許玉紅

(山東師范大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東濟(jì)南 250014)

［財(cái)稅審計(jì)］

金融危機(jī)與我國(guó)出口退稅政策調(diào)整

許玉紅

(山東師范大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東濟(jì)南 250014)

此次金融危機(jī)發(fā)生后，全球貿(mào)易不均衡問(wèn)題備受關(guān)注。我國(guó)作為貿(mào)易持續(xù)順差國(guó)，并未真正享受到巨大的貿(mào)易利益，卻承擔(dān)了順差所帶來(lái)的成本。在此經(jīng)濟(jì)背景下，作為鼓勵(lì)出口措施的出口退稅政策的調(diào)整應(yīng)服從于緩解對(duì)外貿(mào)易失衡、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變?yōu)榛灸繕?biāo)。金融危機(jī)時(shí)期，出口退稅率的上調(diào)是促進(jìn)出口、弱化危機(jī)影響的臨時(shí)性措施，但從我國(guó)外貿(mào)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)建立通過(guò)出口退稅政策調(diào)整優(yōu)化外貿(mào)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。

金融危機(jī);出口退稅政策;差別出口退稅率

自1985年恢復(fù)實(shí)施出口退稅政策以來(lái)，我國(guó)的出口退稅政策經(jīng)歷了從總量調(diào)整到結(jié)構(gòu)調(diào)整的變化。此次全球金融危機(jī)發(fā)生后，我國(guó)又多次上調(diào)了出口退稅率，以此來(lái)擴(kuò)大出口，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但這只是一種臨時(shí)性措施，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)出口退稅政策的調(diào)整應(yīng)服從于緩解對(duì)外貿(mào)易失衡，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的基本目標(biāo)。

一、后危機(jī)時(shí)代全球貿(mào)易格局面臨重大調(diào)整

我國(guó)的持續(xù)貿(mào)易順差，一方面形成了過(guò)高的外匯儲(chǔ)備，加劇了人民幣升值的壓力，另一方面加劇了對(duì)外貿(mào)易摩擦。但從深層次分析，我國(guó)貿(mào)易順差的質(zhì)量較低:從貿(mào)易方式來(lái)看，加工貿(mào)易占有較高的比重;從貿(mào)易的主體來(lái)看，外商投資企業(yè)是出口主體;從出口結(jié)構(gòu)來(lái)看，出口商品的附加值較低。這意味著我國(guó)名義上存在巨額貿(mào)易順差，但卻未真正享有巨大的貿(mào)易利益。作為鼓勵(lì)出口的重要舉措，我國(guó)現(xiàn)階段的出口退稅政策與對(duì)外貿(mào)易失衡、內(nèi)需不足、出口結(jié)構(gòu)之間有著密切的關(guān)聯(lián)。金融危機(jī)對(duì)我國(guó)出口退稅政策調(diào)整提出了新的挑戰(zhàn)。在全球經(jīng)濟(jì)失衡的背景下，我國(guó)出口退稅政策的調(diào)整應(yīng)著眼于緩解對(duì)外貿(mào)易失衡，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

二、我國(guó)出口退稅政策目標(biāo)的選擇

(一)出口退稅的政策目標(biāo)

縱觀我國(guó)出口退稅政策的發(fā)展，出口退稅政策調(diào)整主要承擔(dān)了四個(gè)方面的政策目標(biāo):一是貿(mào)易目標(biāo)。避免國(guó)際重復(fù)征稅，促進(jìn)出口貿(mào)易的發(fā)展是出口退稅的原動(dòng)力。出口退稅可使我國(guó)出口商品以不含稅價(jià)格進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)，增強(qiáng)出口競(jìng)爭(zhēng)力。在1997年和2008年金融危機(jī)后，為了緩解出口困難，我國(guó)多次上調(diào)了出口退稅率。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)目標(biāo)。2003年之后，我國(guó)的出口退稅政策開(kāi)始注重結(jié)構(gòu)調(diào)整。通過(guò)對(duì)不同商品實(shí)行差別出口退稅率，影響出口商品的結(jié)構(gòu)，從而帶動(dòng)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。三是財(cái)政目標(biāo)。出口退稅意味著財(cái)政收入的減少，增加財(cái)政負(fù)擔(dān)。為了減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，我國(guó)曾多次下調(diào)出口退稅率以及改變中央和地方的出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制。四是匯率目標(biāo)。持續(xù)貿(mào)易順差會(huì)增加一國(guó)外匯儲(chǔ)備，進(jìn)而產(chǎn)生貨幣升值的壓力。2003年之后人民幣升值的壓力加大，2004年和2006年我國(guó)兩次下調(diào)出口退稅率，政策意圖之一就是緩解人民幣升值的壓力。

