王志剛

（東南大學(xué) 人文學(xué)院，南京 211189）

“多中心性”認(rèn)識(shí)最早來自經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，通過比較集中指揮的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和自由競爭的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，演繹出多中心任務(wù)，進(jìn)而提出在政治、社會(huì)、文化領(lǐng)域也存在著多中心性。現(xiàn)代治理是在全球化過程中形成的新的公共管理機(jī)制理論。多中心與治理共同特征是分權(quán)和自治。前者自治凸顯為一種競爭性，后者自治強(qiáng)調(diào)合作性。當(dāng)兩種理論結(jié)合時(shí)，多中心治理便形成了包含了多個(gè)中心主體的競爭與合作的新公共管理范式。

一、多中心理論的起源

邁克爾·博蘭尼在《自由的邏輯》中首先提出“多中心”話語，他從人類科技發(fā)展的歷史和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)于高度集中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的分析中逐步理出自由智識(shí)的邏輯，總結(jié)出自發(fā)秩序和“集中指導(dǎo)”秩序兩種對(duì)自由安排的方式。他認(rèn)為前者才是真正意義上的自由。在對(duì)自發(fā)秩序的進(jìn)一步說明中，他看到商品經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中利潤對(duì)人的激勵(lì)作用，從而洞察到了“多中心性”選擇的存在。博蘭尼認(rèn)為，自由社會(huì)的特征是公共自由的范圍——由此個(gè)人主義可以實(shí)現(xiàn)其社會(huì)功能——而不是社會(huì)上無效的個(gè)人自由之程度。反之，極權(quán)主義并不欲毀滅私人自由，而是拒絕所有對(duì)公共自由正當(dāng)?shù)霓q護(hù)。在極權(quán)主義觀念當(dāng)中，獨(dú)立的個(gè)人行動(dòng)絕不會(huì)履行社會(huì)職能，而只能滿足私人欲望；所有公共責(zé)任悉由國家承擔(dān)。［1］142在遵守統(tǒng)一法律的前提下，人與人之間憑著自己的主動(dòng)性相互作用，此時(shí)我們得到了社會(huì)當(dāng)中的自發(fā)秩序體系。人與人之間的活動(dòng)依靠著個(gè)人主動(dòng)性而相互配合，這種配合證明了公共立場(chǎng)上的自由正當(dāng)性。個(gè)人主動(dòng)性的集聚會(huì)導(dǎo)致自發(fā)秩序的建立。通過自發(fā)秩序活動(dòng)的人們?cè)诮鉀Q管理問題時(shí)，不能通過共同性團(tuán)體即統(tǒng)一集中指揮來完成。因?yàn)樽园l(fā)秩序中形成的工作任務(wù)是多中心任務(wù)，而“多中心的任務(wù)，惟有靠相互調(diào)整的體系才能被社會(huì)管理”［1］199。自發(fā)秩序中的個(gè)體經(jīng)過相互自覺調(diào)整后會(huì)趨向一致，自發(fā)體系是基于協(xié)商的組織，科學(xué)行為相互配合包含了三種相互作用模式：協(xié)商、較為重要的競爭和勸說。博蘭尼強(qiáng)調(diào)了配合，即使后兩種方式，最后也不得不進(jìn)入配合的過程，尋找一致性。這種一致性并非強(qiáng)加之于各個(gè)自由體上的一致性，而是在自發(fā)秩序完成多中心任務(wù)調(diào)整配合中達(dá)成一致，自發(fā)自生的一致性，這就是自由的邏輯。博蘭尼開創(chuàng)了多中心理論分析萬事萬物的先河，但多中心的任務(wù)或秩序是否適合人類的社會(huì)公共管理還需實(shí)證檢驗(yàn)。對(duì)此作出實(shí)證貢獻(xiàn)的是美國學(xué)者文森特·奧斯特羅姆和埃莉諾·奧斯特羅姆夫婦。

