劉嘉

(中共婁底市婁星區(qū)委黨校，湖南婁底417000)

欠發(fā)達地區(qū)農村基層民主政治建設探析

劉嘉

(中共婁底市婁星區(qū)委黨校，湖南婁底417000)

我國農村基層民主政治建設已經逐步邁入了依法運行、穩(wěn)健發(fā)展的軌道，民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督制度也在不斷完善。但是，當前欠發(fā)達地區(qū)農村民主政治建設的實際工作，仍有諸多問題需要解決，如選舉程序不規(guī)范、“金錢政治”現象抬頭、村民民主參與渠道不暢、宗族勢力干擾民主政治建設等。加強欠發(fā)達地區(qū)農村基層民主政治建設，要進一步提高農民的文化法律素質；建立和健全村民自治的法律救濟制度；建立村級組織運轉經費保障機制；嚴懲破壞基層民主政治建設的宗族勢力；加強對村委會的制約和監(jiān)督。

欠發(fā)達地區(qū)；農村；基層民主政治建設

我國農村基層民主政治建設已經逐步邁入了依法運行、穩(wěn)健發(fā)展的軌道，民主選舉一屆比一屆規(guī)范，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督制度也在不斷完善，激發(fā)了農村廣大群眾建設小康社會的積極性和創(chuàng)造性，促進了農村改革、發(fā)展和穩(wěn)定。但是，當前欠發(fā)達地區(qū)農村民主政治建設的實際工作，仍有許多問題需要研究解決。

一、欠發(fā)達地區(qū)農村基層民主政治建設中存在的主要問題

以村民自治為主要內容的農村基層民主政治建設體現了黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機結合。但從全國來看，農村基層民主政治建設的發(fā)展還不平衡,各地在實踐中還存在一些問題，欠發(fā)達地區(qū)尤為突出。

(一)選舉程序不規(guī)范。違反選舉程序的行為常有發(fā)生。違反選舉程序的行為是指選舉操作不規(guī)范、程序不合法的行為。違反選舉程序的行為,主要包括以下幾種情況:一是違反直接、差額、無記名的選舉原則；二是選民數、投票數及當選票數的計算不合法、不準確；三是不依法產生候選人；四是投票選舉未依照法定程序進行。

（二）基層選舉中的“金錢政治”現象有所抬頭。農村的教育基礎比較弱，農民的文化水平還有待提高，舊的思想觀念、舊的家族勢力依然有一定的市場，加之農民對自己的選票價值認識不足，在這樣的情況下，民主選舉既容易被忽視，也容易被干擾。有人為了拉選票，以錢物賄賂村民的事情，已經在許多地方發(fā)生過。近年來我國農村基層選舉的賄選問題出現了新的趨勢：一是賄選所涉及的金額數量有所增加。一些行賄者不再滿足于一條煙、一頓飯的小恩小惠，有的個案賄金甚至超過千萬。二是賄選由隱蔽走向公開半公開。這種情況雖然只發(fā)生于局部地區(qū)，但給群眾造成“不花錢就別當選”的印象，對選舉的公信力構成重大的挑戰(zhàn)。三是賄賂對象從親族、同姓、熟人等“小團體”，擴展到收買對方候選人及其支持者的“大團體”，有的地方甚至出現了與競爭對手“打擂臺”賄選的情況。四是一部分宗族、黑惡勢力介入選舉，用利誘、暴力、威脅等手段達到當選目的，性質惡劣。在有些村民看來，與其投上無關緊要的一票，還不如換點實惠合算。

（三）村民民主參與的渠道不暢。民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督,是農村基層民主政治建設的一個完整體系,四者相輔相成,缺一不可。但是,當前在大多數地方,不少農民群眾除了享有民主選舉的權利外,享有其他三個民主權利的渠道還不夠暢通,不能真正落實。目前,在擴大村民民主參與村務管理的渠道中,盡管各村都在推行村民代表會議和村務財務公開這兩項基本制度,但是由于受到村民代表的數量和推選方法的限制，以及村務財務公開的質量和內容的局限性,大多數村民還是不能直接參與重大村務的決策和管理工作,在一定程度上制約了農村基層民主政治建設的進一步開展。

