耿 寧,戴同斌,李潔瑜

(華中農業(yè)大學文法學院,湖北武漢430070)

我國食品安全責任保險制度的建設與完善＊
——以《食品安全法》的實施為背景

耿 寧,戴同斌,李潔瑜

(華中農業(yè)大學文法學院,湖北武漢430070)

我國食品安全問題突出,已經嚴重影響了社會的和諧穩(wěn)定與經濟的健康發(fā)展。以《食品安全法》的實施為契機,食品安全責任保險的重要性越顯突出。分析食品安全責任保險的基本理論與我國社會需求的現(xiàn)實條件,提供食品安全責任保險制度建設與運行的保障條件,完善具體制度措施,可以預防食品安全事故的發(fā)生及協(xié)助事后救濟問題的解決。對于健全我國食品安全保障體系以及促進和諧社會的建設也有重要意義。

食品安全;責任保險;保障條件;制度完善

食品安全關系到人民生命健康、經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定,是當今最為關注的熱點之一。而我國食品安全問題時有發(fā)生,2008年的“三聚氰胺”奶粉事件一度使人們談“奶”色變,2010年剛剛發(fā)生的海南“毒豇豆”事件再一次觸及人們在食品安全上的敏感神經。食品安全事故發(fā)生后,責任企業(yè)紛紛倒閉破產或者逃避責任,受害者索賠道路艱難,相關產業(yè)經濟損失嚴重,已成為制約我國經濟社會發(fā)展,阻礙和諧社會建設的不利因素。食品安全的事前監(jiān)管固然重要,但事后的保障也不容忽視。

一、食品安全責任保險的基本理論

食品安全責任保險與產品責任、侵權責任之間聯(lián)系緊密,把握它們之間的相互關系有助于更好地了解食品安全責任保險所涉及的基本理論知識,從而為具體的制度建設與完善提供穩(wěn)固的理論支撐。

(一)責任保險、產品責任保險與食品安全責任保險的關系

保險制度的產生,源于人類應對各種災難的需要。保險有狹義與廣義之分。我國《保險法》中的保險是狹義上的理解,即指商業(yè)保險。按照保險標的的不同,保險可分為人身保險與財產保險。責任保險屬于廣義上的財產保險,是指以被保險人對第三者依法應負的賠償責任為保險標的的保險,這種賠償責任主要指侵權責任。需要注意的是,被保險人的損害賠償責任的產生由被保險人的過失行為引起,侵權人故意造成的損失不是責任保險的保險標的。產品責任保險屬于責任保險的一種,它是指以投保人因其產品的質量缺陷致使產品使用者或者消費者遭受人身傷亡或者財產損失而依法應承擔的賠償責任為保險標的的保險。生產商為避免承擔因使用其產品而造成他人人身傷害或者財產損害所產生的損害賠償責任,而通過產品責任保險來轉移因產品責任所帶來的經營風險。

食品是否屬于產品的范疇?我國《產品質量法》規(guī)定:“產品是指經過加工、制作,用于銷售的產品?！币话愣?食品應屬于產品的范疇。由于產品必須具備的條件之一是經過加工、制作,這就排除了未經過加工的天然品(如原煤、原油等)及初級農產品(如未經加工、制作的農產品)。在國外,多數國家的立法也未將初級農產品列入產品責任法范圍,原因就在于農產品易受自然環(huán)境因素影響,其產生的潛在缺陷難以確定缺陷來源,而且農產品沒有明確的質量標準。[1]《食品安全法》中也指出“供食用的源于農業(yè)的初級產品的質量安全管理,遵守《農產品質量安全法》的規(guī)定?！币虼?本文中的“食品”概念不包括初級農產品,食品安全責任保險也暫不涉及初級農產品。因此,食品安全責任保險作為產品責任保險的一種,是指因被保險人生產或銷售的食品存在缺陷,導致使用者或第三者人身傷害及財產損失,依法應由被保險人承擔賠償責任時,保險人在約定的保險責任及賠償限額內予以賠償的一種保險。[2]《食品安全法》第九十六條規(guī)定:“造成人身、財產或者其他損害的,依法承擔賠償責任。生產不符合食品安全標準的食品或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品,消費者除要求賠償損失外,還可以向生產者或者銷售者要求支付價款十倍的賠償金?！边@意味著食品生產經營企業(yè)今后面臨巨大的賠償風險,它們分散風險的需要增加,這成為食品安全責任保險發(fā)展的重要契機。

