jìn)行系統(tǒng)的安排等。

(三)建立風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制

診所法律援助發(fā)展已近十年的歷程,全國(guó)從 7所法律診所發(fā)展到 100多所,目前還沒有診所師生因?yàn)榇碓讣膯栴}受到投訴或產(chǎn)生糾紛,也沒有診所師生在開展診所援助時(shí)發(fā)生意外,診所教師為了盡可能減少診所援助的風(fēng)險(xiǎn),對(duì)援助案件都是進(jìn)行謹(jǐn)慎的篩選,這無(wú)疑影響了援助的范圍,合理的風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的建立有利于診所法律援助的開展。

案件糾紛風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)問題,案件糾紛產(chǎn)生的責(zé)任主體認(rèn)定是風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的關(guān)鍵,筆者認(rèn)為,診所法律援助中發(fā)生非因診所師生的重大過失產(chǎn)生的損害賠償責(zé)任問題,賠償責(zé)任的義務(wù)主體應(yīng)該是所在院校而不是診所師生。因?yàn)閹熒_展診所法律援助的行為是一種教學(xué)的實(shí)踐模式,診所師生與所在院校之間則主要是一種教育行政關(guān)系,學(xué)校是法定的教育主體,應(yīng)該承擔(dān)主要責(zé)任。在診所援助中,師生安全問題也是重要問題,尤其是學(xué)生外出援助,在這里,各診所應(yīng)該建立嚴(yán)格的外出援助制度,比如,以小組為單位開展援助、嚴(yán)格往返登記制度、安全自救知識(shí)學(xué)習(xí),不僅如此,還應(yīng)該為每一位診所師生購(gòu)買保險(xiǎn),減輕意外事件的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。

(四)建立以基金制度為主體多元化資金融入模式

診所法律援助作為民間援助的方式目前還未完全獲得政府資金的支持。因此,從當(dāng)前來(lái)看,各高等法學(xué)院校的法律診所建立自己的診所法律援助基金制度非常必要,既可以獨(dú)立建立診所法律援助基金,也可以聯(lián)合建立診所法律援助基金,還可以委托其他專業(yè)機(jī)構(gòu),比如中國(guó)診所法律教育專業(yè)委員會(huì)代行操作?；鹬荒苡糜谠\所師生日常的法律援助支出與相應(yīng)的診所法律援助的優(yōu)秀師生獎(jiǎng)勵(lì)。

以基金制度為主體,多渠道融入資金的模式首先應(yīng)爭(zhēng)取獲得各級(jí)政府的資持,政府每年在進(jìn)行法律援助財(cái)政預(yù)算時(shí),應(yīng)考慮到對(duì)高校法律援助的適當(dāng)投入;其次要積極爭(zhēng)取社會(huì)援助資金的融入,如基金會(huì)、慈善組織、企業(yè)和個(gè)人等的贊助、捐助;再次,各高校也應(yīng)預(yù)留部分文科實(shí)驗(yàn)基金和大學(xué)生實(shí)踐活動(dòng)基金投入到診所法律援助中,以緩解診所教學(xué)和援助的資金壓力,充分保障診所教學(xué)和診所法律援助的可持續(xù)發(fā)展。

法律援助需要法律診所這一重要的民間法律援助力量。我們應(yīng)該充分重視診所法律援助面臨的問題,以期進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)法律援助事業(yè)的深入開展。

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(責(zé)任編輯:陳 樹)

G647

A

1001-7836(2010)10-0196-03

10.3969/j.issn.1001-7836.2010.10.077

2010-04-12

江蘇省高校思想政治教育研究課題(SGSY2009YB100)

劉莉 (1974-),女,江蘇徐州人,講師,法學(xué)碩士,從事法理學(xué)、婚姻法、法律診所教學(xué)研究。