二、多中心政治體制

一般認(rèn)為，單中心政治體制是解決地方問題的最好方式，地區(qū)政治單位的多樣化被認(rèn)為是一種不良狀況，地方公共組織的職能重復(fù)、交疊管轄等必然導(dǎo)致行政效率低下、成本增加、公共物品和服務(wù)供給不足等。自主政府和自治單位，為了自己利益活動(dòng)，沒有能力解決廣泛的大地區(qū)民眾的各種各樣的問題。［2］43文森特·奧斯特羅姆和蒂伯特、瓦倫合作的《大城市地區(qū)的政府組織》一文，對(duì)以上觀點(diǎn)進(jìn)行了重新認(rèn)識(shí)，肯定地方政府單位獨(dú)立行政的有效性。他們認(rèn)為，地方政府管轄單位的治理模式是多中心的政治體制。多中心意味著許多決策中心，它們?cè)谛问缴鲜窍嗷オ?dú)立的，多中心決策之間通過競爭關(guān)系考慮對(duì)方開展多種契約性和合作性事務(wù)。多中心體制績效通過各中心單位間的協(xié)作競爭和沖突的模式才能得到有效理解。多中心體制行為就可以促進(jìn)對(duì)更加困難和激烈的競爭問題尋找到低成本的解決途徑。在《多中心》一文中，奧氏提出民主社會(huì)的重要特質(zhì)是決策權(quán)能廣泛分散，個(gè)人有充分的裁量權(quán)或自由，政府官員的行為受到有效且常規(guī)約束，民主社會(huì)的活力取決于社會(huì)治理中存在著實(shí)質(zhì)的多中心因素。與多中心秩序?qū)α⒌氖侵笓]秩序，指揮秩序?yàn)橐辉膯沃行闹刃?。在指揮秩序中，下級(jí)便會(huì)扭曲信息，取悅上級(jí)，信息喪失和扭曲會(huì)導(dǎo)致失控，績效與期望出現(xiàn)差距。指揮秩序是包含著深刻“問題”的社會(huì)秩序。［2］77因此需要用多中心體制解決單中心決策出現(xiàn)的問題，而多中心體制能得以組織，就是利用了交疊管轄和權(quán)威分散的豐富結(jié)構(gòu)治理優(yōu)勢(shì)。在市場(chǎng)、司法、憲政、政治聯(lián)盟、公共服務(wù)領(lǐng)域行為中共存著多中心結(jié)構(gòu)。在每一決策領(lǐng)域內(nèi)存在多中心關(guān)系表明，只要沒有一組決策者單獨(dú)能控制所有決策行為，地方政府的治理能在多中心體制下出現(xiàn)。這種多中心決策要以憲法和法律為前提，并受到社群團(tuán)體、利益集團(tuán)、經(jīng)濟(jì)部門多中心決策體系的交互影響，最后經(jīng)過協(xié)商達(dá)到統(tǒng)一。

多中心地方政府決策來自多中心制度的安排，多中心制度安排來自自發(fā)秩序的產(chǎn)生，自發(fā)秩序的產(chǎn)生來自人類生產(chǎn)活動(dòng)和需求的多樣化。多中心體制功能的發(fā)揮需要一種法律規(guī)則來明確，而規(guī)則的制定以及各個(gè)領(lǐng)域的決策應(yīng)該經(jīng)過多中心組織的協(xié)商決定，在執(zhí)行過程中需要協(xié)作生產(chǎn)。

三、治理理論的發(fā)展

1995年全球治理委員會(huì)在一份題為《我們的全球之家》的報(bào)告中，界定治理為：各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。［3］45英國學(xué)者格里·斯托克從五個(gè)方面闡述了治理理論的特征，另一位治理理論的代表人物羅伯特·羅茨從六個(gè)相對(duì)獨(dú)立的角度或?qū)哟蝸砝斫夂褪褂弥卫砀拍睿瑑晌粚W(xué)者同時(shí)強(qiáng)調(diào)了自治組織的網(wǎng)絡(luò)化和政府與民間組織合作化的治理特征。［4］4-5我國有的學(xué)者總結(jié)出治理的四個(gè)特點(diǎn)，其中指出治理理論認(rèn)為政府并不是國家唯一權(quán)力中心，各種機(jī)構(gòu)（包括社會(huì)的、私人的）只要得到公眾認(rèn)可，就可以成為社會(huì)權(quán)力中心。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，最大限度增進(jìn)公共利益，［5］5治理重要規(guī)則是參與、公開、透明、回應(yīng)、公平、責(zé)任、正當(dāng)性和合法性等。治理下，公民積極參與，政府與公民之間建立互相信任、依賴關(guān)系，治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)與合作。

四、多中心治理理論

基于對(duì)多中心與現(xiàn)代治理概念的分析，可以對(duì)多中心治理的含義進(jìn)行描述：多中心治理以自主治理為基礎(chǔ)，允許多個(gè)權(quán)力中心或服務(wù)中心并存，通過相互合作給予公民更多的選擇權(quán)和更好的服務(wù)，減少了“搭便車”行為，避免“公地的悲劇”和“集體行動(dòng)的困境”，擴(kuò)展了治理的公共性。［6］38

多中心治理理論盡管還不成熟，但在實(shí)踐和各種理論的綜合中，其大體框架已經(jīng)構(gòu)成。

第一，多中心治理的主體是復(fù)合主體，包括政府、企業(yè)、非營利組織、公民社會(huì)、國際組織、社會(huì)組織等。由于社會(huì)環(huán)境中的多樣性，演繹出多樣的利益和需求，在社會(huì)整合的推動(dòng)下，多樣化的資源流向不同組織，不同組織跨越了同質(zhì)與異質(zhì)的區(qū)別，交疊和融合了不同于本組織的利益和意識(shí)，各個(gè)組織的活動(dòng)不僅源自自我動(dòng)力，也依賴其他組織決策行為的發(fā)生，這些不同組織構(gòu)建了社會(huì)活動(dòng)的多個(gè)中心主體。