(二)我國(guó)出口退稅政策目標(biāo)的選擇

自1985年我國(guó)恢復(fù)實(shí)施出口退稅政策以來(lái)，以2003年為界線(xiàn)，可分為兩個(gè)階段:第一階段的調(diào)整以總量調(diào)整為主;第二個(gè)階段是從2003年以來(lái)，國(guó)家開(kāi)始注重結(jié)構(gòu)調(diào)整。

1.1985—2002年:以總量調(diào)整為主。在這一時(shí)期，我國(guó)的出口退稅政策調(diào)整主要服務(wù)于對(duì)外經(jīng)濟(jì)流量和存量均衡的調(diào)整，實(shí)行了無(wú)差別或差別不大的出口退稅制度。由于1985年進(jìn)口增長(zhǎng)過(guò)快，我國(guó)經(jīng)常賬戶(hù)出現(xiàn)了高達(dá)114億美元的逆差，接近GDP的4%。為了鼓勵(lì)出口，政府推出了從1973年就已經(jīng)取消的出口退稅政策?？梢哉f(shuō)，當(dāng)年治理我國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重的流量失衡是政府恢復(fù)出口退稅政策的主要原因。1994—1996年，我國(guó)連續(xù)3年經(jīng)常賬戶(hù)出現(xiàn)順差，而且順差還大幅度增長(zhǎng)，這直接導(dǎo)致了我國(guó)1996年出口退稅率的下調(diào)。由于東南亞金融危機(jī)的影響，1998年我國(guó)再次提高了出口退稅率。

從我國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)存量即對(duì)外凈債權(quán)債務(wù)頭寸的狀況來(lái)看，1985年我國(guó)的外匯儲(chǔ)備只有26億美元，同期外債余額卻在快速增長(zhǎng)，達(dá)到了158億美元。外匯儲(chǔ)備/外債余額比率只有16.64%，而按照國(guó)際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，這一比率應(yīng)該大于100%，小于80%就進(jìn)入警戒狀態(tài)。因此，1985年我國(guó)的對(duì)外債務(wù)實(shí)際上已經(jīng)進(jìn)入“超緊急狀態(tài)”，這是我國(guó)政府當(dāng)年以高退稅率、大范圍退稅恢復(fù)出口退稅政策的直接原因。從1994開(kāi)始，我國(guó)的對(duì)外凈債務(wù)快速收縮，到1996年只剩下了凈債務(wù)112.2億美元，因此，當(dāng)年對(duì)出口退稅率進(jìn)行了下調(diào)。1997年我國(guó)首度出現(xiàn)了近20年沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)的89.3億美元的對(duì)外凈債權(quán)，但受東南亞金融危機(jī)的沖擊，1998年我國(guó)又出現(xiàn)了10.8億美元的對(duì)外凈債務(wù)，導(dǎo)致了出口退稅率再次上調(diào)。

2.2003年至今:開(kāi)始注重結(jié)構(gòu)調(diào)整。在這一時(shí)期，我國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)中的流量和存量失衡問(wèn)題已得到解決，出口退稅政策的調(diào)整逐步轉(zhuǎn)向通過(guò)差別出口退稅率設(shè)計(jì)優(yōu)化出口商品結(jié)構(gòu)。

