古正宇

天津工業(yè)大學(xué)人文與法學(xué)院，天津 300387

金融控股公司監(jiān)管主體問題研究

古正宇

天津工業(yè)大學(xué)人文與法學(xué)院，天津 300387

2004年6月28日公布的《三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)金融監(jiān)管分工合作備忘錄》中，首次提出了“金融控股公司”的概念，并對其監(jiān)管問題做出了原則性的規(guī)定。這標(biāo)志著我國在探索金融控股公司制度方面已經(jīng)邁出了第一步。鑒于金融控股公司監(jiān)管主體目前尚不統(tǒng)一，本文立足我國國情，提出了適合我國實(shí)際的金融控股公司監(jiān)管主體。

金融控股公司；監(jiān)管主體；分業(yè)監(jiān)管

一、金融控股公司的概念

根據(jù)我國2004年公布的《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會、中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》（以下簡稱《備忘錄》），依據(jù)其第8條第1款的規(guī)定，在堅(jiān)持金融分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，對金融控股公司的集團(tuán)母公司依據(jù)其主要業(yè)務(wù)性質(zhì)，歸屬相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對其內(nèi)部相關(guān)機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)的監(jiān)管，按照業(yè)務(wù)性質(zhì)實(shí)施分業(yè)監(jiān)管。但在該備忘錄中未對金融控股公司進(jìn)行明確的概念界定。

巴塞爾銀行監(jiān)管委員會等組織倡導(dǎo)成立的 “聯(lián)合論壇”于1999年對“金融控股公司”做出了相對權(quán)威的定義。將其定義為：“在同一控制權(quán)下，完全或主要在銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)中至少兩個(gè)不同的金融行業(yè)大規(guī)模地提供服務(wù)的金融集團(tuán)公司?！?/p>

學(xué)界對于金融控股公司所下的定義往往參照巴塞爾銀行監(jiān)管委員會對金融控股公司的定義，將金融控股公司視為金融集團(tuán)的一種，例如孔令學(xué)認(rèn)為，“金融控股公司是指以股權(quán)或委托管理權(quán)等其它權(quán)利為主要實(shí)現(xiàn)形式，在同一控制權(quán)下，完全或主要在銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)中至少兩個(gè)不同的金融行業(yè)大規(guī)模地提供服務(wù)的金融企業(yè)集團(tuán)公司，即由金融控股公司母公司及其控股管理的所有子公司構(gòu)成的金融企業(yè)集團(tuán)公司。”

筆者認(rèn)為，金融控股公司應(yīng)該定義為：通過股權(quán)控制、委托管理等手段，在同一控制權(quán)下，完全或主要在銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)中至少兩個(gè)不同的金融行業(yè)大規(guī)模地提供服務(wù)的金融企業(yè)集團(tuán)公司。

二、我國金融監(jiān)管主體變革軌跡

我國現(xiàn)階段所堅(jiān)持的監(jiān)管方針是 “分業(yè)經(jīng)營，分業(yè)監(jiān)管”，這決定了我國現(xiàn)階段金融監(jiān)管主體的結(jié)構(gòu)狀態(tài)——“一行三會”模式，即中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會四大監(jiān)管主體。但是從我國金融監(jiān)管主體的發(fā)展脈絡(luò)上看，我國最初的監(jiān)管主體并不是“一行三會”的形式。具體可以劃分成三個(gè)階段。

1983年國務(wù)院頒布《關(guān)于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》，規(guī)定中國人民銀行是專門從事金融監(jiān)管、制定和實(shí)施貨幣政策的政府機(jī)構(gòu)。實(shí)際上形成了人民銀行既是金融業(yè)務(wù)的經(jīng)營者，又是金融行業(yè)的監(jiān)管者的局面。而從法律上對人民銀行金融監(jiān)管主體予以確認(rèn)是1995年 《人民銀行法》的頒布，根據(jù)當(dāng)時(shí)的《中國人民銀行法》第二條的規(guī)定，人民銀行作為監(jiān)管主體第一次以法律的形式確立下來。直到1998年《證券法》出臺前，我國的金融監(jiān)管主體一直是中國人民銀行，監(jiān)管主體呈現(xiàn)出一元化的局面。