（四）宗族勢力干擾民主政治建設。千百年來，農民群眾多在按照姓氏宗族形成的農村村落中聚居生活，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關的公務員多數也是本鄉(xiāng)鄉(xiāng)民，他們與鄉(xiāng)村的宗族勢力有著千絲萬縷的聯系，有些人的宗族意識還比較濃厚。因此，在農村宗族勢力較強的地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關公務員常常會受到宗族勢力的影響，關照某些宗族的利益。如在提名或配備農村基層組織人選時，容易偏向同宗同族，在重要的部門或有利可圖的崗位上安插自己家族的人。在有些村里，某一家族的人一旦當上本村的村主任或村支書后，就安排自己家族的人為村組干部，只發(fā)展自己家族里的人入黨，從而使自己的某些意見或決定能在會議上得到多數票“合法”通過。有的在本族人違法犯罪后為之開脫，充當“保護傘”。農村宗族勢力造成的“裙帶風”和“關系網”，使農村許多矛盾和問題難以得到公正、公平、合理解決，嚴重削弱了農村基層組織的合法地位和管理能力，在一定程度上干擾了民主政治的健康發(fā)展。

（五）農村黨政組織民主執(zhí)政機制存在缺陷。一是政府決策過程民主化程度不高。在與村民利益直接相關的決策中,缺少規(guī)范的聽證、協(xié)商等制度,往往是政府決策，村級組織操作,要求村民服從,因而工作推進中矛盾較多，困難重重。二是村級組織行政化。習慣于把村級組織作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下屬的行政組織，將應由政府履行的職能，指令村級組織完成,導致村級組織定位不準、功能異化。三是村黨組織作用發(fā)揮不到位。一方面是缺位，有些村黨組織不能把黨的方針政策加以有效貫徹落實；另一方面是越位，有些村黨組織未能擺正與村民自治組織的關系。

二、原因分析

（一）基層黨員干部對民主政治的認識不到位，民主文化相對欠缺。主要存在著兩種片面的認識:一種是感到在農村實行民主太超前。認為實行“四個民主”是今后我國農村民主政治建設的方向,但目前我國的政治體制改革尚在進行中,各級政府的職能還有待于進一步轉變,現在推行“四個民主”時機尚不成熟;另一種則是片面地強調了村民自治,認為村委會主任是由全體村民選出來的,代表了大多數群眾的利益,其權威性應高于村里幾十個黨員選出來的黨支部書記,黨支部只要管好自己的幾個黨員就行了。在中國，由于受幾千年的封建專制的傳統(tǒng)影響，自古以來，政治文化主要是一種權威型的政治文化，權威是以一定的權力為基礎而形成的影響力。正是由于有了一定的影響力，決定了權力的受動者對權力形成一種崇拜感和追求感。權力集中成為了政治文化的思維模式，也構成了政治運行的基本準則。在這種體制下產生的文化是“主民”而不是“民主”，是“治民”而不是“民治”。這也是當前村民自治當中行政權力干預時有發(fā)生和村民自治蛻化的重要原因。

（二）相關法律制度不完善?！洞迕裎瘑T會組織法》自1987年六屆人大常委會通過以來,作出了多次的修正并逐步完善,但仍存在著一些漏洞?！洞迕裎瘑T會組織法》共三十條,涉及村委會選舉內容的有六條,這六條是村委會選舉的基本法律框架,但這六個條文卻存在著許多法律技術上的難題。例如,在《村民委員會組織法》中,雖然有關于警惕賄選發(fā)生的要求,但缺乏具體明確的規(guī)定，賄選界定缺乏法律依據。又如，破壞村委會選舉罪不屬于刑法規(guī)定的破壞選舉罪范圍之內，故村民選舉中遭遇暴力、威脅、賄賂、虛報選舉票數等種種妨害村民行使自治權利的行為時，不能通過刑事訴訟來救濟其權利，這也是村委會選舉存在很多問題的重要原因。

