楊 雪

(鐵道警官高等專(zhuān)科學(xué)校法律系,河南鄭州 450053)

輔警規(guī)范化建設(shè)研究

楊 雪

(鐵道警官高等專(zhuān)科學(xué)校法律系,河南鄭州 450053)

輔警制度是現(xiàn)代世界各國(guó)警務(wù)工作中普遍實(shí)行的制度。我國(guó)的輔警工作雖起步較晚,但已成為緩解警力緊張、維護(hù)社會(huì)治安穩(wěn)定的重要方式。擬就我國(guó)輔警在發(fā)展中存在的一些問(wèn)題進(jìn)行分析,并進(jìn)一步提出具體的解決措施,以期使我國(guó)輔警隊(duì)伍建設(shè)走上規(guī)范化、法制化的良性發(fā)展之路。

輔助警力;規(guī)范化

一、輔警的概念與作用

毫無(wú)疑問(wèn),公安民警是我國(guó)公安行政執(zhí)法的主要力量,在我國(guó)公安行政執(zhí)法中,大量輔警人員的存在已是一種不可忽視的現(xiàn)實(shí)。形成這一情況的直接原因是公安機(jī)關(guān)長(zhǎng)期存在的警力不足。輔警,有的也稱(chēng)為協(xié)警,是指在編警力以外的直接協(xié)助國(guó)家在編公安民警履行各項(xiàng)職能的輔助力量。其性質(zhì)屬于在編警力以外的輔助警力,其功能主要是彌補(bǔ)在編警力的不足,起輔助、協(xié)助作用。他們?cè)诘匚簧?通常不具有國(guó)家公務(wù)員身份,在權(quán)限上,也不具有任何形式的執(zhí)法權(quán)。當(dāng)前,我國(guó)輔警隊(duì)伍的發(fā)展已頗具規(guī)模。治安員、交通協(xié)管員等各類(lèi)輔警已成為公安民警的得力助手和有效補(bǔ)充,為維護(hù)社會(huì)治安作出了重要貢獻(xiàn),緩解了日趨復(fù)雜的治安形勢(shì)給公安機(jī)關(guān)及社會(huì)帶來(lái)的治安壓力。

我國(guó)現(xiàn)有輔警人員數(shù)量巨大,最多時(shí)達(dá) 200萬(wàn)人以上,2004年經(jīng)整頓治理后減少了許多,據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),目前仍有 150萬(wàn)人之多。以下是公安行政執(zhí)法機(jī)關(guān)大量使用輔警人員的主要原因。

(一)可以緩解在編警力不足

目前我國(guó)的警力與總?cè)丝谥葹槿f(wàn)分之十一。法國(guó)為萬(wàn)分之三十五,意大利為萬(wàn)分之二十九,美、日為萬(wàn)分之二十八。很顯然,我國(guó)的警力是非常匱乏的。而治安形勢(shì)日趨嚴(yán)峻,警察疲于奔命,一線(xiàn)警察普遍超負(fù)荷工作,身心健康狀況不佳。輔助警力的使用,可以緩解一線(xiàn)警力的嚴(yán)重不足,同時(shí)又可以使大量在編警察從繁雜的行政事務(wù)中解脫出來(lái),從事更為專(zhuān)業(yè)化的警務(wù)活動(dòng),提高了警力資源的效能。

(二)可以節(jié)約行政成本

一般而言,在編公安民警都具有國(guó)家公務(wù)員身份,社會(huì)地位及待遇相對(duì)較高,政府部門(mén)錄用一名正式警察需要耗費(fèi)較大的行政成本,而輔助警力的成本則相對(duì)低廉。選擇低成本高產(chǎn)出的輔助警力是更為實(shí)際、更為經(jīng)濟(jì)的做法。

