駱啟順

(中共瀏陽市委黨校 湖南 瀏陽 410300)

對落實和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會常任制的探討
——瀏陽市鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會常任制試行情況分析

駱啟順

(中共瀏陽市委黨校 湖南 瀏陽 410300)

黨內(nèi)民主是黨的生命。實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會常任制是發(fā)展基層黨內(nèi)民主的重要途徑。瀏陽市試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會常任制取得了一定的成績,分析總結(jié)這些經(jīng)驗對進(jìn)一步以改革創(chuàng)新精神加強改進(jìn)農(nóng)村黨的建設(shè)有比較好的啟示。

鄉(xiāng)鎮(zhèn),黨代會,常任制

黨的十七大提出要完善黨的代表大會制度,實行黨的代表大會代表任期制。十七屆四中全會又提出,要繼續(xù)選擇一些縣,市、區(qū),試行黨代表大會常任制。這對于,處于新階段,面臨新形勢、新要求的中國共產(chǎn)黨,如何進(jìn)一步以改革創(chuàng)新精神全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程,具有十分重大的理論意義和現(xiàn)實意義。本文以瀏陽市鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會常任制試行為例加以分析,談?wù)勛约旱囊稽c看法。

一、瀏陽市鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會常任制試行的主要成效

一是增強了黨組織的凝聚力。實行黨代會常任制,使黨組織擴大了影響力,增強了號召力,煥發(fā)了新的活力,在一定程度上解決了當(dāng)前部分基層黨組織軟弱渙散、黨不管黨和治黨不嚴(yán)的狀況。

二是增強了黨員的歸屬感。由于黨代表直接聯(lián)系黨員,這就使黨員的政治訴求有了回應(yīng),精神上有了“依托”,心靈上有了“慰藉”,變“游子”為“愛子”,體現(xiàn)了黨內(nèi)激勵、關(guān)懷和幫扶拓展了自由表達(dá)思想的平臺。

三是保障了黨員的基本權(quán)力。實行黨代會常任制,使黨章規(guī)定黨員的“六權(quán)”,知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、被選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán),得到了一定程度的實現(xiàn)和滿足,促進(jìn)了民主政治建設(shè)。

四是在黨組織與黨員之間鋪設(shè)了一條信息通道。由于黨代表的橋梁紐帶作用,使黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部與普通黨員和群眾之間增設(shè)了一條“信息通道”,增進(jìn)了彼此間的相互了解,減少了內(nèi)耗增強了互信和辦事的合力。

五是增強了黨代表的監(jiān)督職能。實行黨代會常任制,在一定程度上保障了黨內(nèi)權(quán)力運行的公開透明和權(quán)力運行的規(guī)范化、程序化和民主化,確保了決策的科學(xué)性,執(zhí)行的有效性,管理的權(quán)威性和監(jiān)督的實效性。

六是取得了一批理論成果和制度成果。經(jīng)過六年的試行,目前,瀏陽市鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會常任制已初步形成黨代會年會制度、代表視察制度、代表提案質(zhì)詢制度、代表評議制度、代表聯(lián)系群眾制度、代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度、代表考核制度等理論成果和制度成果,更為重要的是在基層黨員和群眾中進(jìn)行了一次民主的大洗禮。

絕大多數(shù)黨員認(rèn)為,黨代會常任制的試行,解決了黨代表任期內(nèi)“一次會議、一次代表、一次作用”和“報到時握握手、開會時舉舉手、離別時揮揮手”的問題,有利于黨代表在任期內(nèi)全面履職。由于擴展了黨代會、全委會和黨代表的職權(quán),黨代表(黨員)的主體地位得到尊重,全委會和黨代表經(jīng)常性的作用得到加強,黨內(nèi)更顯活力更顯和諧。

二、以改革創(chuàng)新精神落實和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會常任制

1.增強法理資源,提高法治化水平

公意是合法性的基礎(chǔ)。代表的權(quán)威性來源于選舉的合法性和權(quán)威性。代表履職的內(nèi)在動力建立在健全的資格獲取和權(quán)力保障機制上。選舉是黨員對黨代表授權(quán)的基本形式,應(yīng)遵循民主政治發(fā)展的規(guī)律和黨內(nèi)民主政治發(fā)展的要求,總結(jié)黨內(nèi)選舉改革經(jīng)驗,進(jìn)一步改革和完善黨內(nèi)選舉制度。要按照十七大提出的,改革黨內(nèi)選舉制度,改進(jìn)候選人提名制度和選舉方式,探索擴大黨內(nèi)基層民主多種實現(xiàn)形式。

