李世杰

(中國人民公安大學(xué),北京 100038)

論我國治安調(diào)解的適用

李世杰

(中國人民公安大學(xué),北京 100038)

治安調(diào)解是行政調(diào)解的一種,是公安機(jī)關(guān)對特定治安案件作出調(diào)解處理的法律活動(dòng),是化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧的重要途徑。擬在闡釋治安調(diào)解概念的基礎(chǔ)上,對治安調(diào)解的適用條件、適用原則和適用程序進(jìn)行論述。同時(shí),擬針對在適用治安調(diào)解的實(shí)踐中存在的辦案民警忽視調(diào)查取證工作、治安調(diào)解的法律效力不足,以及基層公安機(jī)關(guān)違法行使調(diào)解權(quán)等問題進(jìn)行分析,提出解決的建議。

治安;治安調(diào)解

一、問題的提出

調(diào)解,是指在第三人的主持和教育疏導(dǎo)下,在不違背法律和事實(shí)的前提下,促使雙方當(dāng)事人交換意見、互諒互讓、以一定條件和解,從而解決糾紛的一種方法[1]。在我國,調(diào)解大致可分為人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解三種。所謂行政調(diào)解一般是指由國家行政機(jī)關(guān)出面主持的,以國家法律和政策為依據(jù)、以自愿為原則,通過說服教育等方法,促使雙方當(dāng)事人平等協(xié)商、互諒互讓、達(dá)成協(xié)議,消除糾紛的訴訟外活動(dòng)[2]。治安調(diào)解屬于行政調(diào)解的一種。公安部《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》指出,所謂治安調(diào)解,是指對因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理、情節(jié)較輕的治安案件,在公安機(jī)關(guān)的主持下,以國家法律、法規(guī)和規(guī)章為依據(jù),在查清事實(shí)、分清責(zé)任的基礎(chǔ)上,勸說、教育并促使雙方交換意見、達(dá)成協(xié)議,對治安案件做出處理的活動(dòng)。從上述規(guī)定來看,治安調(diào)解,就是指對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理、情節(jié)較輕的治安案件,在公安機(jī)關(guān)的主持下依法查清事實(shí)、分清責(zé)任的基礎(chǔ)上,勸說、教育并促使雙方交換意見,達(dá)成協(xié)議,從而對治安案件作出處理的法律活動(dòng)[3]。

調(diào)解在我國有著深厚的歷史文化背景。著名學(xué)者強(qiáng)世功認(rèn)為:“調(diào)解在中國就體現(xiàn)了傳統(tǒng)儒家文化的追求自然秩序和諧的理想。調(diào)解與傳統(tǒng)儒家文化的‘無訟’的理想是一致的,從某種意義上,傳統(tǒng)的調(diào)解制度是儒家文化的產(chǎn)物。”傳統(tǒng)的中國法律文化,有“訟則終兇”、“和諧為貴”、“重調(diào)解輕判決”等的法律意識。在儒家倫理下,“關(guān)系的和諧”遠(yuǎn)比“事情的對錯(cuò)”來得重要,孔子的“必也使無訟乎”的想法深入民心。打官司被認(rèn)為是可羞之事。

在現(xiàn)代,在我國對于民事糾紛的處理機(jī)制中,到法院訴訟需要經(jīng)歷起訴、庭審、宣判等復(fù)雜的訴訟程序和漫長的訴訟過程,時(shí)間持久,并且要承擔(dān)訴訟費(fèi)、律師費(fèi)等高昂的訴訟成本,常常令人望而卻步。而公安機(jī)關(guān)的治安調(diào)解是不收取任何費(fèi)用的。同時(shí),與法院訴訟相比,治安調(diào)解不需要繁瑣的手續(xù),及時(shí)性也很強(qiáng),解決起糾紛來方便快捷。因而,治安調(diào)解成為解決民事糾紛的一條重要渠道。

二、治安調(diào)解的適用

(一)治安調(diào)解的適用條件

1.從行為起因上看,必須是由民間糾紛引起的

《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》第 3條解釋民間糾紛,是指公民之間、公民和單位之間,在生活、工作、生產(chǎn)經(jīng)營等活動(dòng)中產(chǎn)生的糾紛。有的學(xué)者將“民間糾紛”進(jìn)行過細(xì)的區(qū)分,認(rèn)為有些糾紛引起的違反治安管理可以適用治安調(diào)解,有的則不能適用。對此,筆者贊同李春華副教授的觀點(diǎn),認(rèn)為從立法的本意出發(fā),治安調(diào)解就是為了使當(dāng)事人認(rèn)識錯(cuò)誤,化解矛盾,促進(jìn)社會(huì)和諧,如果治安調(diào)解能夠更好地處理因民間糾紛引起的情節(jié)輕微的違反治安管理案件,“民間糾紛”的范圍可以模糊而不必細(xì)分。