二、目前我國(guó)輔警存在的主要問(wèn)題

應(yīng)該肯定的是,輔助警力對(duì)維護(hù)我國(guó)社會(huì)治安起到了非常積極的作用。但在實(shí)際執(zhí)法中,輔助警力的使用也存在著較大的問(wèn)題。在一些地方,輔助警力違法亂紀(jì)、侵犯群眾利益現(xiàn)象嚴(yán)重,甚至到了令人觸目驚心的程度,這也成為取消輔助警力中的治安聯(lián)防隊(duì)伍的主要原因之一。輔助警力在現(xiàn)實(shí)中存在的問(wèn)題既有社會(huì)、自身等方面的原因,更主要的是體制、管理等方面的原因。

(一)名稱(chēng)、著裝上的混亂,不利于工作的開(kāi)展

歷史上公安機(jī)關(guān)的輔警有治安聯(lián)防隊(duì)員、協(xié)警員、協(xié)管員、保安員、治安員等多種稱(chēng)謂,名稱(chēng)上較為混亂,不利于其自身的管理和工作的開(kāi)展。此外,輔警著裝不統(tǒng)一,大到全國(guó)范圍、小到同一公安機(jī)關(guān)輔警著裝的顏色、制式均不一致,既影響其外在形象,同時(shí)也影響制約其戰(zhàn)斗力的發(fā)揮,不利于輔警規(guī)范化建設(shè)。

(二)定位不明確,職責(zé)不明晰,混淆了公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法主體

在我國(guó),輔助警力是不具備執(zhí)法權(quán)的。但實(shí)踐中情況卻遠(yuǎn)非如此,輔警人員一旦與警察一起抓捕犯罪嫌疑人,經(jīng)常出入于公安機(jī)關(guān),自身便產(chǎn)生角色錯(cuò)位。于是,輔警人員非法拘禁、非法搜查、故意傷害等違法行為時(shí)有發(fā)生,而普通群眾并不清楚他們享有什么權(quán)力,經(jīng)常是敢怒不敢言,使輔警隊(duì)伍成了一支破壞公安形象的“雜牌軍”。

(三)人員素質(zhì)偏低,違法亂紀(jì)較為嚴(yán)重

有些素質(zhì)差的輔警人員“狐假虎威”,以“公安民警”自居,到處“吃、拿、卡、要”,違法亂紀(jì)。這些不良行為不僅嚴(yán)重侵害了公民的合法權(quán)益,也損壞了公安機(jī)關(guān)的整體形象。另外,當(dāng)前我國(guó)輔警錄用缺乏科學(xué)統(tǒng)一的程序,錄用混亂,弊端重重,這也直接導(dǎo)致輔警隊(duì)伍成分復(fù)雜、素質(zhì)低下、魚(yú)龍混雜,輔警隊(duì)員違法亂紀(jì)現(xiàn)象屢禁不止。

(四)輔警管理體制、組織機(jī)構(gòu)不健全

當(dāng)前,我國(guó)輔警還沒(méi)有形成自身的組織機(jī)構(gòu)和系統(tǒng),完全依附于公安機(jī)關(guān)的最基層組織甚至基層民警,輔警資源的整體性和組織性較差,難以形成合力,輔警職能作用難以有效發(fā)揮。另外,輔警人員沒(méi)有職級(jí)差別和晉升渠道,也沒(méi)有相應(yīng)的考核、獎(jiǎng)懲制度,缺乏必要的激勵(lì)因素,難以形成工作上的良性競(jìng)爭(zhēng),一些人就難免產(chǎn)生干好干壞一個(gè)樣、政治損失經(jīng)濟(jì)補(bǔ)的想法,違法違紀(jì)、以權(quán)謀私等行為的大量出現(xiàn)也就不足為奇了。

