吳維忠

（華僑大學(xué) 文學(xué)院，福建 泉州 362021）

一、求證“國際慣例”

將近2009年底深圳市發(fā)生了小學(xué)生被綁架人質(zhì)事件，當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)新聞發(fā)言人助理在面對記者的質(zhì)疑和追問時，用“國際慣例”一詞為借口搪塞記者質(zhì)疑關(guān)于公安機關(guān)沒有及時公開安全信息?！皣H慣例”跟早期的“躲貓貓”、“周老虎”和近期河南的“杞人憂鈷”等詞眼隨即躥紅網(wǎng)絡(luò)。

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，社會分層加劇變化，經(jīng)濟上的貧富分化導(dǎo)致社會心理的失調(diào)和不平衡，社會沖突有頻發(fā)之態(tài)勢。我國進入經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期。自然災(zāi)害、生產(chǎn)事故、公共衛(wèi)生問題、食品安全問題以及民族分裂主義、宗教極端主義、國際恐怖主義等來自方方面面的政治、經(jīng)濟、文化、社會危機，正逐步成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的嚴(yán)峻考驗。

通過多方的努力，2008年5月1日經(jīng)由國務(wù)院簽署的《政府信息公開條例》開始實施。條例核心要求政府相關(guān)部門對信息的公開成為慣例，不公開成為例外。然而，面對國內(nèi)近期的一些重大應(yīng)急事件的處置結(jié)果，我們遺憾地發(fā)現(xiàn)：政府在對信息公開上所持的態(tài)度、公共信息公開程度；媒體從信息公開中獲得信息的及時程度；民眾對信息公開的滿意度和信息公開對社會穩(wěn)定發(fā)展的貢獻等一系列問題都存在著現(xiàn)實的差距。這些問題存在于以下三種不同主體應(yīng)對中：其一，政府。應(yīng)急事件的信息公開面不夠，應(yīng)急事件信息處理機制、方法尚不成熟，對媒體這一信息平臺認(rèn)識不足，對媒體的運作機制不了解，不善于和媒體打交道，事件的輿論引導(dǎo)存在差距。同時，事件處理前中后的信息管理都不同程度地存在缺陷，事件前沒有公布預(yù)警和預(yù)測信息，事件中沒有及時發(fā)布安全信息，事后補救措施信息沒有跟上，到位不理想。其二，媒體。出于專業(yè)的本能反應(yīng)和市場需求的驅(qū)動，媒體想在事發(fā)第一時間內(nèi)對信息進行采集和播報，然而在“事業(yè)單位”政治邏輯作用下，媒體面對事件無法發(fā)揮第一時間定義新聞、進行議程設(shè)置的作用。信息披露的主動權(quán)讓渡給小道消息和謠言，輿論引導(dǎo)權(quán)被境外媒體和新媒體所圍困。導(dǎo)致媒體對政府的信息管制產(chǎn)生不滿情緒，對政府新聞法規(guī)的制定和執(zhí)行力度持懷疑態(tài)度，難于滿足群眾的信息需求，在一定程度下媒體站在政府的對立面進行報道，同時媒體的公信力和專業(yè)主義受到多方面的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，民眾對媒體信任程度降低。其三，民眾。應(yīng)急事件中，于受難者及其家屬而言，或于非受難民眾而言，事件的發(fā)生對他們來說無疑都是種強烈的信息刺激。從此角度分析，民眾希望，如有“人為因素”的應(yīng)急事件，原因要查明，責(zé)任人要追究；如無“人為因素”的應(yīng)急事件，披露災(zāi)難發(fā)生情況如何？破壞程度怎樣？應(yīng)該采取什么措施？凡此等等，只要與其生存密切相關(guān)的信息都成為關(guān)心、關(guān)注的對象。不管信息對其而言是參考的，還是緊密聯(lián)系的，在得不到大量的有關(guān)信息的情況下，民眾就有理由猜測、猜忌事件的嚴(yán)重性和破壞性，就存在非理性干擾對他們的“綁架”，就有理由不相信政府和媒體。正是由于這一信息的延遲、掩蓋和不對稱，造成信息在傳遞的過程中出現(xiàn)了異常，政府的信息合法性管理被曲解，媒體的守望功能無法實現(xiàn)，民眾對媒體的信任度降低這一三角惡性循環(huán)的生成。

