劉燕屏

(中共永州市委黨校，湖南 永州 425000）

農(nóng)村社會救助是農(nóng)村社會保障體系的重要內容之一，搞好農(nóng)村社會救助體系建設，對維護社會穩(wěn)定，促進社會經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展具有十分重要的作用。從永州市的情況看，經(jīng)濟欠發(fā)達， 598.5萬人口中農(nóng)業(yè)人口達504.6萬人，占總人口的84.3%；農(nóng)村貧困人口達 89.7 萬人，占農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的17%，其中絕對貧困人口36.9萬人，占農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的7%； 地形以山地丘陵為主，自然災害頻發(fā)，每年都不同程度的遭受洪澇、山體滑坡、泥石流、龍卷風、冰雹、干旱等多種自然災害，常年受災人口達200余萬人次，需政府重點救助的45萬余人。由此可見，進一步加強、整合和完善社會救助體系，最大限度地滿足弱勢群眾的救助需求，是各級黨委、政府面臨的重大課題，是從根本上深化改革、推動發(fā)展、保持穩(wěn)定，加速構建和諧社會的基礎工程。

一、意義深遠：助弱同進，共享發(fā)展

“按照社會公平正義的理念，包括弱勢群體在內的每一位社會成員都應過上合乎人類尊嚴的生活，這構成了對弱勢群體實行的公益救助的基本理據(jù)?！盵1]大力推進農(nóng)村社會救助體系建設，全面扶助弱勢群體，對于促進社會各個層面和諧進步有重要意義。

l，有利于更好地維護社會穩(wěn)定

安定有序是和諧社會的重要內容，是事業(yè)進步和改革發(fā)展的基本條件。當前，永州市正處于從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會快速轉型的關鍵時期，社會矛盾比較復雜，弱勢群體具有很強的同質性、集中性和群體性。這種特點一方面使他們表達和追求自身利益的能力增強，另一方面他們的利益如果被忽視或處置不當，就會使他們采用非理性的方式來維護自己的利益，給社會帶來不穩(wěn)定隱患，進而成為構建和諧社會的瓶頸。大力推進社會救助體系建設，有利于化解突出的社會矛盾和問題，維護和保障弱勢群體的基本權益，緩解弱勢群體的失衡心理，有效促進社會的持續(xù)穩(wěn)定。

2，有利于更好地凝聚發(fā)展合力

建設全面小康，構建和諧社會，必須堅持以人為本，讓廣大人民群眾的工作熱情充分迸發(fā)，讓個體社會成員的聰明才智充分涌流。困難群體作為社會成員的組成部分，由于處于弱勢位置，容易被忽略，不易感受到黨和政府的關懷和溫暖，對黨和人民缺少歸屬感、認同感和信任感，不利于他們在促進經(jīng)濟發(fā)展中充分發(fā)揮主觀能動性和創(chuàng)造性。推進農(nóng)村社會救助體系建設，不僅體現(xiàn)了黨和國家對弱勢群體的關心，更可以讓社會發(fā)展的成果惠及到社會全體成員，有利于團結弱勢群體，凝聚促進發(fā)展的合力，調動全體成員謀發(fā)展的主動性和創(chuàng)造性，全力促進和諧社會的實現(xiàn)。

3，有利于更好地促進社會文明進步

人與人之間和睦相處、真誠友愛是構建和諧社會的基本要求。中華民族自古以來就是一個樂善好施、扶貧濟困的民族。進一步推進農(nóng)村社會救助體系建設，不僅能給予困難群體物質上的救助，解決他們的燃眉之急，而且能調動社會各個層面的群眾共同關注弱勢群體，進一步營造互相關心、互相幫助的良好社會風氣，有利于更好地弘揚人道主義精神，增強全社會的慈善意識，促進團結友愛、平等互助的道德風尚和價值觀念的形成，推動社會主義精神文明和社會主義先進文化不斷發(fā)展進步。

二、工作成效：因地制宜，扎實有序

1，農(nóng)村低?；緦崿F(xiàn)應保盡保

目前，永州市共有農(nóng)村低保對象12萬戶2 7．6萬人，占農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的5．5%，月發(fā)放低保金1049萬元，月人均救助水平為38元。2008年上半年，按照上級要求進行了農(nóng)村低保擴面，將農(nóng)村居民中無勞動力或因病、因殘等原因致使主要勞動力喪失、因生存條件特別惡劣地方常年生活困難居民等三類家庭全部納入保障范圍，新增低保對象12萬人，基本實現(xiàn)應保盡保目標。