(五)經(jīng)費(fèi)難以保障,工資待遇較低

輔警在國(guó)家正式編制之外,沒(méi)有統(tǒng)一的財(cái)政經(jīng)費(fèi)。目前,我國(guó)公安機(jī)關(guān)的做法主要是用正式民警的人頭費(fèi)、治安案件的罰沒(méi)款,以及其他經(jīng)費(fèi)盈余作為臨時(shí)輔警人員的工資。經(jīng)費(fèi)保障不足甚至缺失是當(dāng)前我國(guó)輔助警力發(fā)展過(guò)程中面臨的又一突出問(wèn)題,基層公安機(jī)關(guān)使用村干部兼任輔警很大程度上也是在政府出資尚不到位情況下的無(wú)奈之舉。這一問(wèn)題表現(xiàn)在輔警個(gè)體身上就是輔警人員普遍反映的收入無(wú)保障、安全無(wú)保障、出路無(wú)保障等問(wèn)題。很多地方使用的輔助警力每月只有數(shù)百元工資,一些地方輔警的唯一待遇是享受低保,農(nóng)村兼任輔警的村干部甚至每月只有 50元至 100元的補(bǔ)助。輔警在工作中受傷也很難享受到公傷待遇。這些都嚴(yán)重影響了輔警隊(duì)伍的穩(wěn)定性和戰(zhàn)斗力的發(fā)揮。

三、規(guī)范化——我國(guó)輔警的出路

輔警制度是現(xiàn)代世界各國(guó)警務(wù)工作中普遍實(shí)行的制度。我國(guó)的輔警工作雖起步較晚,但已成為緩解警力緊張、維護(hù)社會(huì)治安穩(wěn)定的重要方式。輔助警力的使用從發(fā)展上看是符合我國(guó)公安行政執(zhí)法體制改革和世界警務(wù)發(fā)展大趨勢(shì)的,關(guān)鍵是如何加強(qiáng)輔警隊(duì)伍的規(guī)范化建設(shè),使我國(guó)輔警隊(duì)伍的發(fā)展走上正規(guī)化、法制化的良性發(fā)展之路。我們應(yīng)當(dāng)在立足于本國(guó)實(shí)際情況的同時(shí)放眼世界,考察和借鑒世界各國(guó)的警務(wù)改革與發(fā)展,從中找到適合我國(guó)輔警隊(duì)伍建設(shè)和發(fā)展的道路。

(一)以立法形式正式確立我國(guó)輔警制度

由于招收的途徑、法律保障及目前我國(guó)從事輔警工作人員自身素質(zhì)等原因,極少數(shù)輔警在一些地方、一些單位違法亂紀(jì),甚至成為害群之馬,制約著輔警作用的進(jìn)一步發(fā)揮,影響著整個(gè)公安機(jī)關(guān)的形象,甚至一度引發(fā)了全國(guó)性輔警存廢的爭(zhēng)論。筆者以為從我國(guó)目前的國(guó)情來(lái)看,治安形勢(shì)嚴(yán)峻,警力嚴(yán)重匱乏,廢除輔警并非解決問(wèn)題的良策,關(guān)鍵是必須使輔警建設(shè)“合法化”。事實(shí)上,輔警制度比較發(fā)達(dá)的英、法等國(guó)都是通過(guò)專(zhuān)門(mén)立法使得輔警隊(duì)伍合法運(yùn)作并且日趨完善的。因此,建議以立法的形式正式確立我國(guó)輔警制度,通過(guò)法律明確輔警隊(duì)伍的法律性質(zhì)、地位、組織管理、職責(zé)權(quán)限、招錄使用、薪酬撫恤等問(wèn)題,使輔警隊(duì)伍嚴(yán)格依法運(yùn)行。只有這樣我國(guó)輔警才能真正走上正規(guī)化、法制化的良性發(fā)展之路。具體立法形式既可以制定專(zhuān)門(mén)的輔警法,像我國(guó)香港地區(qū)一樣,系統(tǒng)地解決輔協(xié)警問(wèn)題;也可以在人民警察法中增設(shè)專(zhuān)章規(guī)定輔警問(wèn)題。