第二，多中心治理的結(jié)構(gòu)是網(wǎng)絡(luò)型的。在公民社會(huì)里，每個(gè)公民鑲嵌在由各種關(guān)系織就的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中，政府和企業(yè)也存在于網(wǎng)絡(luò)中，但僅具有社會(huì)網(wǎng)絡(luò)還不能實(shí)現(xiàn)真正意義上治理的網(wǎng)絡(luò)化。新聞媒體和信息技術(shù)（主要是互聯(lián)網(wǎng)）為人與人、人與組織、組織與組織的交流與溝通帶來便利，信息水平化交流打破了官僚制的封閉，真正把所有人和組織融合進(jìn)網(wǎng)絡(luò)世界。網(wǎng)絡(luò)沒有單一中心，每個(gè)中心就是網(wǎng)上的一個(gè)結(jié)點(diǎn)，每個(gè)中心體與其他中心體間的交流循環(huán)往復(fù)，跳過了間接代表性和層級(jí)性，直接表達(dá)自己的利益。

第三，多中心治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公民利益最大化和滿足公民多樣化的需求。評(píng)價(jià)政府及其官員公共管理和公共服務(wù)績效的不只是權(quán)力的效率，而更主要的是看其是否合理有效地運(yùn)用公共資源滿足社會(huì)發(fā)展和公民需求。公民、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)不僅能夠有效地表達(dá)其意愿，而且能夠積極參與公共事務(wù)的治理和績效評(píng)價(jià)。所有這些，不取決于政府官員的意愿，而是由多中心的權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、多樣化的治理結(jié)構(gòu)安排和切實(shí)可行的民主參與制度的設(shè)計(jì)才能得以實(shí)現(xiàn)。

第四，多中心治理的方式是“合作—競爭—合作”。多中心治理要提供的是社會(huì)公共物品和服務(wù)，從政府到公民個(gè)體都可以提供社會(huì)公共物品和服務(wù)，只是由于組織力量不同，各自提供的公共物品和服務(wù)消耗的成本有大有小。公共物品的生產(chǎn)、使用、維持本身就需要一種合作。因?yàn)楦鱾€(gè)中心是自治的，又各有不同需求，它以自我的需求為目標(biāo)追求自我利益的最大化，這就使得各個(gè)中心紛紛進(jìn)入公共物品的博弈，展開生產(chǎn)、使用和維護(hù)公共物品的競爭，競爭通過談判、協(xié)商、制定憲法式的合同達(dá)成一致行動(dòng)策略，最后在意愿一致的復(fù)合體中又開始合作。

五、總 結(jié)

在我國，有些學(xué)者將多中心治理理論應(yīng)用在研究三農(nóng)問題，聚焦在農(nóng)村公共物品提供和生產(chǎn)上，有些學(xué)者在城市發(fā)展規(guī)劃中采用多中心治理視角，建構(gòu)大城市公共服務(wù)效用最大化方案，都獲得了一定成果。有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)今政府改革主流思潮的多中心治理，實(shí)際上是“承認(rèn)政治”的想象。多中心治理結(jié)構(gòu)不是秩序化的工具理性，而是使得平等主體能夠?qū)崿F(xiàn)倫理關(guān)照的交往理性，多中心的實(shí)質(zhì)是互相尊重的倫理關(guān)切。［7］37我國學(xué)者對(duì)多中心理論與治理理論的研究已不局限在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)方面單純的多中心制度安排，創(chuàng)造性地建立了適合國情的多中心治理理論。改革開放三十年，地方政府的自治權(quán)有所擴(kuò)大，企業(yè)管理也有了較大和完全的自主權(quán)，民間組織蓬勃興起，新聞媒體也有了廣泛話語權(quán)，各種相應(yīng)的法律規(guī)則在不斷建立和健全，這為多中心治理和決策提供了環(huán)境條件和體制條件。地方政府要達(dá)到地方善治，應(yīng)該透析外部條件的變化和創(chuàng)造有利于決策民主化、科學(xué)化、法治化的外部環(huán)境，在保持官僚制公共性優(yōu)點(diǎn)同時(shí)突破官僚制的弊端，降低決策成本，提高行政效率，用多中心治理模式改進(jìn)地方政府公共管理。

［1］邁克爾·博蘭尼.自由的邏輯［M］.馮銀江，李雪茹，譯.長春：吉林人民出版社，2002.

［2］邁克爾·麥金尼斯.多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì)［M］.毛壽龍，李梅，譯.上海：上海三聯(lián)書店，2000.

［3］閆健.民主是個(gè)好東西——俞可平訪談錄［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006.

［4］俞可平，張勝軍.全球化：全球治理［M］.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003.

［5］俞可平.治理與善治［M］.北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2000.

［6］孔繁斌.公共性的再生產(chǎn)：多中心治理的合作機(jī)制建構(gòu)［M］.南京：鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)，2008.

［7］孔繁斌.多中心治理詮釋——基于承認(rèn)政治的視角［J］.南京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué)），2007，44（6）.