（三）封建殘余思想影響深刻。中國歷經封建社會兩千多年,其封建殘余依然或多或少地影響著中國的民主政治。宗族勢力在歷史上長期成為鄉(xiāng)村社會的主要統(tǒng)治力量。宗法制度在中國存在了幾千年,宗法觀念已深入人們的骨髓之中,封建殘余觀念不可能在短時間內消除。傳統(tǒng)儒家文化倫理本位、家族本位思想在現代因素最為薄弱、傳統(tǒng)、保守力量最為強大的農村地區(qū)根底最深最牢。這些體現在選民思想中則為朝中有人好辦事,自家人“當官”總比別家人好。

（四）農村經濟落后影響村民自治水平。根據馬斯洛的需要層次論,人的需要分為五個層次,從低級到高級分別是生理需要、安全需要、愛和歸屬需要、尊重需要以及自我實現需要。只有當人的最基本的需要(生理需要)滿足以后,更高一級的需要才會發(fā)生。也就是說,農民只有擺脫經濟上的貧困之后,才有可能追求政治上的民主。黨的十一屆三中全會以后,家庭聯產承包責任制的廣泛推行極大地激發(fā)了農民的生產積極性,大幅度地提高了農業(yè)勞動生產率,有力地推動了農村社會政治、經濟的發(fā)展和進步,實現了農村經濟的第一次飛躍。但隨著市場經濟的進一步發(fā)展,農村經濟也出現了一些新問題,與城鎮(zhèn)居民相比,農民收入增長緩慢,城鄉(xiāng)收入差距擴大。在一些貧困地區(qū),由于面臨諸多困難,村集體經濟基礎非常薄弱，有的村負債累累,農村基層組織處于癱瘓或半癱瘓狀態(tài)。許多人不愿當村干部,不愿積極參加村委會的選舉和公共事務管理工作,部分村民對村民自治事務漠不關心,這極大地影響了村民自治水平的提高和農村經濟社會的進步。

（五）缺乏有效的監(jiān)督與溝通機制。雖然《村民委員會組織法》規(guī)定村委會對全體村民大會負責,但這一原則性規(guī)定,在現實運作中并無具體的制度保障與現實物質保障。一是村民不能有效控制社區(qū)公共資源,不具備監(jiān)督村委會的物質基礎；二是法制不健全,制度運行缺乏細化的具體規(guī)定,缺乏反映民意的有效溝通、監(jiān)督渠道,對腐敗問題不具備監(jiān)督制約基礎；三是由于村干部選舉的非正常化,村委會實際上并非是村民的“代言人”,而是由政府內定的,造成實際中自治機構委托人的“缺位”；四是有些地區(qū)傳統(tǒng)小農意識強烈,農民缺乏利用法律手段維護自身利益的意識和經驗,缺乏溝通與監(jiān)督意識。而另外一些地區(qū)則由于農民的參政意識得不到正確引導而出現混亂,基層政府擔心將危及政治穩(wěn)定、社會發(fā)展,索性變相壓制,剝奪農民參政權利,導致上下缺乏有效監(jiān)督、協(xié)調。

三、欠發(fā)達地區(qū)加強農村基層民主政治建設的途徑

經過了30多年的穩(wěn)步發(fā)展,我國農村基層民主政治建設取得了巨大的成就。民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督已在全國農村普遍推開,極大地激發(fā)了農民群眾的政治熱情,促進了農村的穩(wěn)定和經濟社會事業(yè)的發(fā)展。但是,由于我國農村民主自治是一件史無前例的事情,沒有任何國家成功經驗可以供我們借鑒。尤其是進入21世紀，我國農村政策進行了一系列重大調整。取消農業(yè)稅、免除農村義務教育階段學雜費、實行“新農合”、村組合并、探索農村土地流轉等政策，對中國農村產生了深刻而廣泛的影響。農村社會結構、社會利益格局、農民的思想觀念、農村村民自治環(huán)境也隨之發(fā)生變化，農村基層民主發(fā)展、基層組織建設、基層治理環(huán)境面臨著新情況、新問題。因此,以村民自治為核心的農村基層民主建設還不夠完善,目前需要繼續(xù)探索并加以解決。