(二)性質(zhì)定位要明確,職責(zé)要明晰

輔警的定位是“輔助”警力,屬于專(zhuān)業(yè)的群防群治隊(duì)伍,不具有行政執(zhí)法權(quán)。在性質(zhì)上,雖然輔警隊(duì)伍可以作為財(cái)政補(bǔ)助性事業(yè)單位,但它不是一級(jí)授權(quán)執(zhí)法組織。輔警必須在在編公安民警的帶領(lǐng)下開(kāi)展各項(xiàng)工作,對(duì)涉及需依法定職權(quán)才能完成的任務(wù)時(shí),只能由在編公安民警完成,輔警僅起輔助、協(xié)助作用。也就是說(shuō),公安行政執(zhí)法的主體只能是在編公安民警,輔警只是協(xié)助其執(zhí)法,而并非執(zhí)法主體。公安機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)具體規(guī)定明確輔警人員的職責(zé),以利于輔警開(kāi)展工作。這些職責(zé)主要包括:協(xié)助民警進(jìn)行社會(huì)治安的防范,如在民警帶領(lǐng)下,開(kāi)展治安巡邏,預(yù)防違法犯罪;協(xié)助民警參與公共治安秩序管理,如協(xié)助民警進(jìn)行危險(xiǎn)物品管理,制止黃、賭、毒等違法行為;協(xié)助民警打擊各類(lèi)違法犯罪活動(dòng),如發(fā)現(xiàn)違法犯罪嫌疑人正在實(shí)施不法行為,可立即將其扭送至公安機(jī)關(guān)處理;案發(fā)后,及時(shí)保護(hù)好現(xiàn)場(chǎng),并迅速通知公安機(jī)關(guān);為公眾提供各種救助和服務(wù),如協(xié)助公安機(jī)關(guān)為求助者提供良好的服務(wù),積極參加搶險(xiǎn)救災(zāi)等。

有學(xué)者提出,隨著輔助警力的不斷發(fā)展,執(zhí)法權(quán)也應(yīng)相應(yīng)地發(fā)展與突破,應(yīng)考慮是否可以根據(jù)基層公安機(jī)關(guān)的實(shí)際,給予輔助警力執(zhí)法權(quán)。筆者不贊同此觀(guān)點(diǎn)。如果授予輔警一定的“輔助執(zhí)法權(quán)”,那么輔助的性質(zhì)就發(fā)生了變化。由此會(huì)導(dǎo)致輔助權(quán)力的擴(kuò)張與濫用,使公民、法人或其他組織的合法權(quán)益受損。沒(méi)有立法授權(quán),公安機(jī)關(guān)不能擅自授予輔警任何形式的執(zhí)法權(quán)限。

(三)統(tǒng)一輔警人員招錄程序和標(biāo)準(zhǔn),努力提高輔警人員素質(zhì)

輔警錄用是輔警隊(duì)伍實(shí)現(xiàn)規(guī)范化的第一關(guān)口,應(yīng)該制定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn),遵循科學(xué)的程序。世界許多國(guó)家和地區(qū)對(duì)輔警的錄用都有嚴(yán)格的規(guī)定,其顯著特點(diǎn):一是由符合條件的成年公民自愿報(bào)名;二是規(guī)定了嚴(yán)格、完備的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行資格審定和選拔;三是經(jīng)過(guò)警務(wù)訓(xùn)練,考核合格后才能夠正式上崗。與國(guó)外相比較,我國(guó)的輔警錄用制度是不規(guī)范的,主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是沒(méi)有對(duì)報(bào)名人員的資格條件提出明確適當(dāng)?shù)囊?二是缺乏標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)的程序,隨意性很大。必須盡快建立科學(xué)、正規(guī)、統(tǒng)一的輔警錄用制度,把好入口關(guān),以提高我國(guó)輔警人員的整體素質(zhì)。應(yīng)仿照招錄人民警察的做法,本著“公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)”的原則招錄輔警。輔警人員分配到各自工作崗位后,還應(yīng)由正式公安民警進(jìn)行在崗培訓(xùn),即工作中的“傳幫帶”,以便于更好地完成各項(xiàng)工作職能。