1998年《證券法》第7條規(guī)定“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對全國證券市場實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理?！睂W(xué)界一般認(rèn)為在此規(guī)定下我國金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管的苗頭開始顯露。證監(jiān)會和國務(wù)院證監(jiān)委在1998年合并為新的證監(jiān)會，隨后正式接手中國人民銀行對證券市場的監(jiān)管職權(quán)。直到2002年10月28日我國才通過立法修改將《保險(xiǎn)法》第8條改為第9條，并將條文中的“國務(wù)院金融監(jiān)督管理部門”改為“保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)”，從而使國家對保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管職權(quán)在立法上明確統(tǒng)一歸入保監(jiān)會。但此時(shí)的“一行兩會”的分業(yè)監(jiān)管模式仍然不是完全意義上的分業(yè)監(jiān)管模式。

從法律制定角度看，我國的金融監(jiān)管完全確立了“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管是在2003年。反映在法律上，首先，是2003年12月對1995年頒布的《中國人民銀行法》關(guān)于中國人民銀行“按照規(guī)定審批、監(jiān)督管理金融機(jī)構(gòu)和按照規(guī)定監(jiān)督管理金融市場的職責(zé)”的規(guī)定進(jìn)行了相應(yīng)修改。其次，是在修改《中國人民銀行法》的同時(shí)頒布了《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，根據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，成立了銀監(jiān)會，此乃金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)方面最大的變化?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》第2條明確規(guī)定，“國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對全國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動監(jiān)督管理的工作”?！渡虡I(yè)銀行法》第10條與此遙相呼應(yīng)，明確認(rèn)可，“商業(yè)銀行依法接受國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，但法律規(guī)定其有關(guān)業(yè)務(wù)接受其他監(jiān)督管理部門或機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理的，依照其規(guī)定”。從此形成了至今保持的“一行三會”的監(jiān)管模式，四大監(jiān)管主體的地位均得到了法律的確認(rèn)。

三、金融控股公司對現(xiàn)有監(jiān)管主體模式的沖擊

隨著金融全球化、自由化浪潮的進(jìn)一步推進(jìn)，國內(nèi)金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營趨勢將進(jìn)一步增強(qiáng)。國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)之間的并購不僅僅是簡單的同業(yè)合并，而是銀行、保險(xiǎn)、證券、信托等跨行業(yè)的聯(lián)合。由于傳統(tǒng)法律下的機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式對存在交叉現(xiàn)象的金融創(chuàng)新產(chǎn)品的劃分缺乏科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使監(jiān)管職權(quán)時(shí)將無所依憑，所以各監(jiān)管機(jī)構(gòu)對不同金融機(jī)構(gòu)共同參與的某項(xiàng)金融交易活動的監(jiān)管步調(diào)可能會不一致，造成過度監(jiān)管或監(jiān)管真空，影響監(jiān)管效果。混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展趨勢給現(xiàn)行金融監(jiān)管模式的法律定位帶來了最迫切、最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（一）金融控股公司所經(jīng)營的金融創(chuàng)新要求對監(jiān)管主體的沖擊

在混業(yè)經(jīng)營的金融控股公司成為國際金融業(yè)發(fā)展的主流之后，各國紛紛調(diào)整其監(jiān)管模式的法律定位，以建立鼓勵(lì)金融創(chuàng)新的監(jiān)管模式。美國、日本以及一些新興市場國家先后通過法律放松銀行監(jiān)管法制，同時(shí)在某些方面則加強(qiáng)監(jiān)管。反觀我國，目前分業(yè)經(jīng)營為主的經(jīng)營模式對銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)之間業(yè)務(wù)融合的限制、融資及投資渠道的缺乏及傳統(tǒng)單調(diào)的業(yè)務(wù)品種，導(dǎo)致一些具有轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)及保值功能的金融產(chǎn)品無法在市場上立足，由此不但影響到金融主體的市場行為及策略，而且制約了金融業(yè)的業(yè)務(wù)產(chǎn)品創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，抑制了金融業(yè)的發(fā)展。因此，我國金融控股公司的監(jiān)管主體需要進(jìn)行適度的調(diào)整，以適應(yīng)我國國內(nèi)金融控股公司這一新興金融企業(yè)形態(tài)。