(二)食品安全責任保險與強制性保險、侵權責任制度的關系

強制性保險亦稱法定保險,是根據國家法律或行政命令,在投保人和保險人之間強制建立保險關系,要求特定范圍內的任何標的都必須參加保險,它是國家從保護社會公眾利益的角度出發(fā),以強權實施的一項保護保險合同關系以外第三人的制度。產品責任保險可以分為產品責任自愿保險與產品責任強制保險。在很多發(fā)達國家,產品責任險已成為一種強制性保險。食品安全責任保險作為產品責任保險的一種,在理論上也可以有自愿與強制之分。當然,究竟采用自愿還是強制性的應用還需根據具體的實際環(huán)境進行選擇。

食品安全責任保險既然屬于責任保險的范疇,那么其標的應為食品消費領域中的侵權責任。作為與人的生命健康息息相關的特殊產品,是否可以引入保險機制?有人認為我國食品安全問題突出,責任保險的運用使侵權人只需繳納一定的保險費而由保險人向第三人賠付保險金,使侵權人無須自己承擔損害賠償責任,這樣侵權人就通過責任保險逃脫了其應當承擔的賠償責任,導致侵權責任制度對加害行為預防和抑制的功能降低,也難以有效保障食品的安全。其實這是對責任保險的一種誤讀。在現(xiàn)代社會,隨著對受害人保護的不斷完善,侵權人所應承擔的損害賠償責任也不斷加大,《食品安全法》中關于十倍賠償金的規(guī)定就是這種表現(xiàn)。如果沒有責任保險制度,即使法院判決食品安全事故侵權人承擔賠償責任,由于其賠付能力有限,受害人往往難以得到充分賠償。而責任保險免除了受害人可能要經歷的漫長侵權訴訟的痛苦,使受害人可以得到及時、有效的補償。[3](P44-45)另外,并不是在任何情況下保險人都要承擔賠償責任。在侵權人故意造成第三人損害時保險人可以拒絕賠付保險金?？傊?責任保險制度因為其分散風險、消化損失的性質,促進了民事責任承擔的社會化,保障了受害人最大可能的獲得損害賠償。[4]因此,在食品安全問題上引入保險機制并沒有背離侵權責任制度的根本目的,相反兩者可以相互促進融合。

二、食品安全責任保險發(fā)展完善的有利條件

實際上,我國境內的一些保險公司已經嘗試開發(fā)出相關的食品安全責任保險業(yè)務,而《食品安全法》的實施更是催熱了這一險種的發(fā)展。目前,食品安全責任保險的廣泛推行正在醞釀形成之中。

(一)食品安全責任保險自身的優(yōu)勢

其一,有利于消費者權利的保障。消費者的弱勢地位導致其追索賠款面臨很大困難,雖然受害者可以選擇單一的訴訟、共同訴訟或代表人訴訟等方式進行索賠,但我國現(xiàn)有的民事訴訟機制對于此類問題的解決顯得力不從心。一方面大規(guī)模的單個訴訟不利于經濟效益的最大化,增加訴訟成本與社會成本;另一方面我國的代表人訴訟在實踐運用中還存在許多問題,集體訴訟制度目前還是一個立法空白。而通過責任保險機制,對消費者而言可從保險公司直接獲得相應賠償,減少訴訟成本,避免發(fā)生因企業(yè)破產而無力賠償的問題,最大程度地保證消費者的合法權益。

其二,有利于食品生產經營企業(yè)、保險公司的發(fā)展。食品安全事故發(fā)生后,相關責任企業(yè)因為面臨巨額的索賠與處罰而常常破產。特別是一些知名企業(yè)的沒落不但會影響整個行業(yè)發(fā)展的積極性,而且會造成社會資源的巨大浪費。而通過保險機制可以分散企業(yè)風險,保障企業(yè)的正常生產經營,還可以提高企業(yè)的安全風險防范意識。對保險公司而言,建立以社會需求為導向的食品責任保險新模式,根據不同實際情況開發(fā)個性化的食品責任保險產品可以成為保險公司一個新的業(yè)務增長點,[5]同時可以加快保險業(yè)的改革與發(fā)展。