(四)健全輔警的管理體制和組織機(jī)構(gòu)

英國(guó)等輔警制度相對(duì)完備的國(guó)家或地區(qū)都對(duì)輔助警力設(shè)定了與正規(guī)警察相似而又相對(duì)獨(dú)立的組織結(jié)構(gòu)。這種自成一體的輔警體系有利于對(duì)輔警警力統(tǒng)一部署,統(tǒng)一管理,極大地發(fā)揮了輔警隊(duì)伍的系統(tǒng)效益,是值得我們借鑒的。筆者以為,我國(guó)輔警可以設(shè)立總隊(duì)、支隊(duì)、大隊(duì)、中隊(duì)四級(jí)管理機(jī)構(gòu)。總隊(duì)對(duì)全省輔警工作進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部署,支隊(duì)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)全市的輔警工作,各大隊(duì)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)所轄各中隊(duì)的日常工作,各中隊(duì)在各大隊(duì)及公安派出所的組織領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展具體工作。這種建制使輔警形成了一個(gè)統(tǒng)一的組織,改變了以往各自為政的格局,從而推動(dòng)輔警系統(tǒng)的良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展。

另外,應(yīng)根據(jù)不同崗位的職責(zé)要求,量化考核標(biāo)準(zhǔn)。輔警的獎(jiǎng)懲應(yīng)與考核結(jié)果相掛鉤,做到賞罰分明。對(duì)工作表現(xiàn)突出的輔警人員,既可以給予精神獎(jiǎng)勵(lì),也可以給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。反之,對(duì)考核不合格的人員應(yīng)嚴(yán)懲不貸,如若連續(xù)考核不合格,則要考慮將其清除出輔警隊(duì)伍。只有這樣才能保證輔警隊(duì)伍的健康發(fā)展,以及輔警職能作用的有效發(fā)揮。

(五)輔警的工資福利應(yīng)充分保障

保障輔警經(jīng)費(fèi)是保證輔警隊(duì)伍正確履行職責(zé)、充分發(fā)揮協(xié)助公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定作用的重要基礎(chǔ)條件,是提高輔警隊(duì)伍戰(zhàn)斗力的重要物質(zhì)保障。因此,筆者建議在嚴(yán)格控制輔警人數(shù)的前提下考慮由財(cái)政撥出專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi),輔之以公安機(jī)關(guān)部分行政經(jīng)費(fèi)共同組成輔警的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。具體工資待遇可根據(jù)所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況具體確定,但應(yīng)盡量不低于當(dāng)?shù)仄胀ǖ纳顦?biāo)準(zhǔn),以使輔警能夠全身心投入維護(hù)社會(huì)治安的工作之中。

另外,還應(yīng)當(dāng)建立輔警的撫恤制度。對(duì)于輔警的撫恤問(wèn)題,各國(guó)的輔警制度中都規(guī)定了充滿(mǎn)人文關(guān)懷的撫恤制度,如英國(guó)的輔警制度就規(guī)定:輔警因執(zhí)勤負(fù)傷或犧牲,比照警官的有關(guān)規(guī)定,享受醫(yī)療和撫恤。筆者認(rèn)為,我國(guó)的輔警制度也應(yīng)明確,輔警作為公安民警的輔助力量,如果在執(zhí)勤過(guò)程中發(fā)生意外,應(yīng)當(dāng)與公安民警享有同樣的撫恤待遇。只有這樣,才能消除輔警的后顧之憂(yōu),使其更好地履行協(xié)助公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)治安的職責(zé)。

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責(zé)任編輯:崔海英

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1009-3192(2010)06-0017-03

2010-10-08

楊雪,女,河南鄭州人,鐵道警官高等專(zhuān)科學(xué)校法律系講師。