從1994年開(kāi)始，我國(guó)的經(jīng)常賬戶(hù)出現(xiàn)了持續(xù)的順差。2001—2003年，經(jīng)常賬戶(hù)順差快速擴(kuò)大，顯示了我國(guó)經(jīng)常賬戶(hù)順差的可持續(xù)性。同時(shí)，我國(guó)的對(duì)外凈債權(quán)也出現(xiàn)了持續(xù)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，2003年我國(guó)的對(duì)外凈債權(quán)接近2000億美元，因此政府適當(dāng)降低了出口退稅率，同時(shí)對(duì)出口退稅率進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。具體表現(xiàn)為針對(duì)不同產(chǎn)品調(diào)整退稅率:對(duì)國(guó)家鼓勵(lì)出口的產(chǎn)品退稅率不降或少降，對(duì)一般性出口產(chǎn)品退稅率適當(dāng)降低，對(duì)國(guó)家限制出口的產(chǎn)品和一些資源性產(chǎn)品多降或取消退稅?；诮?jīng)常賬戶(hù)順差和對(duì)外凈債權(quán)的快速增長(zhǎng)，2006年我國(guó)又進(jìn)一步下調(diào)了出口退稅率，同時(shí)擴(kuò)大了退稅率的差別幅度。按照促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，提高了重大技術(shù)裝備、部分IT產(chǎn)品和生物醫(yī)藥產(chǎn)品以及部分國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策鼓勵(lì)出口的高科技產(chǎn)品等的出口退稅率，降低或取消了高能耗、高污染、資源性產(chǎn)品的出口退稅率。

(三)金融危機(jī)爆發(fā)后我國(guó)出口退稅政策的調(diào)整

此次全球金融危機(jī)的發(fā)生使得我國(guó)出口退稅重新關(guān)注總量調(diào)整，為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)導(dǎo)致的出口急劇下降，我國(guó)從2008年8月起又多次上調(diào)了出口退稅率。從紡織品來(lái)看，自2008年8月1日起，將部分紡織品、服裝的出口退稅率由11%提高到13%;自2008年11月1日起，又將部分紡織品、服裝的出口退稅率提高到14%;從2009年4月1日起，再次將紡織品、服裝的出口退稅率提高到16%。

2010年6月22日，財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于取消部分商品出口退稅的通知》，明確從7月15日開(kāi)始，取消包括部分鋼材、有色金屬、建材等在內(nèi)的406個(gè)稅號(hào)的產(chǎn)品出口退稅。這是繼2008年7月至2009年6月之后，國(guó)家先后七次上調(diào)出口退稅率后，財(cái)稅部門(mén)首度改變出口退稅率政策。

由此可見(jiàn)，盡管在金融危機(jī)時(shí)期，出口退稅政策的結(jié)構(gòu)調(diào)整暫時(shí)讓位于保證出口的總量調(diào)整，但這只是應(yīng)對(duì)危機(jī)的臨時(shí)性措施。金融危機(jī)的發(fā)生使得全球經(jīng)濟(jì)失衡備受關(guān)注，我國(guó)以數(shù)量擴(kuò)張、低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)為主要手段的粗放式貿(mào)易發(fā)展模式難以持續(xù)，隨著金融危機(jī)影響的減弱和我國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需政策的實(shí)施，出口退稅政策調(diào)整還是應(yīng)回歸到優(yōu)化出口的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

三、后危機(jī)時(shí)代調(diào)整我國(guó)出口退稅政策的建議

(一)實(shí)行差別出口退稅率

出口退稅率是出口退稅政策的核心工具。差別退稅率設(shè)計(jì)可傳達(dá)出政府對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的信號(hào)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)出口結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。根據(jù)最優(yōu)出口退稅理論，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家福利最大化，應(yīng)根據(jù)出口產(chǎn)品的國(guó)外需求彈性或在國(guó)際市場(chǎng)上的壟斷程度確定出口產(chǎn)品的退稅率。根據(jù)次優(yōu)出口退稅理論，對(duì)具有出口負(fù)外部性的產(chǎn)品應(yīng)不退稅或少退稅。具體來(lái)講，對(duì)于出口產(chǎn)品的國(guó)外需求彈性較小、出口產(chǎn)品占國(guó)際市場(chǎng)份額較大的產(chǎn)品以及出口負(fù)外部性較強(qiáng)的產(chǎn)品如“兩高一資”產(chǎn)品實(shí)行不完全退稅或不退稅政策，甚至可以征收出口稅。