(二)食品安全責任保險的政策性支持

我國政府高度重視包括責任保險在內的整個保險業(yè)的發(fā)展,在政策上積極鼓勵與支持。《國家重大食品安全事故應急預案》中規(guī)定,重大食品安全事故發(fā)生后,保險機構及時開展應急救援人員保險受理和受災人員保險理賠工作?！秶鴦赵宏P于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》則提出“要加快保險業(yè)改革發(fā)展,提高運用保險機制促進社會主義和諧社會建設的能力和水平。積極引入保險機制參與社會管理,有效化解社會矛盾和糾紛,完善社會化補償機制……大力發(fā)展責任保險,健全安全生產保障和突發(fā)事件應急機制?！北１O(jiān)會也表示要“積極鼓勵、支持保險公司開發(fā)食品安全相關責任保險產品,拓展相關業(yè)務,提高貫穿事前、事中、事后的全方位保險服務?！笨梢哉f,政策上的有力支持為食品行業(yè)實行責任保險提供了強大支撐。

(三)食品安全責任保險的法律性依據

責任保險的保險標的為法律上的民事賠償責任。我國目前的食品安全相關立法已給責任保險預留了很大空間。《產品質量法》第41條第1款規(guī)定:“因產品存在缺陷造成人身、缺陷產品以外的其他財產損害的,生產者應當承擔賠償責任?！钡?2條規(guī)定:“由于銷售者的過錯使產品存在缺陷,造成人身、他人財產損害的,銷售者應當承擔賠償責任。銷售者不能指明缺陷產品的生產者也不能指明缺陷產品的供貨者的,銷售者應當承擔賠償責任。”最新出臺的《侵權責任法》規(guī)定:“因產品存在缺陷造成他人損害的,生產者應當承擔侵權責任。因銷售者的過錯使產品存在缺陷,造成他人損害的,銷售者應當承擔侵權責任?！庇绕涫恰妒称钒踩ā方梃b發(fā)達國家的做法引入了懲罰性賠償,如權益受損的消費者可向侵權人索賠十倍賠償金。以上法律規(guī)定一方面加大了食品企業(yè)面臨的索賠風險,增強了其轉嫁風險的需求,為我國食品安全責任保險打開了新的市場空間;另一方面也為保險公司開展食品安全責任保險提供了較為適宜的法律環(huán)境。

三、食品安全責任保險推行的阻卻因素

雖然許多保險公司已經開發(fā)出與食品安全相關的責任險,但總體而言,我國食品企業(yè)投保的積極性不高。在已投保的企業(yè)中也多是涉及出口食品的生產企業(yè)。食品安全責任保險的建立與推行還面臨一些困難。

(一)不同主體基于自身利益的考慮

商業(yè)性保險公司以盈利為基本目的,由于食品安全責任保險所承保的風險巨大,風險事故的后果一般會涉及大量消費者,對保險公司經營的穩(wěn)定性會造成很大沖擊,因此,保險公司對此種保險態(tài)度謹慎。就現(xiàn)有的保險公司開發(fā)的險種來說,有關食品責任保險的保障范圍較窄,保障功能也不強。保險公司在食品責任險方面也存在經驗不足和專業(yè)人才短缺的問題,對于食品生產經營企業(yè)來說,它們通過投保來分散企業(yè)風險的意識薄弱,另外考慮到生產資金周轉的需要它們更不愿意支付額外費用用于投保食品安全責任保險。

(二)法制環(huán)境的尚不完善

我國至今沒有獨立的產品責任法,現(xiàn)有的與食品保險相關的法律法規(guī)體系尚不完善,食品安全責任保險在食品安全法律保障體系中的定位不明確,造成企業(yè)購買保險的主動性和積極性不足。我國《保險法》中并沒有明確涉及食品安全責任保險的內容,《食品安全法》正式實施后,相關的食品安全保險并沒有隨之跟進,《食品安全法實施條例》對與食品安全責任保險相關的內容只字未提。目前關于建立食品安全強制性責任保險制度的也僅停留在提案階段。《食品安全法》及其實施條例的實行對于食品安全責任保險制度的完善與推行僅僅是個開始,還有待相關配套法規(guī)的不斷完善。