（二）對金融監(jiān)管主體協(xié)調(diào)機(jī)制缺陷的沖擊

盡管銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會已于2004年6月共同簽訂了《銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》，就三方職責(zé)分工、信息收集與交流、工作機(jī)制等做出了詳細(xì)的規(guī)定，確立了對金融控股公司的主監(jiān)管制度，細(xì)化了“監(jiān)管聯(lián)席會議機(jī)制”的可操作性，并建立了“經(jīng)常聯(lián)系會議機(jī)制”，加強(qiáng)了“監(jiān)管聯(lián)席會議機(jī)制”的協(xié)調(diào)功能。但是這種聯(lián)席會議制度的效率仍然是有限的。一是對一些可能出現(xiàn)的問題沒有做出詳細(xì)的規(guī)定，如討論議題不能達(dá)成一致時(shí)，《備忘錄》僅規(guī)定了“對監(jiān)管活動中出現(xiàn)的不同意見，三方應(yīng)及時(shí)協(xié)調(diào)解決”，具體如何處理未見相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)定；二是“監(jiān)管聯(lián)席會議機(jī)制”并不具備決策功能，又缺乏一個(gè)類似美國美聯(lián)儲的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，三方監(jiān)管主體達(dá)成協(xié)議后如何有效地保證實(shí)施，目前也沒有相應(yīng)的制度保障；三是缺乏相應(yīng)的程序規(guī)定和操作細(xì)則；四是“三會”之間的協(xié)調(diào)與中國人民銀行的關(guān)系也未理順以及欠缺對“三會”協(xié)調(diào)的監(jiān)督機(jī)制等等。

四、對金融控股公司監(jiān)管主體選擇的構(gòu)想

（一）法律原則性指導(dǎo)思想

要完善金融控股公司監(jiān)管主體制度，確定合適的監(jiān)管主體，不應(yīng)該單純從經(jīng)濟(jì)學(xué)或者金融學(xué)的角度出發(fā)。應(yīng)當(dāng)深入發(fā)掘完善金融控股公司監(jiān)管主體中所體現(xiàn)的法律價(jià)值。金融法中，最重要的兩個(gè)價(jià)值理念就是“安全”和“效率”，這是完善金融控股公司監(jiān)管主體制度所必須尊崇的價(jià)值理念。

1.安全理念。維護(hù)金融安全是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的基本職責(zé)。防范金融危機(jī)的監(jiān)管可以稱之為系統(tǒng)性監(jiān)管。這個(gè)任務(wù)主要由中央銀行承擔(dān)，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)助。我國現(xiàn)行的金融法律已經(jīng)做出了相關(guān)規(guī)定?！吨袊嗣胥y行法》第34條規(guī)定：“當(dāng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)支付困難，可能引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，為了維護(hù)金融穩(wěn)定，中國人民銀行經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，有權(quán)對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查監(jiān)督?！边@一規(guī)定即出于防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的需要。

2.效率理念。效率的基本意思是以最少的投入盡可能的獲得最大的產(chǎn)出，這是從經(jīng)濟(jì)意義上來說的。但是效率不僅是經(jīng)濟(jì)學(xué)家也是法學(xué)家關(guān)注的目標(biāo)，現(xiàn)在法學(xué)界也比較普遍的從法律的角度研究效率，稱之為法律效率。法律效率即法律效益與法律成本之比。

就金融監(jiān)管領(lǐng)域來說，金融監(jiān)管主體的法律定位考慮將金融交易費(fèi)用降到最低和盡力改善金融監(jiān)管的運(yùn)行效率就是應(yīng)有之意。作為金融控股公司，其混業(yè)經(jīng)營最大的目的在于追求更高的經(jīng)營效率，以追求更大的利潤。因此，對于金融控股公司的監(jiān)管主體選擇應(yīng)當(dāng)把握其對金融控股公司的監(jiān)管效率。

（二）其他國家和地區(qū)對金融控股公司監(jiān)管主體的具體選擇

1.美國——牽頭監(jiān)管模式。美國國會1999年11月通過了《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》，從法律層面上確立了以金融控股公司的形式進(jìn)行銀行、證券、保險(xiǎn)等金融業(yè)務(wù)的混業(yè)經(jīng)營。按照該法案的規(guī)定，美聯(lián)儲是金融控股公司的基本監(jiān)管者（通常被稱為傘型監(jiān)管者），負(fù)責(zé)從整體層面上對金融控股公司的監(jiān)管，而金融控股公司下屬的銀行子公司則仍然由美聯(lián)儲、貨幣監(jiān)理署、州銀行監(jiān)管者和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司共同監(jiān)管；證券子公司則接受證券交易委員會的監(jiān)管；保險(xiǎn)子公司則接受州保險(xiǎn)監(jiān)理署的監(jiān)管。