二、糾結(jié)在一起的難題

這種低水平惡性循環(huán)的出現(xiàn)是我們所不愿意看到的。從理論上講，在一些有“人為因素”的突發(fā)事件中，一般情況下都會牽涉到諸多社會神經(jīng)。于政府管理部門來說，怎樣在應(yīng)急狀態(tài)下了解事件真相，取得輿論制導(dǎo)權(quán)和引導(dǎo)權(quán)，維護社會穩(wěn)定，妥善處理事件，讓民眾安居樂業(yè)，是頭等大事；于民眾而言，由于應(yīng)急事件存在諸多未知數(shù)，出于對生存的憂慮或好奇心的驅(qū)使，自然對事件產(chǎn)生濃厚的興趣和關(guān)注；于媒體而言，應(yīng)急事件意味著新聞，突發(fā)重大變動的信息就是新聞源，媒體從業(yè)人士希望有關(guān)政府管理部門及時公開信息，在職業(yè)需求上有著本能反應(yīng)。三者的訴求在本質(zhì)上是內(nèi)在統(tǒng)一的，都一樣需求信息，這也是一種規(guī)律。就是說，民眾對信息有饑渴性，媒體對報道有熱衷性，政府有對信息發(fā)布的權(quán)威性要求和對信息傳播的引導(dǎo)性要求。

然而現(xiàn)實情況是，突發(fā)事件一經(jīng)出現(xiàn)，政府部門因?qū)κ录呐袛嘤姓`，或不同程度存在著以下諸多原因，對信息的處置存在諸多背離措施。其一，怕影響政治穩(wěn)定，對大局不利，不敢報；其二，事關(guān)責(zé)任人怕丟“烏紗帽”，不愿公開，有些還想方設(shè)法阻攔信息披露；其三，一些官員對信息發(fā)布法律條文了解不夠，執(zhí)法不嚴(yán)，仍停留在“報喜不報憂”的傳統(tǒng)行政思維之中；其四，有關(guān)部門缺乏媒體的應(yīng)對經(jīng)驗，媒介素養(yǎng)不高，面對媒體的追問，含糊其辭，被動應(yīng)對，給民眾留下虛假印象；其五，有些官員對群眾的利益漠不關(guān)心，在執(zhí)政為民理念上存在著現(xiàn)實的差距。在公共應(yīng)急事件的信息傳播中，媒體作為最主要的信息渠道，聯(lián)結(jié)著政府與公眾，成為兩者之間最直接的橋梁和紐帶。然而，由于第一，媒體可能面臨來自政府部門的壓力，迫使它們不敢隨便跨越“雷池”（報道禁區(qū)）；第二，“市場邏輯”使媒體從業(yè)人士顧及信息的采集成本；第三，有些媒體從業(yè)人士由于受教育程度低而無法保持對事件的敏感，職業(yè)道德素養(yǎng)不高；第四，有些媒體對群眾利益的漠視和對專業(yè)主義的貶低，使它們消極應(yīng)對。于民眾而言，無論作為公共危機最直接威脅和侵害的對象，還是作為公共利益的相關(guān)者，他們對于相關(guān)信息有著極大的渴求。一方面會積極主動地通過各種途徑尋求危機相關(guān)的信息，作為決策和行動的依據(jù)；另一方面他們也會通過自身的體驗和交流對各種信息進行印證、評價和傳播，最終形成強大的社會輿論壓力，監(jiān)督和批評政府部門的決策和措施，以及媒體的報道行為。

從政治學(xué)角度分析，政府作為國家的一部分，從誕生之日起便具有雙重屬性：一方面它從原始共同體公共管理機關(guān)那里承繼了社會公共管理，因而同公共權(quán)力有機地聯(lián)系在一起，執(zhí)行社會公共管理職能；另一方面又表現(xiàn)為一個專門的管理體系，一個實現(xiàn)經(jīng)濟上占統(tǒng)治地位的階級的根本利益的機關(guān)。從理論上來說，各級政府代表了廣大人民的根本利益。但在具體的實踐中，尤其是隨著社會利益的不斷分化，政府部門又存在相對獨立的權(quán)力地位和利益訴求。在應(yīng)急事件的信息傳播中，政府部門可能會下意識地從自己的部門利益出發(fā)，根據(jù)內(nèi)外環(huán)境條件，權(quán)衡成本和收益，從眾多方案中選擇使自己凈收益最大化的方案來實施對應(yīng)急事件的管理，以維護自身的合法性和利益不受損失。在這種情況下，尤其是在一些沖突性的社會應(yīng)急事件中，政府部門往往站到了與民眾期待相對立的位置上，與民眾展開利益的博弈。