一要優(yōu)化代表結(jié)構(gòu),增強代表性和廣泛性。堅持以屬地管理為主,結(jié)合本轄區(qū)人口、產(chǎn)業(yè)、功能區(qū)劃等特征,合理分配代表名額,適當(dāng)擴大黨務(wù)工作者、黨建理論工作者、法律工作者和知識分子的代表數(shù)額。

二要明確代表任職的資質(zhì)條件。要對黨代表的黨齡、政治思想素質(zhì)、文化水平、道德修養(yǎng)、議政能力等資格條件作出相應(yīng)規(guī)定,不能把黨代會代表的資格看成是一種政治榮譽,而應(yīng)看成一種職責(zé)、一種要求、一種壓力,并逐步將黨代會代表的選舉作為黨內(nèi)干部的重要選拔機制。

從推進(jìn)依法治黨進(jìn)程的要求,應(yīng)適應(yīng)時代發(fā)展和黨內(nèi)民主發(fā)展的要求,在總結(jié)實踐和試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,適時出臺《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方黨的代表大會代表法》或《黨的代表工作條例》,以規(guī)范代表資質(zhì)、權(quán)責(zé)及其活動,使代表身份有充足的法理依據(jù),代表活動有章可循,并逐漸步入法制化軌道。

三要健全完善參選人競選規(guī)程。從報名、資格審查、公示、選舉、監(jiān)督等各個技術(shù)規(guī)程,全方位進(jìn)行制度設(shè)計和安排,有選舉權(quán)的黨員必須達(dá)到法定人數(shù),選舉方能有效,應(yīng)成立相對獨立的選舉監(jiān)督委員會,加強與上級黨組織和紀(jì)委的配合,全方位監(jiān)督整個選舉過程,選舉委員會應(yīng)提供有助于參選人充分表達(dá)自己參選意圖、目的和能力的平臺,以便選舉人能全面了解參選人的思想和能力,從而激發(fā)黨員參與黨內(nèi)選舉的積極性和主動性。

四要健全完善候選人提名方式。黨章第11條規(guī)定,,“選舉人有了解候選人情況、要求改變候選人、不選任何一個候選人和另選他人的權(quán)利。任何組織和個人不得以任何方式強迫選舉人選舉或不選舉某個人?！币_保這一條規(guī)則不折不扣地執(zhí)行,必須要規(guī)范黨委提名、界別推薦、黨員,黨代表,提名的原則和比例。以黨員提名為主,以組織提名和自愿參選為輔,建立健全自上而下與自下而上相結(jié)合的候選人提名制度,不斷擴大直選范圍和差額選舉的比例和范圍。

五要逐步健全競選承諾和秘密投票制度。要定期不定期對代表承諾進(jìn)行監(jiān)督,制定對參選者的承諾進(jìn)行考核的制度,當(dāng)選黨代表履職如果出現(xiàn)違約,可罷免代表資格,要建立秘密投票制度,確保選舉人真實意圖和選舉權(quán)不受干擾和侵害。

六要適時修改和出臺有較強科學(xué)性和操作性的選舉條例。要順應(yīng)黨內(nèi)越來越高的民主發(fā)展要求和越來越高的規(guī)范化選舉要求,在修改完善現(xiàn)有選舉工作條例基礎(chǔ)上,科學(xué)、民主、依法出臺具有較強科學(xué)性、操作性和高度權(quán)威性的《黨內(nèi)選舉工作條例》。

為增強黨代表產(chǎn)生的合法性,進(jìn)而達(dá)到增強黨執(zhí)政的合法性,黨代表的選舉產(chǎn)生,建議采取“兩票制”的選舉方式。即先由黨外群眾對候選人投信任票,再由黨員同志投選舉票。這樣做至少有兩方面的好處,一是提高了群眾的政治熱情和參與度解決了黨代表公信力和公信度不足的問題,二是增強了黨代表的合法性和權(quán)威性。

2.增強制度資源,提高制度化水平

一要建立健全黨代表履職激勵機制。調(diào)查顯示,當(dāng)前代表素質(zhì)總體上難以適應(yīng)黨內(nèi)民主發(fā)展要求。對此,必須加大對代表的培訓(xùn)力度。各級黨委要將黨代表培訓(xùn)列入干部培訓(xùn)教育的重要任務(wù),制定并落實培訓(xùn)計劃,對所有代表特別是新當(dāng)選代表進(jìn)行系統(tǒng)而富有針對性、實效性的培訓(xùn)。要建立健全激勵表彰制度。在明確代表權(quán)利義務(wù)、職權(quán)職責(zé)基礎(chǔ)上,建立科學(xué)的考評機制,定期對代表履職情況進(jìn)行考核評比,對優(yōu)秀代表要進(jìn)行表彰獎勵,特別優(yōu)秀者可定為專職黨代表,并作為黨的領(lǐng)導(dǎo)干部侯選人,享受制度規(guī)定的相關(guān)待遇。