2.英國——一體化監(jiān)管模式。一體化監(jiān)管模式是指對金融控股公司及其子公司的監(jiān)管由一個(gè)綜合的金融監(jiān)管部門負(fù)責(zé)。1998年6月，英國通過了新修訂的《英格蘭銀行法》，從法律程序上將英格蘭銀行監(jiān)管銀行的職能正式移交給金融服務(wù)管理局。1998年7月，英國政府頒布了《金融服務(wù)和市場法案》，具體確定了金融服務(wù)管理局的職責(zé)權(quán)限。根據(jù)該法案的規(guī)定，金融服務(wù)管理局負(fù)責(zé)英國各種銀行、投資基金管理機(jī)構(gòu)、清算機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司、住房信貸合作社和證券期貨交易機(jī)構(gòu)等的審批注冊、監(jiān)管和處罰等。至此，英國傳統(tǒng)上以自律性管理為主的金融監(jiān)管體制逐步消失，取而代之的是單一的金融管理機(jī)構(gòu)—金融服務(wù)管理局。

（三）我國金融控股公司監(jiān)管主體的具體選擇

根據(jù)我國金融業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，可以借鑒美國對金融控股公司監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，對金融控股公司實(shí)行綜合監(jiān)管與分業(yè)監(jiān)管相結(jié)合的牽頭監(jiān)管模式。牽頭監(jiān)管模式，具體是指在多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)中，由一家監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對金融控股公司進(jìn)行整體監(jiān)管，其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)分頭監(jiān)管。具體可以由人民銀行作為對金融控股公司進(jìn)行綜合監(jiān)管的機(jī)關(guān)。

我國采取牽頭監(jiān)管的理由主要基于以下幾點(diǎn)。

1.在我國目前金融控股公司已經(jīng)存在的情況下，純粹的分業(yè)監(jiān)管體制難以對金融控股公司整體經(jīng)營狀況進(jìn)行評價(jià)和對其進(jìn)行有效的監(jiān)管，因而有必要指定或設(shè)立一家監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為基本監(jiān)管者，全面負(fù)責(zé)對金融控股公司的監(jiān)管，也即對金融控股公司進(jìn)行綜合監(jiān)管。

2.我國雖然出現(xiàn)了混業(yè)經(jīng)營的趨勢，但金融控股公司在我國還沒有得到大規(guī)模的發(fā)展，而且我國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)目前的監(jiān)管水平還跟不上一體化監(jiān)管的需要，因而我國目前還不具備采用一體化監(jiān)管模式的條件。

3.采用這種牽頭監(jiān)管模式，一方面能彌補(bǔ)我國現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管體制的不足；另一方面又不會帶來很大的改革震動，改革成本不會太大。

這種綜合監(jiān)管與分業(yè)監(jiān)管相結(jié)合的牽頭監(jiān)管模式在我國的具體安排如下：目前可以由人民銀行作為對金融控股公司進(jìn)行綜合監(jiān)管的機(jī)關(guān)。在人民銀行中設(shè)立專門的金融控股公司監(jiān)管機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)對金融控股公司從整體上進(jìn)行監(jiān)管。而銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會仍然根據(jù)分業(yè)監(jiān)管的原則對其各子公司實(shí)施專業(yè)監(jiān)管。在人民銀行對金融控股公司進(jìn)行監(jiān)管的過程中，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會應(yīng)積極配合，協(xié)助人民銀行履行好對金融控股公司的監(jiān)管職責(zé)。

將人民銀行作為金融控股公司的監(jiān)管主體有以下幾個(gè)理由。

1.從金融安全方面看：從人民銀行的職責(zé)上看，它負(fù)有維護(hù)整個(gè)金融體系安全和穩(wěn)定的義務(wù)。由于金融控股公司在整個(gè)金融體系中具有非常重要的地位，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，將直接威協(xié)整個(gè)金融體系，所以由人民銀行對金融控股進(jìn)行綜合監(jiān)管比較適宜。