(三)食品責任保險自身的特性

食品安全責任保險在一定程度上具有準公共產品的性質,由于其最終目的是維護消費者的利益,致使企業(yè)購買食品安全責任保險的動力不足。尤其是中小型食品企業(yè),他們面臨激烈的市場競爭總是盡量降低生產成本與各項費用,導致投保率非常低。另外,食品安全責任保險涉及對食品安全責任風險的評估、承保食品的類別、承保方式、費率的厘定、風險管理和保險理賠、訴訟程序的介入等多個環(huán)節(jié),對于保險公司的經營管理水平提出了更高的要求。[6]一般的保險公司不會輕易涉足。

四、食品安全責任保險的保障條件與具體措施

食品安全責任保險是解決食品安全事件中受害人賠償問題的有效途徑,其在國外已經不是新鮮產物,但在我國這一險種還很不成熟。食品安全責任保險體系的建立與運行需要良好的外部環(huán)境予以保障,同時還需要納入法制化發(fā)展軌道,完善法制建設。

(一)食品安全責任保險實施條件的建設

首先,政府應加強政策支持力度。由于食品安全問題的敏感性與特殊性,食品安全責任保險的經營風險要高于其他的商業(yè)保險,如果是強制性責任保險更是如此。為了提高保險公司和食品生產經營企業(yè)參與責任保險的積極性,降低其參與責任保險的成本,積極推動食品安全責任保險制度的實施,政府要加大政策扶持力度,給予相關保險公司和投保企業(yè)適當的政策激勵。如可以通過財政、稅收等手段加大對保險公司的扶持,同時對參與投保的食品企業(yè)也給予稅收上的優(yōu)惠;監(jiān)管機構可以允許保險公司為銷售產品責任險的人員支付更高的傭金。另外,政府工商部門、質檢部門、衛(wèi)生等部門要相互配合,為保險公司承保標的、積累數據、風險控制等提供良好的外部環(huán)境。

其次,完善食品安全責任保險推行的法制基礎。責任保險的保險標的是損害賠償責任,責任保險的完善需以民事?lián)p害賠償責任風險的存在及較為完備的法律制度的建立為前提。正因如此,當今世界上責任保險越發(fā)達的地方,也是各種民事?lián)p害賠償責任法律制度越完備、最健全的地方。[7](P205)目前,我國關系到產品責任險的法律主要包括《民法通則》、《產品質量法》、《消費者權益保護法》等?！妒称钒踩ā返某雠_為食品安全責任保險的廣泛推行開通道路。但總體來看,與食品安全責任保險相關的立法還比較分散模糊。健全的法律體系是責任保險發(fā)展的關鍵。因此,要完善立法體系,將食品安全責任保險納入有關法律規(guī)范體系:考慮制定《產品責任法》,對于造成消費者人身傷害的食品生產、加工、銷售企業(yè)嚴格追究其應承擔的民事法律賠償責任,為企業(yè)參加食品安全責任保險提供充分的法律依據:修改、完善《產品質量法》、《消費者權益保護法》等法律規(guī)范。另外,《侵權責任法》雖然出臺,但是相應的實施細則應該加緊制定,進一步完善相關配套措施。

再者,保監(jiān)會要加強監(jiān)督與指導,保險公司不斷提高業(yè)務水平。保監(jiān)會和各地保監(jiān)局要積極指導保險公司加強對保險產品和保險服務的管理,引導保險公司確定更加符合食品企業(yè)需要的險種,監(jiān)督其規(guī)范經營。同時,保監(jiān)會對不同類型的食品生產、加工及銷售企業(yè)設定不同的費率,并給予費率浮動權限并加強監(jiān)管。對于各保險公司來說,應對食品責任保險業(yè)務給予高度重視,不斷完善責任保險業(yè)務的管理,注重專業(yè)人才的培養(yǎng),以保證業(yè)務順利開展。

最后,要積極借鑒國際成熟經驗。食品安全責任保險在國外和相關地區(qū)已相當成熟。歐美國家普遍設立了食品領域的責任保險制度,一旦發(fā)生食品安全事故,專業(yè)的保險公司會進行處理。尤其在美國,生產危害健康的食品生產廠商,一不小心就會遭到保險公司的起訴,甚至血本無歸。針對我國食品安全責任保險尚不成熟的情況,可以借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的相關制度體系安排與經驗,認真研究其責任保險的運行狀況,從產品開發(fā)、風險控制等方面進行比較、分析,再結合我國實際情況完善自身的制度安排。