另外，對(duì)于低附加值產(chǎn)品，應(yīng)盡量采取低的出口退稅率;而對(duì)于附加價(jià)值較高的產(chǎn)品，適合采取較高的出口退稅率，保護(hù)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。朱宇(2007)的抽樣調(diào)查和博弈模型表明，我國(guó)對(duì)低附加值產(chǎn)品的出口退稅在很大程度上侵蝕了出口商品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。原因在于，出口退稅已經(jīng)成為出口低附加值產(chǎn)品的外貿(mào)企業(yè)的主要利潤(rùn)來(lái)源，因此外貿(mào)企業(yè)沒(méi)有對(duì)出口商品進(jìn)行升級(jí)換代的動(dòng)力，使出口商品長(zhǎng)期淪落于低附加值、勞動(dòng)密集型為主的商品結(jié)構(gòu)中。而且，低附加值產(chǎn)品的低價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)還經(jīng)常容易招致其他國(guó)家的反傾銷(xiāo)、反補(bǔ)貼等措施。

(二)深化增值稅制度改革

我國(guó)現(xiàn)行的出口退稅政策主要涉及增值稅和消費(fèi)稅退稅。由于消費(fèi)稅的征稅范圍較為狹窄，而且主要在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，出口退稅僅適用于外貿(mào)企業(yè)購(gòu)進(jìn)并用于出口的消費(fèi)稅應(yīng)稅商品，因此出口退稅主要涉及的還是增值稅。從2009年1月1日，我國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施了增值稅轉(zhuǎn)型，這有利于實(shí)現(xiàn)真正的“徹底退稅”。但由于大部分勞務(wù)，尤其是生產(chǎn)性勞務(wù)還沒(méi)有納入增值稅的征收范圍(征收營(yíng)業(yè)稅)，這會(huì)產(chǎn)生無(wú)法抵扣的問(wèn)題，因此應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大增值稅的征收范圍。隨著我國(guó)勞動(dòng)密集型產(chǎn)品出口市場(chǎng)的漸趨飽和以及我國(guó)在勞動(dòng)力成本方面優(yōu)勢(shì)的弱化，今后應(yīng)優(yōu)化出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大服務(wù)貿(mào)易，增值稅轉(zhuǎn)型和擴(kuò)大范圍改革將有利于我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和出口結(jié)構(gòu)的完善。另外，不合理的稅收優(yōu)惠政策容易產(chǎn)生少征多退現(xiàn)象，形成事實(shí)上的“出口補(bǔ)貼”，因此還要進(jìn)一步清理增值稅的減免稅優(yōu)惠，為出口退稅政策的實(shí)施打下良好的制度基礎(chǔ)。

(三)完善出口退稅的負(fù)擔(dān)機(jī)制

出口退稅的負(fù)擔(dān)機(jī)制應(yīng)貫徹權(quán)利與義務(wù)對(duì)等原則。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，出口退稅的負(fù)擔(dān)機(jī)制與稅收分享體制基本是一致的。凡是增值稅全部作為中央稅的國(guó)家，出口退稅一般由中央財(cái)政負(fù)擔(dān);增值稅作為共享稅的國(guó)家，通常先從增值稅中扣除出口退稅，剩余的部分再由中央與地方分享。我國(guó)增值稅作為共享稅，現(xiàn)行的中央與地方75:25的增值稅分享體制和中央負(fù)擔(dān)出口退稅基數(shù)和增量92.5%的出口退稅體制，使地方政府在出口產(chǎn)業(yè)中獲得的增值稅收入往往大于其負(fù)擔(dān)的出口退稅。利益分享與責(zé)任分擔(dān)不對(duì)稱(chēng)，使地方更有動(dòng)力發(fā)展出口產(chǎn)業(yè)。由于增值稅實(shí)行多環(huán)節(jié)征收，但在最終出口環(huán)節(jié)退稅，在實(shí)踐中分清各個(gè)環(huán)節(jié)地方政府獲得增值稅收入的成本太高，因此在現(xiàn)有體制下無(wú)法做到真正的權(quán)責(zé)對(duì)等。從長(zhǎng)期來(lái)看，隨著我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)的調(diào)整，增值稅比重降低后將增值稅作為中央稅才能從根本上做到權(quán)責(zé)對(duì)等。