二要建立健全黨代表履職約束機制。要建立向黨章宣誓的制度。黨代表一經(jīng)當(dāng)選履職,必須由黨組織組織代表集體向黨章宣誓,以強化黨代表對黨和黨章的忠誠意識,提高忠誠度,要建立健全述職制度。每年黨代會年會召開前組織代表向選區(qū)黨員和選舉單位述職,聽取選舉單位黨員意見,接受評議和監(jiān)督,回答黨員的詢問或質(zhì)詢,要建立代表考核制度。對代表履職及其考核情況,要通過媒體在一定范圍內(nèi)定期通報,接受全體黨員監(jiān)督。對不滿意率超過一定比例者,可在黨內(nèi)正式場合公開批評,甚至啟動罷免代表資格程序。

三要建立健全任期、辭職、罷免制度。代表任職期滿,應(yīng)重新進(jìn)行選舉,調(diào)離選舉單位,選區(qū),的,自動終止代表資格,難以繼續(xù)履行職責(zé)的,應(yīng)主動辭去代表職務(wù),黨員發(fā)現(xiàn)本選區(qū)代表有嚴(yán)重違法違紀(jì)行為或認(rèn)為代表不能正常履職或不再適合擔(dān)任代表職務(wù)的,可以罷免代表,使選舉產(chǎn)生的不稱職或不盡職的代表及時得到警示、撤換或調(diào)整,真正體現(xiàn)授權(quán)和制約相統(tǒng)一。

四要建立健全黨代表權(quán)力保障機制。建立健全黨代會年會制和代表常任制,在黨代會上充分履行評議和監(jiān)督職能。第一,審議一年一度“兩委”黨委會、紀(jì)委會,的工作報告并投票表決,并對“兩委”成員進(jìn)行信任投票。就有關(guān)問題提出詢問或質(zhì)詢案。如半數(shù)以上代表對質(zhì)詢結(jié)果不滿意,則可提出對黨的負(fù)責(zé)人(直至?xí)?的彈劾案。第二參與決定黨內(nèi)重大事項包括選舉“兩委”成員。參與黨代會的專門問題調(diào)查委員會對黨內(nèi)重大問題進(jìn)行的調(diào)查。這是落實黨代表權(quán)力最為重要的內(nèi)容。第三,審議黨產(chǎn)收支和財務(wù)審計報告。第四,審查黨內(nèi)法規(guī),修改和制定適合本地的黨內(nèi)規(guī)章制度。

五要建立健全評議制度、質(zhì)詢制度和聽證制度。閉會期間應(yīng)有專門的機構(gòu)定期組織代表團(tuán),小組,就有關(guān)問題開展調(diào)研、視察和巡視活動,加強對“兩委”領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的監(jiān)督,對黨員群眾關(guān)注的熱點、難點和焦點問題,向當(dāng)?shù)攸h組織提出詢問或質(zhì)詢,組織代表參加對黨組織及其職能部門開展行風(fēng)評議活動,組織黨代表參加黨內(nèi)立法和決策的聽證會。

3.增強信息資源,提高信息化水平

一是要建立黨內(nèi)重要情況通報和報告制度。為使黨務(wù)公開有章可循,應(yīng)探索建立黨內(nèi)新聞發(fā)言人制度,就黨內(nèi)重大事項和重大問題進(jìn)行公開公示,從法律層面上,應(yīng)盡快出臺《黨內(nèi)信息公開條例》,規(guī)定公開的具體內(nèi)容、時限、方式、范圍、執(zhí)行主體及其監(jiān)督保障措施,黨內(nèi)監(jiān)督機關(guān)要對實施情況進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督和督查,使黨代表切實參與黨內(nèi)重大事務(wù),經(jīng)得起黨員的詳細(xì)詢問。

二是黨內(nèi)重大決策和重要事項要舉行聽證會。這是黨代表應(yīng)享有的權(quán)力。要充分發(fā)揮媒體的作用,國家應(yīng)盡快出臺《新聞法》、《信息公開法》等法律法規(guī),以使黨務(wù)活動公開透明,并依法依紀(jì)規(guī)范運行。