復(fù)旦大學(xué)趙路平博士認(rèn)為：中央與地方之間的委托一代理關(guān)系導(dǎo)致地方政府在應(yīng)急事件治理方面的“虛假治理”，體現(xiàn)在應(yīng)急事件信息傳播上就是地方政府封鎖公共消息，并且對官方媒體進行控制；在政治控制占據(jù)主導(dǎo)地位的媒介管理體制下，國內(nèi)傳統(tǒng)媒體選擇了沉默或是充當(dāng)政府的“傳聲筒”。［1］2這種情形促使民眾不得不從其他渠道尋求信息資源，這就為以網(wǎng)絡(luò)為代表的新媒體以及境外媒體提供了廣闊的策略空間，在利益的驅(qū)動下，它們往往會選擇“夸大事實”的策略來贏得“眼球”；而如此矛盾混亂的信息環(huán)境也必然導(dǎo)致民眾的非理性應(yīng)對，引致了應(yīng)急事件及其影響的進一步惡化和蔓延。這不僅損害了民眾的利益，違背了應(yīng)急事件治理的基本原則，也最終削弱了媒體的公信力和政府統(tǒng)治的合法性，形成了三方利益均受損的低水平均衡。

三、難題的突破

其實，在應(yīng)急事件管理中，信息的主體要素只有三個，政府、媒體和民眾。規(guī)律只有一條——快速滿足民眾對信息的迫切需求，實現(xiàn)媒體對應(yīng)急事件信息報道的熱衷性和確立政府對信息發(fā)布的權(quán)威性和信息傳播的先入為主性。應(yīng)急事件牽涉到三方面的利益主體：政府的、媒體的和民眾的。對于應(yīng)急事件，政府因顧及事件的敏感性、不確定性和可能造成的負(fù)面影響要求穩(wěn)妥把握信息傳播時節(jié)點；媒體則認(rèn)為新聞事件貴在時效，希望第一時間獲取權(quán)威消息；民眾則是出于對自身、公共利益的關(guān)注，也希望第一時間獲取相關(guān)信息，以監(jiān)督政府處置舉措。于是矛盾生成：政府的慢對沖媒體的時效要求；媒體的慢對沖民眾的信息饑渴。

如何化解這一現(xiàn)實難題，使信息公開在這三者間形成良性循環(huán)和互動？參照國外比較成熟的一些應(yīng)急事件處理方法及國內(nèi)近幾年處理一些應(yīng)急事件的信息公開經(jīng)驗，我們認(rèn)為：對于政府來說，如何通過對應(yīng)急事件的信息管理，實現(xiàn)對輿論引導(dǎo)能力的提高，以提升新環(huán)境下的執(zhí)政能力，這是問題的關(guān)鍵。為此可以從以下幾方面入手：第一，制定并嚴(yán)格執(zhí)行完善的信息披露法律法規(guī)。以法律法規(guī)的剛性規(guī)定在制度上保證了應(yīng)急信息的及時發(fā)布，使應(yīng)急事件信息管理有法可依。第二，第一時間正確面對事件信息，主動定義新聞。政府應(yīng)該在第一時間對事件信息進行議程設(shè)置，引導(dǎo)事件向良性方面發(fā)展，杜絕小道消息、謠言的不良傳播。第三，培訓(xùn)、培養(yǎng)和提升政府官員的媒介素養(yǎng)，以更好地應(yīng)對和積極利用媒體在信息披露中的巨大作用。第四，確立執(zhí)政為民、切身關(guān)心民眾生活的執(zhí)政理念。政府應(yīng)本著對事件的負(fù)責(zé)任態(tài)度處理事件，尊重民眾的知情權(quán)，實施信息公開，并不斷地培養(yǎng)民眾的危機意識。對于媒體來說，履行其營造、監(jiān)測輿論環(huán)境的功能是媒體在應(yīng)急事件中披露信息的最本質(zhì)的要求和職業(yè)使命。媒體對于信息披露：第一，從大局觀念出發(fā)，積極并實事求是地配合政府進行應(yīng)急信息報道，引導(dǎo)民眾理性面對災(zāi)難。第二，發(fā)揮媒體獨有的精神協(xié)調(diào)功能，呼吁社會共度難關(guān)，組織社會力量化解災(zāi)難問題。第三，開展輿論監(jiān)督，精神就災(zāi)。一方面對災(zāi)難和處置進程進行正面跟蹤報道，在精神上鼓勵社會及教育社會成員，另一方面密切關(guān)注人性，關(guān)注在災(zāi)難中發(fā)現(xiàn)的人性光輝的一面，對所報道的受災(zāi)民眾給予足夠的人文關(guān)懷。第四，打造公共信息平臺，為政府和民眾搭起溝通的橋梁，反映民眾的呼聲、疾苦和傳遞政府的決心、態(tài)度，以促進社會理性的提升。對于民眾來說，其一，積極主動去多方位獲取有關(guān)信息，穩(wěn)定自己的心理，不隨便參與不明信息的傳遞和評論。其二，平時要有意識地培養(yǎng)危機意識。其三，不斷學(xué)習(xí)，使自己成為成熟合格的理性公民。其四，通過輿論呼吁、反映積極參與和促進社會的制度建設(shè)，從根本上保證和推進社會文明的進步。