2，農(nóng)村醫(yī)療救助制度逐步完善

為緩解農(nóng)村困難群眾的看病就醫(yī)壓力，根據(jù)上級要求，永州市從2004年開始在東安縣、新田縣開展農(nóng)村大病醫(yī)療救助工作試點，邁出了探索建立農(nóng)村醫(yī)療救助制度的第一步。2005年，對城市低保戶、農(nóng)村特困戶、農(nóng)村五保戶等特困對象家庭中患惡性腫瘤、尿毒癥、肝硬化腹水、白血病以及其它年醫(yī)藥費在1萬元以上大病的，給予500-3000元的醫(yī)療救助金，在全省領先建立了城鄉(xiāng)一體的醫(yī)療救助制度。2007年，結合全市實際，在救助范圍上擴大到城鄉(xiāng)低保邊緣戶，救助病種增加了精神病種，救助標準提高到1000-4000元。2008年，面向全市城鄉(xiāng)低保戶、五保戶、城鄉(xiāng)低保邊緣戶、百歲老人等特定對象，逐步建立和實施資助救助、門診救助、住院救助、臨時救助、慈善援助五位一體的新型城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度。全市在建立城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度以來，共累計救助農(nóng)村大病救助對象1．42萬人次，發(fā)放救助金2468．8萬元，人均年救助水平為1738元；資助農(nóng)村五保戶、農(nóng)村低保戶參合3 4．3萬人次，資助金額533萬元。

3，農(nóng)村五保供養(yǎng)水平進一步提高

永州市共有五保對象51214人，占農(nóng)村總人口1．27%。共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院106所，村級“五保之家”46所，集中供養(yǎng)4854人，其它46360人由村、組分散進行供養(yǎng)，分散供養(yǎng)標準由2005年年人均600元提高到i000元，集中供養(yǎng)標準由2005年1200元提高到2070．46元，農(nóng)村五保戶生活有了較大改善。2006年國務院新修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》實施后，五保供養(yǎng)資金從省級財政轉移支付和市、縣財政預算中列支，建立了“政府牽頭、民政負責、財政投入、按標施保、應保盡?！钡奈灞９B(yǎng)工作新體制。2008年，永州市人民政府辦公室下發(fā)了關于貫徹落實《湖南省實施（農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例）辦法》的通知，明確規(guī)定集中供養(yǎng)標準每人每年不低于2000元，分散供養(yǎng)每人每年不低于1000元，要求將五保供養(yǎng)服務機構的日常管理經(jīng)費和工作人員工資列入財政預算，不得在發(fā)給五保供養(yǎng)對象本人的供養(yǎng)資金中列支，從而有效地保障了五保戶的基本生活權益。

4，災害救助工作不斷規(guī)范

一是規(guī)范了救災款物管理工作。2008年，永州市民政局、市財政局、市監(jiān)察局、市審計局聯(lián)合下發(fā)了關于印發(fā)《永州市基層救災款物管理使用操作規(guī)程》的通知，對救災款物的申請、撥付與發(fā)放、管理等方面作出嚴格規(guī)定，確保了救災資金分配的科學合理、公平公正，救災款物及時落實到災民手中。二是災害應急救助體系初步形成。2008年，市政府出臺了《永州市自然災害救助應急預案》，并成立了永州市減災委員會，進一步完善了全市應急救助體系，形成了統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制。三是救災資金投入大幅度增加。2008年我市累計受災人口702萬人次，直接經(jīng)濟損失145．07億元。向上級爭取救災資金9395萬元，救災棉被39111床、棉大衣1000件、帳篷443頂，市本級財政配套救災資金500萬元；一年來，發(fā)放救濟糧3522噸，救濟災民42萬人，發(fā)放衣被20萬件，救濟災民15萬人，救濟傷病人口7.83萬人。全市共為災民恢復重建房屋12042戶45163間。由于救災工作應對處置及時果斷，救助措施得力，在應對2008年百年不遇的冰凍雨雪災害和五十年不遇的“6·13”洪災過程中，做到了大災面前零死亡，得到了上級的充分肯定。