（一）進一步提高村民的文化法律素質。村民是實行村民自治的主體。村民自治的良性健康發(fā)展，不只需要法律、制度的完善，還需要有文化、有道德、有法制觀念的村民為基礎。因此，必須提高廣大村民的文化法律素養(yǎng)，為村民自治的持續(xù)發(fā)展提供源源不斷的內在動力。主體觀念、權利觀念、法治觀念是法律意識中一些最基本、最主要的觀念，加強對村民的法制教育，就要加強對村民主體觀念、權利觀念和法治觀念的教育，使法律意識深深扎根于廣大村民的心中。在構建和諧社會、實行依法治國的今天，必須強化農民的人民權力意識，使廣大農民認識到，我國的一切權力屬于人民，人民自己當家作主，而不是“當官的”“為民作主”；必須強化公民的權利意識，教育農民對其自身權利要有理性的認識，能自覺地維護其自身的合法權利；必須加強法制教育，培養(yǎng)他們“法律至上”的觀念。目前,要進一步推進農村基層民主政治建設的發(fā)展,就需要消除制約和影響村民有序參與自治的各種因素,加大文化教育事業(yè)的投入,迅速提高農民的文化素質?；鶎诱ㄟ^開展豐富多彩的宣傳教育活動,統(tǒng)一農民對民主的思想認識，積極營造推進農村基層民主建設的氛圍，采取各種措施不斷培養(yǎng)農民的主體意識，豐富其政治參與的途徑和方式，建立起各種激勵機制,鼓勵農民進行有序的政治參與，培養(yǎng)村民按制度辦事的能力。

（二）建立和健全村民自治的法律救濟制度。為了更好地保障廣大村民的自治權，及時處理好村民自治中出現的諸多問題及糾紛，我國應盡快建立和健全村民自治的法律救濟制度，完善有關違反村民自治行為的處理機制，真正做到實行村民自治有法可依和違法必究。要建立村民自治的訴訟救濟機制，使村民在自治權受到侵犯時能通過訴訟來救濟其權利。因此，要將干擾村民自治的違法行為納入我國訴訟救濟范圍之內，用法律來保護村民自治的規(guī)范運行。同時，也要建立和健全村民自治的行政復議救濟、行政處分救濟、信訪救濟及人大監(jiān)督救濟，使村民的自治權得以全方位的保護。要加強有關村民自治法律的問責力度，明細相關行為主體應承擔的具體法律責任，如在村民自治過程中基層政府、村黨支部、村委會及村民違反了相關法律法規(guī)時應承擔的具體法律責任，并能夠得到有效地執(zhí)行，以提高村民自治相關法律的嚴肅性和威攝力。

（三）要制定《村民委員會選舉辦法》，規(guī)范村委會選舉程序。對村委會選舉程序中的關鍵環(huán)節(jié)要有明文的規(guī)定，例如選舉提名必須實行自由和自愿的原則，不允許任何人以任何名義實行控制，應確立“海選”提名候選人的模式；必須有認真的競選過程，競選中要允許村民有多種方式和候選人進行交流，僅僅競選答辯是不夠的；必須要嚴格地實行秘密劃票制度，所有的選民都實行秘密劃票；嚴格實行公開點票，及時宣布結果；嚴格限制委托投票，并明確規(guī)定委托投票時都必須要有投票委托書；按照國際慣例要求候選人派出自己的代表到投票站監(jiān)督選舉的全過程，在實行流動票箱投票時，必須要有候選人的代表到場等等。