(二)食品安全責任保險的具體措施安排

食品安全責任保險在理論上可分為自愿性型與強制型兩種。在具體制度安排中可以根據實際情況進行選擇。目前,國內許多學者主張在我國建立強制性的食品安全責任保險,他們的分析也不無道理。筆者認為,在食品安全事故頻發(fā)的我國推行強制性的責任保險應當是今后的發(fā)展趨勢,但根據中國目前的食品工業(yè)經濟發(fā)展狀況與保險行業(yè)的實際能力,全面推行強制性責任保險似乎為時過早。因此,現(xiàn)階段可以實行自愿保險與強制保險相結合的方式,建立具有我國特色的食品安全責任保險制度體系。當然,這里面臨的關鍵問題是根據什么標準與理由來進行劃分,那些可以是自愿性的保險,那些可以規(guī)定為強制性保險。筆者認為,對一些涉及社會公眾重大利益的食品或者說風險隱患較高的食品可以采用強制性保險。比如《食品安全法》第42條、第51條規(guī)定對嬰幼兒和其他特定人群食品、保健食品要嚴格監(jiān)管,因此,可以在參考、借鑒我國的機動車強制第三者責任險做法的基礎上,對嬰幼兒和兒童食品、保健食品或老年人食品等特定人群的食品實行強制責任保險。食品安全責任強制保險可以先在我國一些省市進行試點,待積累經驗成熟以后再全面推廣。

食品安全責任保險在具體制度設計時,可以參考比照其它產品責任保險的做法,但鑒于食品安全責任保險具有自身的獨特性,在推行中還要具體問題具體分析。自愿的責任保險與強制性的責任保險之間差異頗大,尤其要特別注意食品安全強制性責任保險的具體制度構建問題。這里只簡要介紹食品安全責任保險的一般共性制度問題。首先,要明確責任保險的相關利益主體。主要包括保險人、投保人、被保險人、受害者或第三人,在具體規(guī)定時各自的權利與義務必須確定。其次,食品安全責任保險的運行模式根據是自愿還是強制保險的不同而區(qū)別對待。如果是強制性保險,應采取不盈不虧的原則來經營,同時政府要給予稅收等優(yōu)惠政策;如果是自愿性保險,可以參照一般性的商業(yè)保險進行規(guī)定與安排。再次,保險責任的范圍與責任免除應清楚、細致。一般來說,保險責任不僅包括對使用者或者第三者的人身傷害、疾病、死亡或財產損失進行賠償,還包括被保險人為食品責任事故所支付的法律費用及其他經保險人事先同意支付的合理費用。但是,由于生產企業(yè)或者經營者的故意行為或明知道其行為會導致消費者傷害或損失仍希望或放任損害結果發(fā)生的行為,保險公司可以依據免責條款拒絕支付保險金。最后,還要明確賠償限額、保險期限、保險事故發(fā)生后的證據收集與認定、賠償處理等相關問題。

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[3]韓芳,趙巖.責任保險和侵權行為法的沖突與融合[J].中國保險,2005(5).

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[5]趙博晗.試論我國食品安全強制責任保險構建的必要性[J].現(xiàn)代經濟信息,2009(15).

[6]盧燕.構建我國食品安全強制責任保險的現(xiàn)實選擇[J].保險研究,2008(5).

[7]李玉泉.保險法學——理論與實務[M].北京:高等教育出版社,2007.

Abstract:China’s food safety p roblem is apparent,w hich has seriously affected the social harmony and econom ic development healthily.W ith the imp lement of the“Food Safety Law”as a turning point, the food safety liability insurance is becoming more important.Analyzing the basic theory of food safety liability insurance w ith the actual conditions of China’s social needs,p roviding system construction to guarantee operation conditions of food safety liability insurance,and perfecting concretemeasures of the system have impo rtant significance in p reventing food safety accidents and helping solve the food p roblem afterwards.It is also important for us to make a sound security system of food safety and p romote the building of a harmonious society in China.

Key words:food security;liability insurance;security conditions;system perfection

[責任編輯 楊 敏]

The Construction and Perfection of the Food Safety L iability Insurance System in China

GENG Ning,DA I Tong-bin,L IJie-yu
(School of Humanities and Social Sciences,Huazhong Agricultural University,Wuhan 430070,China)

D922.284

A

1009-1734(2010)03-0076-05

2010-03-10

耿寧,在讀碩士生,從事經濟法研究。