三、存在問題：基礎薄弱，任務艱巨

l，社會救助立法滯后

迄今為止，我國尚沒有一部社會救助方面的專門性法律，農(nóng)村社會救助工作中除五保供養(yǎng)以政府法規(guī)形式頒布以外，其它各項工作都是通過各種規(guī)范性文件發(fā)布的，缺乏法律權威、制度剛性和懲處力度，實施過程中有令不行、違規(guī)不禁的現(xiàn)象比較突出。

2，基層機構隊伍薄弱

據(jù)調查統(tǒng)計，撤區(qū)并鄉(xiāng)建鎮(zhèn)以前，全市有區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)430個，按每個區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)配一名民政干部，至少有430個，撤區(qū)并鄉(xiāng)后，全市共有198個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和辦事處，只有民政干部271人，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)1.37人，比撤區(qū)并鄉(xiāng)前減少159人。所配民政干部專職的少，年齡偏大，文化偏低，素質不高。近幾年民政部門新增城鄉(xiāng)低保、城鄉(xiāng)大病救助、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院和村五保之家建設和管理、五保供養(yǎng)資金發(fā)放等工數(shù)作，全市每年救濟災民30萬人以上，城鄉(xiāng)低保人

30余萬，農(nóng)村五保戶有4.2萬人，重點優(yōu)撫對象5.3萬，大病救助近萬人，還有71萬老年人，直接工作對象140萬人，日常管理的工作任務十分繁重。近年來，民政救助資金大幅度增加，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放的民政救助資金，有的幾百萬元，最高的達到近1000萬元，社會救助各項資金在基層的發(fā)放問題令人擔憂。如寧遠縣水市鎮(zhèn)，轄區(qū)人口 7.3萬人，有民政工作對象5000余人，全市發(fā)放各類資金335萬元。2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革時，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政職能劃入社會事務辦，明確由53歲的李某1人負責全鎮(zhèn)民政工作，并兼駐村任務。李某不僅要負責5000名民政對象的入戶調查、初審、年檢年審、動態(tài)管理等日常管理工作，還要逐戶建立規(guī)范的統(tǒng)計臺賬和工作檔案，該人不懂電腦，工作效率十分低下，難以按規(guī)定要求完成各項社會救助工作任務，只能應付了事，導致社會救助基礎工作不扎實。

3，救助資金投入少

一是國家財政投入不足，各項農(nóng)村社會救助工作普遍存在較大資金缺口，導致保障水平偏低。以農(nóng)村低保為例，2008年全市低保人數(shù)為27.6萬人，全年上級下?lián)艿霓r(nóng)村低保資金為6765萬元，按人平計算，月人均僅有20元，人數(shù)是城市低保的2.6倍，上級下?lián)苜Y金不足城市低保的一半，月人均救助水平不足城市低保對象的1/3。二是本級財政配套資金難以足額到位。按照有關法規(guī)和政策規(guī)定，農(nóng)村五保、農(nóng)村低保、農(nóng)村醫(yī)療救助均要由地方人民政府財政預算中安排一定比例的資金，由于市、縣區(qū)財政困難，往往未能足額配套，或列而不支，致使農(nóng)村社會救助工作經(jīng)費得不到保證，工作開展乏力。

4，城鄉(xiāng)救助發(fā)展不均衡

社會救助工作涉及到民政、勞動、教育、衛(wèi)生、房產(chǎn)、司法、扶貧、國土、規(guī)劃建設等多個職能部門，但各部門之間缺乏聯(lián)動，存在各行其事的現(xiàn)象，尤其是在救助對象和救助標準確定，救助項目安排，救助資金的投入等方面缺乏統(tǒng)一安排，導致多頭救助、重復救助、遺漏救助的現(xiàn)象時有發(fā)生，制約了社會救助整體優(yōu)勢的發(fā)揮。同時，還存在城鄉(xiāng)救助發(fā)展不平衡的狀況，如城市低保對象享有的廉租房政策及生活用水、用電、有線電視收視等價費優(yōu)惠措施，農(nóng)村救助對象暫時不能享有，整體救助水平較低。