（四）建立村級組織運轉經費保障機制。改革開放以來,農村村民自治極大地調動了億萬農民參與公共事務的積極性,原因就在于村民與集體的聯系十分緊密。通過參與公共事務，村民能夠得到合理的利益分配和良好的公共服務,從而滿足自身發(fā)展的需要。但由于經濟發(fā)展的不平衡,一些地方缺乏基本的集體經濟實力,失去了基本的物質支撐，因而難以為村民提供起碼的社會服務,村委會辦理公共事務和公益事業(yè),只能依靠村民出資出力,最終導致村民自治運作效果不理想，村民參與自治的積極性不高。因此，國家應當加大對欠發(fā)達地區(qū)的投入,幫助這些地區(qū)盡快發(fā)展經濟,為欠發(fā)達地區(qū)農村基層民主建設提供物質基礎。目前在一些地區(qū)試行的“村財鄉(xiāng)代管”、村會計委托代理制、村級組織運轉經費監(jiān)督檢查制度等管理方式，也得到了高層的認可、推行。這些從制度上杜絕和防止貪污、濫用集體資源的探索和方法行之有效，但并不完善，還應在實踐中進一步摸索與修改。當前，村級組織運轉經費來源急需穩(wěn)定的制度保障，政府財政對村級組織運轉經費機制應該把握四個原則：一是堅持村級自我積累和政府適當補助相結合；二是堅持基本保障和重點傾斜相結合，財政補貼資金重點向糧食主產區(qū)、民族地區(qū)和貧困地區(qū)傾斜；三是堅持激勵與約束相結合，財政補助責任以縣政府為主，上級政府和中央財政通過安排獎補資金等措施，支持引導地方做好此項工作；四是堅持民主理財與監(jiān)督檢查相結合，經費的使用由村民會議或村民代表會議審議決定，建立嚴格的村級組織運轉經費監(jiān)督檢查制度，加強對村級資金使用和管理的財政、審計監(jiān)督。

（五）嚴厲懲處破壞基層民主政治建設的宗族勢力。一是加強宣傳教育，禁止成立各種名目的宗族組織，已經成立的要責令解散。對強行攤派收取錢財繼續(xù)進行宗族活動的少數“族長”和骨干分子，要個別談話，責令改正。對操縱宗族組織、煽動宗族成員從事不法活動的，要按照有關法律法規(guī)和村規(guī)民約進行懲處。二是嚴禁修建專供搞宗族性祭祀活動的場所，引導成立農村“紅白理事會”，積極推行移風易俗，改變婚喪嫁娶等事全由族人操辦的陋俗。三是嚴禁黨員干部、公務員和國家職工參與任何形式的宗族活動。四是對干擾基層選舉、妨礙執(zhí)行公務，制造家族、宗族糾紛和其他擾亂社會治安事件的宗族勢力及其重要人員，要果斷處置，嚴厲打擊。

（六）加強對村委會的制約和監(jiān)督。一是針對當前村民會議難以召開及各地普遍采用村民代表會議的情況，應從制度設計上規(guī)范村民代表的產生及村民代表會議的召集權。建議村民代表的產生應實行嚴格的回避制，即村委會、村黨支部及他們的直系親屬不能當選為村民代表，當然村黨支部和村委會作為村公共權力組織可參加村民代表大會。同時村民代表會議應設立專門的常務機構以決定村民代表會議的召集等各項日常工作。規(guī)范性地賦予村民代表會議審議“兩委”的階段性工作報告和單項工作報告、評議和監(jiān)督“兩委”工作的權利。在村里的重大事項上，要嚴格實行村民“公決制”。二是用村務公開把“村干部”的各項工作置于陽光之下。應規(guī)定：凡是需要村民知道的村務大事都要按規(guī)定公開，公開的主要內容和具體時間為：村委會三年任期工作目標，村委會干部的分工、崗位責任和各種工作制度，必須每三年公布一次；村經濟、社會發(fā)展規(guī)劃，年度工作目標及實施情況，為民興辦實事項目，村干部報酬、獎金，需村民上繳的有關費用標準、依據和使用情況，必須每年公布一次；村財務收支、村接待費用、村干部外出費用等情況，必須每季度公布一次；村級工程項目承包前公布一次，工程結算審計后再公布一次；村民宅基地審批，計劃生育指標分配，征地、動遷中集體財產去向及招工、農轉非情況以及其他需公開的情況，至少每半年公布一次。公開內容必須真實、全面、細致，特別是作為村務公開的重點——財務收支情況及公開的數據一定要如實反映，切實保障村務公開內容的真實性。

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1009-3605（2010）04-0037-04

2010-04-14

劉嘉，男，湖南婁底人，中共婁底市婁星區(qū)委黨校教師，主要研究方向：政治學。

責任編輯：詹花秀