2.從效率方面看：由人民銀行作為綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，有助于提高對金融控股公司的監(jiān)管效率，解決監(jiān)管信息共享問題，能夠及時(shí)、有效地掌握金融控股公司的經(jīng)營狀況和風(fēng)險(xiǎn)狀況，避免對金融控股公司監(jiān)管的疏漏和重復(fù)。同時(shí)可以將已經(jīng)建立起來的監(jiān)管聯(lián)席會議制度化，進(jìn)一步完善相互溝通的機(jī)制、方式、內(nèi)容和規(guī)則，協(xié)調(diào)各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管措施。

3.從我國政治體制看：由于人民銀行不是具體監(jiān)管部門，不存在利益驅(qū)動或監(jiān)管套利，由其監(jiān)管金融控股公司，可以避免監(jiān)管部門的權(quán)限和責(zé)任過于集中以及不同監(jiān)管部門的利益沖突，而且人民銀行可以利用其特殊地位，發(fā)揮必要的溝通和協(xié)調(diào)作用，更好的解決監(jiān)管合作問題。

通過以上分析，可以得出這樣的結(jié)論：在我國目前的政治經(jīng)濟(jì)體制和金融體制下，人民銀行作為金融控股公司監(jiān)管的主體，是相對適宜的。但是這并不等于說明人民銀行作為金融控股公司監(jiān)管的主體就可以解決一切問題。由于三大監(jiān)督會與人民銀行的關(guān)系還沒有完全理順，如何協(xié)調(diào)四大主體之間的關(guān)系，仍然是急需解決的問題。單純的聯(lián)席會議和資源共享等方式不一定完全適合我國國情。在面臨監(jiān)管部門之間部門利益之間沖突的問題上仍然需要繼續(xù)探索。

注釋：

理論認(rèn)為，貨幣政策與金融監(jiān)管的職能是有內(nèi)在沖突的，如果一國的央行同時(shí)擁有這兩種職能的話，可能會導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)等問題，反而不利于金融業(yè)的穩(wěn)定。因此必須將金融監(jiān)管職能從央行的職能中剝離出去，央行只需負(fù)責(zé)維護(hù)貨幣政策的穩(wěn)定（當(dāng)然，對這個(gè)問題，理論上的分歧是客觀存在的，但是不管是否分立，貨幣政策與金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)是不可或缺的）。有分析表明，中央銀行實(shí)施金融監(jiān)管比中央銀行不實(shí)施金融監(jiān)管更容易導(dǎo)致通貨膨脹。2003年，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會成立，監(jiān)管銀行的主要權(quán)力從中國人民銀行轉(zhuǎn)移到銀監(jiān)會，昭示著我國也接受了這種理論。

[1]孔令學(xué).中國金融控股公司制度研究[D].中共中央黨校2004年博士論文，2004：8.

[2]劉剛.混業(yè)經(jīng)營條件下我國金融監(jiān)管模式的法律定位研究[D].湖南大學(xué)法學(xué)院，2006.

[3]楊勇.金融集團(tuán)法律問題研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2004：2.

[4]郭道暉.法理學(xué)精義[M].長沙：湖南人民出版社，2005：212.

責(zé)任編輯：劉 微 陳 巖

Study on the Administration Bodies of Financial Holding Companies in China

GU Zheng-yu

（School of Humanities and Laws TJPU,Tianjin 300387）

The concept of “financial holding company” was first introduced to China through The Memorandum of the Division＆Cooperation of the Financial Supervision Work among the Three Major Financial Administration Bodies issued on June 28， 2004， and the memo also set up the regulatory principles applicable to the supervision of the financial holding companies， which can be seen as China’s first step towards the systematic administration and supervision on the financial holding companies.However， in terms that no single administration body has the absolute authority in this field，this paper tries to set up a framework of the supervision system in accordance with the actual situation in China.

financial holding companies； administration bodies； separating supervision among industries

F830.2

A

1008-9055（2010）03-0038-03

2010－03－04

古正宇（1985—），男，漢族，天津市人，天津工業(yè)大學(xué)文人與法學(xué)院08級經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究生。研究方向：金融。