四、美好的展望

趙路平博士指出：當(dāng)前我國應(yīng)急事件信息傳遞中政府、媒體、公眾三者之間這種非良性循環(huán)的關(guān)系，其根本原因在于中央政府與地方政府、政府各部門之間委托一代理關(guān)系中存在的各種弊端和我國現(xiàn)行的媒介管理體制。［1］2應(yīng)急事件發(fā)生，社會公共資源處于一種暫時的短缺，公共利益遭受損害，公共空間急劇被壓縮。為了使有限的社會資源能夠以更符合自身利益的方式進行分配，公眾希望通過媒體參與應(yīng)急事件的博弈，政府希望借助媒體的威力把風(fēng)險降低到最底線。

深圳市公安機關(guān)對上述應(yīng)急事件的信息處置只是眾多應(yīng)急事件信息處置中的一個側(cè)面。對照《政府信息公開條例》中的諸多條文，此起應(yīng)急事件的管理無論在信息披露時效上還是在信息披露內(nèi)容上都與《政府信息公開條例》中的要求存在差距。這些不足給我們以很多啟示。筆者認(rèn)為，有社會理性的存在和多方面的努力，在應(yīng)急事件信息公開上我們還能做得更好、走得更遠。在應(yīng)急事件信息處置過程中，媒體和民眾并不是被動的和消極的，它們能夠并正在通過各種途徑推動著政府信息管理方法和內(nèi)容的改革與改進。

從理論上講，媒體能在多大程度上獲得信息傳播的自由接入性、可問責(zé)性，則能在多大的范圍內(nèi)確保民眾利益實現(xiàn)的可能性。然而，作為應(yīng)急事件中的強勢一方——政府，以其威權(quán)要求媒體遵循政治問責(zé)制。當(dāng)前我國應(yīng)急事件信息傳播出現(xiàn)問題的關(guān)鍵在于各級政府以及政府部門之間的信息系統(tǒng)協(xié)同程度較低，應(yīng)急信息傳播體系缺乏整體一致性，政府在信息公開方面也存在著權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、獲利途徑審批化、審批方式復(fù)雜化等問題。由于遭受損害的社會公共利益是全社會的共同訴求，這種訴求最終會形成壓力和動力，促使政府、媒體、民眾個體不得不將自身利益讓渡予公共利益，客觀上使媒體從政治問責(zé)性向公眾問責(zé)性進行轉(zhuǎn)變。

［1］趙路平.公共危機傳播中的政府、媒體、公眾研究［D］.上海：復(fù)旦大學(xué)，2007.

［3］葉皓.突發(fā)事件的輿論引導(dǎo)［M］.南京：江蘇人民出版社，2009：3.

［4］陳煒.公共危機傳播的媒介景象——從政治問責(zé)性到公眾問責(zé)性［D］.上海：復(fù)旦大學(xué)，2008.