四、根本舉措：統(tǒng)籌運作，合力推進

l，加快救助立法進程

農(nóng)村社會救助工作關系到困難群眾的基本生活，涉及到社會的各個層面。推進農(nóng)村社會救助體系建設，國家應盡早出臺《社會救助法》及與之相配套的法律法規(guī)，把城鄉(xiāng)低保、五保供養(yǎng)、醫(yī)療救助、自然災害救助、城市生活無著的流浪乞討人員救助及教育救助、住房救助、司法救助等各項社會救助制度以法律的形式固定下來，同時對社會救助工作機構、人員、資金保障作出剛性規(guī)定，為依法推進社會救助體系建設提供法制保障。

2，加強機構隊伍建設

各級黨委、政府要在社會救助機構、人員、編制等問題上給予重視支持，特別是要解決社會救助機構人員的公務員身份問題。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民政工作力量，安排專職工作人員，解決有機構、有人做事的問題，我們建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立民政所或社會救助站，小鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排3至4個，大鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排4至6個干部，專門從事民政工作，在行政村設民政聯(lián)絡員，并適當解決待遇，以切實解決好基層民政工作有人干事的問題，為工作落實，規(guī)范管理，資金發(fā)放公平公正提供組織保證。同時，要建立社會救助工作隊伍準入機制，嚴把進人關，加強在職工作人員的業(yè)務培訓，提高隊伍整體素質。

3，擴寬資金投入渠道

一是加大財政投入。市、縣兩級政府應根據(jù)本級財政實際，把社會救助資金列入財政預算，并逐年提高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要設立專項救助基金，實行?？顚Ｓ?。二是積極向上爭取。要加大跑“部”進“廳”力度，多爭取上級支持。三是面向社會籌集資金。大力開展各種慈善募捐活動和對口捐助活動，積極引導和鼓勵慈善團體等非營利性組織參與社會救助工作。同時，組織開展多種形式的扶貧幫困活動，如救助服務、志愿者活動等。要發(fā)動社會力量，搞好救助對象在醫(yī)療、教育、住房、司法援助等方面的專項救助。

4，強化救助工作保障

一是建立健全以救災工作分級負責、救災經(jīng)費分級負擔制度為基礎，社會動員機制為補充，應急措施相配套的災害救助體系。對災民情況進行深入調查，制定切實可行的災民生活安排方案，進一步安排好受災群眾的基本生活。二是建立健全以農(nóng)村“五保”供養(yǎng)制度為基礎，臨時社會救濟為補充，各項優(yōu)惠政策相配套的社會救助體系。在農(nóng)村，通過全面總結低保試點經(jīng)驗，積極擴大保障范圍，逐步在基層推廣實施。同時，進一步落實“五?！惫B(yǎng)條例，完善“五?！惫B(yǎng)制度，維護農(nóng)村“五?！睂ο蟮幕旧顧嘁妗Ｈ墙⒔∪岳夏耆烁＠諡橹攸c，社會福利服務機構為骨干，基層福利服務網(wǎng)絡為依托，居家供養(yǎng)為基礎的社會福利服務體系。

5，構筑救助服務網(wǎng)絡

堅決克服物質幫助的單一救助形式，在實施現(xiàn)金援助、實物援助的同時，積極開展心理救助、就業(yè)幫扶和權利援助，包括對受助者實行心理干預和精神撫慰，進行職業(yè)技術輔導，提供司法援助等，開發(fā)受助者的勞動潛能，促進其人格健康發(fā)展。特別要堅持物質保障與精神援助相結合，實行救濟式扶助與脫貧式扶助同時實施，建立標本兼治的立體式救助體系，促進政府救助與生產(chǎn)自助同步推進，形成一種促進救助對象積極向上和反哺社會的良性機制。一是完善相關機構。根據(jù)農(nóng)村社會救助體系運行機制，強化民政部門對社會救助的管理職能；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立農(nóng)村社會救助管理站，并配備足夠的人員。二是發(fā)展多種機構。充分發(fā)動社會力量，發(fā)展、扶持和興建多種所有制形式的農(nóng)村社會救助機構，建立科學、高效的救助服務網(wǎng)絡，為弱勢群體救助提供有效保障。三是提高救助水平。有組織、有計劃地培訓服務人員，培育社會救助工作志愿者，不斷提高社會救助工作的質量。

[1]盧先明.公益救助與社會公平正義[J].湖湘論壇,2009,(6).