4.增強組織資源,提高組織化水平

一要保證黨代會在黨內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)地位。黨的各級代表大會是黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān),必須確保其權(quán)威性。目前在黨的實際生活中,相當(dāng)多地方的黨代會沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用,權(quán)力過多地集中在黨委常委或書記手中,黨代會的決定缺乏實際約束力,常委會或書記的隨機決定才是真正的權(quán)威。因此,必須用組織和制度規(guī)定任何組織和個人都無權(quán)改變黨的代表大會的決議和決定,必須用組織和制度遏制常委會代替全委會的傾向,各級黨委和紀(jì)委向代表大會的報告更多的地要帶有匯報述職的性質(zhì)和成份。

二要設(shè)立黨代會常設(shè)機構(gòu)。目前,從中央到地方黨的全委會每年召開一兩次會議,實際履行黨代會(年會)的部分職能?！吨袊伯a(chǎn)黨地方委員會工作條例》第七條規(guī)定,“常委會在全委會閉會期間,行使委員會職權(quán),執(zhí)行上級黨組織的指示和全委會的決議,主持經(jīng)常工作?！睂嶋H上履行黨的執(zhí)行機關(guān)職能。目前,理論和學(xué)術(shù)界已就改變這種狀況提出了一些很好的建議,如有的學(xué)者主張在現(xiàn)有黨內(nèi)權(quán)力架構(gòu)內(nèi),在適當(dāng)減少全委會和常委會人數(shù)的前提下,實現(xiàn)黨代會常設(shè)機構(gòu)直接與全委會對接,成為黨的權(quán)力機關(guān)(取消實際很少召開的黨的各級代表會議),常委會成為黨的執(zhí)行機關(guān)并更名為執(zhí)委會。同時,隨著黨委副職數(shù)的明顯減少,可取消書記辦公會和實際存在的書記碰頭會,改變目前因黨委會內(nèi)部層級過多而難以監(jiān)督的狀況。筆者基本認(rèn)同這種觀點。這樣,黨代表就能真正成為黨代會的主體,進(jìn)而真正落實其黨內(nèi)監(jiān)督主體地位,并因此得到組織保障而充分履行監(jiān)督職責(zé)。

三要適度實行黨內(nèi)權(quán)力的分割與制衡。目前黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)高度集中于常委會,特別是幾個書記,又特別是“一把手”手中,這種權(quán)力過分集中所帶來的弊端是明顯的。要改變這種狀況,必須要按照“結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效”的十六字權(quán)力運行機制的要求,適度實行黨內(nèi)權(quán)力的分離和相互制約監(jiān)督,形成黨內(nèi)“三權(quán)分離和制衡”的格局。規(guī)定決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)分別屬于不同的主體。決策權(quán)屬于黨的代表大會、全委會和大會選舉出的常設(shè)機構(gòu),執(zhí)行權(quán)屬于大會選舉出的常委會(或執(zhí)委會),監(jiān)督權(quán)屬于大會選舉出的紀(jì)委會(或監(jiān)察委)。常設(shè)機構(gòu)、執(zhí)委會和紀(jì)委會均對黨的代表大會、全委會和上級黨組織負(fù)責(zé)并報告工作。紀(jì)委會不對執(zhí)委會和常設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé),只對同級黨的代表大會、全委會和上級黨組織負(fù)責(zé),同時對上級紀(jì)委負(fù)責(zé)。這樣一個制度安排和要求,目前已成為黨內(nèi)黨外群眾趨于一致的看法和帶有普遍性的共識。從學(xué)理上分析,也符合政治法理邏輯。

擴大和推行黨代會常任制,是黨中央順應(yīng)時代潮流,站在鞏固、加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的高度圍繞加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)和先進(jìn)性建設(shè)這一主線進(jìn)行的重大布署,是黨內(nèi)自我改革和完善。它不僅要求我們要將科學(xué)發(fā)展觀作為我們的改革指導(dǎo)思想,更為重要的是要在實際工作中全面踐行之。如此,黨的建設(shè)新的偉大工程必將是一個使黨和國家興旺發(fā)達(dá),進(jìn)而達(dá)到以黨內(nèi)和諧推進(jìn)社會和諧的民心工程。

[1],鄧小平文選(第1卷)[M].北京:人民出版社. 1994.67.

D2 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：

1009-3605,2010,01-0103-04

2009,-11-28

駱啟順,男,湖南寧遠(yuǎn)人,中共瀏陽市委黨校高級講師,主要研究方向,中國共產(chǎn)黨的建設(shè)。

責(zé)任編輯:黃有泰