(四)建立高效的出口退稅管理機(jī)制

目前，我國(guó)出口退稅的管理體制不夠完善，這突出表現(xiàn)在出口退稅周期長(zhǎng)、出口欠退稅、出口騙稅問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。在實(shí)踐操作過(guò)程中，出口退稅實(shí)施不到位會(huì)影響到出口退稅政策的實(shí)際效果。從出口退稅的管理實(shí)踐來(lái)看，可以從三方面著手:一是改“征退分離”為“征退合一”。我國(guó)對(duì)收購(gòu)貨物出口的外(工)貿(mào)企業(yè)實(shí)行“先征后退”辦法，征退稅地區(qū)和機(jī)關(guān)之間信息不對(duì)稱(chēng)，難以堵塞騙稅漏洞?？梢钥紤]借鑒英國(guó)、法國(guó)、希臘等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)外貿(mào)企業(yè)收購(gòu)出口實(shí)行“免稅采購(gòu)”制度，即外貿(mào)企業(yè)在收購(gòu)出口貨物時(shí)，向生產(chǎn)企業(yè)支付不含稅價(jià)款，由生產(chǎn)企業(yè)按“免、抵、稅”辦法出口退稅事宜，實(shí)現(xiàn)征退稅管理的一體化。二是應(yīng)通過(guò)加強(qiáng)源頭監(jiān)管、過(guò)程監(jiān)控和事后檢查，實(shí)現(xiàn)出口退稅全程管理精細(xì)化。在源頭監(jiān)管上，實(shí)行企業(yè)分類(lèi)管理，引入退稅評(píng)估機(jī)制;在過(guò)程監(jiān)管上，加強(qiáng)單證審核，通過(guò)與內(nèi)部征稅機(jī)關(guān)、稽查機(jī)關(guān)和外部海關(guān)、外匯管理部門(mén)之間的信息共享提高管理效率;在事后檢查方面，日常檢查與稅務(wù)稽查雙管齊下，加大對(duì)出口騙稅的懲處力度。三是建立出口退稅“滯退金”制度。在英國(guó)、意大利、希臘等國(guó)家，對(duì)于不能及時(shí)退稅的，規(guī)定了滯退金制度。如希臘法律規(guī)定，稅務(wù)機(jī)關(guān)必須在收到申請(qǐng)后1個(gè)月內(nèi)辦完退稅，否則支付一定滯退金。

［1］陳林，朱衛(wèi)平．出口退稅和創(chuàng)新補(bǔ)貼政策效應(yīng)研究［J］．經(jīng)濟(jì)研究，2008(11)．

［2］張斌，高培勇．出口退稅與對(duì)外貿(mào)易失衡［J］．稅務(wù)研究，2007(6)．

［3］王曉雷．對(duì)外經(jīng)濟(jì)均衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)與我國(guó)出口退稅政策調(diào)整［J］．稅務(wù)研究，2007(6)．

［4］鄧毅．建立高效的出口退稅管理機(jī)制提高出口退稅管理效率［J］．涉外稅務(wù)，2004(8)．

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1002－2880(2010)12－0155－03

許玉紅(1972－)，女，山東師范大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，副教授，碩士研究方向:國(guó)際貿(mào)易理論與政策。

(責(zé)任編輯:劉潤(rùn)婉)