2.從行為方式上,必須是實(shí)施了規(guī)定的違反治安管理行為

對“打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為”法律規(guī)定的理解,目前有兩種意見:一種認(rèn)為能夠適應(yīng)調(diào)解處理的行為僅限于打架斗毆或者損毀他人財(cái)物這兩種法定行為;另一種意見認(rèn)為,適應(yīng)調(diào)解行為,既要考慮法律規(guī)定中“等”字的含義,又要符合執(zhí)法工作的實(shí)際情況,對于因民間糾紛引起的,情節(jié)輕微的,都可以調(diào)解處理,并不僅限于打架斗毆或者損毀他人財(cái)物的行為。如因民間糾紛引起的侵占他人財(cái)物行為、非法入侵他人住宅行為、侮辱他人人格行為、干擾他人正常生活行為等,情節(jié)輕微的,也可以調(diào)解處理。筆者認(rèn)為,后一種意見更符合立法者原意。

此外,對于純粹的民事糾紛,并沒有引起違反治安管理的行為,筆者認(rèn)為,從法律規(guī)定和基層警力有限的現(xiàn)實(shí)出發(fā),不適用治安調(diào)解,而應(yīng)在“大調(diào)解”體系下,交由人民調(diào)解組織或者司法行政調(diào)解機(jī)構(gòu)處理。

3.從行為后果上,必須是情節(jié)較輕的

因?yàn)椤皬姆ɡ砩现v,嚴(yán)重觸犯法律的行為必須接受法律的制裁,所以必須是情節(jié)輕微才能適用治安調(diào)解處理;從心理上講,如果一方或者雙方的侵害較重,超出了人們的一般心理承受力,那么,通過調(diào)解解決矛盾的可能性就非常小。只有情節(jié)輕微的情況才會(huì)使當(dāng)事人從心理上接受調(diào)解[4]”。這里所說的情節(jié)較輕是指行為人雖然實(shí)施了違反治安管理的行為,但主觀惡性不大,手段不惡劣,對他人人身或財(cái)產(chǎn)沒有造成嚴(yán)重的傷害和損害后果。如果情節(jié)較重,且未達(dá)到犯罪程度,則不適用治安調(diào)解,必須給予治安管理處罰。若情節(jié)嚴(yán)重,盡管是由民間糾紛引起的,但因觸犯了刑律,則應(yīng)按照我國《刑法》有關(guān)規(guī)定處理。

4.從當(dāng)事人意愿看,當(dāng)事人自愿調(diào)解處理

治安調(diào)解屬于調(diào)解的范疇,理應(yīng)建立在雙方自愿調(diào)解的基礎(chǔ)之上依法進(jìn)行。當(dāng)事人自愿接受調(diào)解處理是必要的前提條件,只要有一方不同意調(diào)解處理,就不能適用治安調(diào)解。公安機(jī)關(guān)既不能強(qiáng)制調(diào)解,也不能施加壓力,強(qiáng)迫當(dāng)事人接受調(diào)解。

5.從公安機(jī)關(guān)方面看,治安調(diào)解必須是公安機(jī)關(guān)認(rèn)為可以適用調(diào)解的

調(diào)解處理因民間糾紛引起的違反治安管理行為,只是公安機(jī)關(guān)辦理治安案件的一種方式。對符合治安調(diào)解條件的案件,公安機(jī)關(guān)是“可以”調(diào)解處理,而不是“應(yīng)當(dāng)”或者“必須”調(diào)解處理。是否調(diào)解解決由公安機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況決定。這里的具體情況是指違反治安管理行為情節(jié)是否較輕,雙方有無接受調(diào)解的表示,經(jīng)過調(diào)解能否達(dá)到教育雙方、消除矛盾、不再違反治安管理法律法規(guī)的目的。只要有調(diào)解解決的可能,就應(yīng)當(dāng)盡力調(diào)解,而不能因?yàn)榕侣闊┒患诱{(diào)解,簡單處罰了事;對不符合治安調(diào)解條件的,不能調(diào)解處理,而應(yīng)當(dāng)依法對違反治安管理行為人做出處罰決定。

6.不適用調(diào)解處理的情形

根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第 153條規(guī)定,有下列情形之一的,不適用調(diào)解處理:雇兇傷害他人的,結(jié)伙斗毆的,尋釁滋事的,多次實(shí)施違反治安管理行為的,當(dāng)事人在治安調(diào)解過程中又挑起事端的,其他不宜治安調(diào)解的。

(二)治安調(diào)解適用的原則

根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第 154條,公安機(jī)關(guān)在進(jìn)行治安調(diào)解處理時(shí),應(yīng)當(dāng)遵循公開、合法、公正、自愿、及時(shí)的原則,注重教育疏導(dǎo),化解矛盾。

(三)治安調(diào)解的程序

治安調(diào)解的基本方法是說服教育,依法引導(dǎo),明確是非,促使雙方當(dāng)事人互諒互讓,協(xié)商言和,使糾紛得以妥善解決。進(jìn)行治安調(diào)解時(shí),應(yīng)遵循以下程序:

1.依法受理。

2.調(diào)查詢問,收集證據(jù),查明糾紛事實(shí),分清是非責(zé)任。

3.主持調(diào)停,斡旋勸說,促進(jìn)治安調(diào)解。

4.依法辦事,結(jié)束治安調(diào)解。

結(jié)束治安調(diào)解有兩種情況:一是經(jīng)過自愿協(xié)商達(dá)成協(xié)議,治安調(diào)解成立而結(jié)束。二是經(jīng)過協(xié)商不能達(dá)成協(xié)議,治安調(diào)解不成而結(jié)束或者治安調(diào)解達(dá)成協(xié)議后又反悔的。在第一種情況下,公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將治安調(diào)解的基本情況記入調(diào)解筆錄,達(dá)成協(xié)議后,應(yīng)制作《治安調(diào)解書》,并做好立卷歸檔工作。

三、治安調(diào)解適用存在的問題及對策分析

(一)忽視調(diào)查取證工作

對于符合調(diào)解處理的案件,公安機(jī)關(guān)受理后,不論將來是否適用調(diào)解處理,都要及時(shí)做好深入細(xì)致的調(diào)查取證工作。目前,實(shí)踐中存在一種錯(cuò)誤傾向,就是有的公安民警認(rèn)為,既然是可以適用調(diào)解處理的治安案件,到時(shí)候組織雙方當(dāng)事人調(diào)解即可,沒有必要花時(shí)間、精力去做調(diào)查取證工作。一旦調(diào)解不成或調(diào)解出現(xiàn)調(diào)解協(xié)議不履行的情況,就可能時(shí)過境遷,該有的證據(jù)無法取到,不僅導(dǎo)致難以認(rèn)定事實(shí),區(qū)分責(zé)任,造成案件調(diào)解不了,而且等到需要作出處罰決定時(shí),也因?yàn)槭聦?shí)不清、證據(jù)不足而處罰不了。這不僅不利于化解矛盾、解決糾紛,而且影響法律的尊嚴(yán)和公安機(jī)關(guān)的威信。因此,即使對可以適用調(diào)解的案件,公安機(jī)關(guān)也必須及時(shí)依法調(diào)查取證,查清事實(shí)真相,收集足夠的證據(jù)。這既可以為調(diào)解創(chuàng)造有利條件,便于說服教育當(dāng)事人,也可以為調(diào)解不成時(shí)作出處罰決定奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(二)治安調(diào)解法律效力不能得到切實(shí)貫徹

“法律效力,從廣義上說,是泛指法律約束力和法律強(qiáng)制性,依法作出的法律文件 (如裁定書、判決書)都具有法的效力,非經(jīng)法定程序,任何單位和個(gè)人都不能變動(dòng)、廢棄或抗拒執(zhí)行”[5]?！吨伟补芾硖幜P法》第 9條規(guī)定:“經(jīng)公安機(jī)關(guān)調(diào)解,當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議的,不予處罰。經(jīng)調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者達(dá)成協(xié)議后不履行的,公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法的規(guī)定對違反治安管理人給予處罰,并告知當(dāng)事人可以就民事爭議向人民法院提起民事訴訟?！庇纱丝梢?自治安調(diào)解書送達(dá)雙方當(dāng)事人手中,雙方當(dāng)事人均表示同意時(shí)起,治安調(diào)解即具有法律約束力。對當(dāng)事人而言,當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行協(xié)議所規(guī)定自己承擔(dān)的義務(wù),不能在沒有正當(dāng)理由的情況下,拒絕或者拖延履行義務(wù)。對公安機(jī)關(guān)而言,在協(xié)議沒有被依法撤銷前,公安機(jī)關(guān)不能再對同一違反治安管理行為裁決處罰;當(dāng)雙方當(dāng)事人沒能達(dá)成協(xié)議,或者達(dá)成協(xié)議沒有履行時(shí),公安機(jī)關(guān)必須對其作出治安處罰。

值得注意的是,治安調(diào)解達(dá)成的協(xié)議雖然具有法律約束力,但不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。協(xié)議的履行,主要靠雙方當(dāng)事人的承諾、信用和社會(huì)輿論等道德力量維護(hù)。達(dá)成協(xié)議后,發(fā)生當(dāng)事人反悔,拒絕履行協(xié)議或者不完全履行時(shí),公安機(jī)關(guān)不能強(qiáng)制當(dāng)事人履行,當(dāng)事人一方也不能向法院申請要求強(qiáng)制執(zhí)行。

治安調(diào)解反悔問題,具有諸多弊端:浪費(fèi)了大量警力,影響公安機(jī)關(guān)和民警治安調(diào)解的積極性;削弱了人民群眾對公安機(jī)關(guān)的信賴感,不利于培養(yǎng)公民誠實(shí)守信的觀念;不利于當(dāng)事人有效主張和救濟(jì)自身受損害的合法權(quán)利;增加了司法和行政管理成本,不利于治安案件的解決。為此,筆者認(rèn)為,鑒于最高人民法院已出臺司法解釋,賦予人民調(diào)解協(xié)議以民事合同效力 ,治安調(diào)解的法律效力也應(yīng)通過立法解釋或者司法解釋的方式予以確認(rèn)。當(dāng)治安調(diào)解協(xié)議無正當(dāng)理由得不到履行或者拖延履行時(shí),當(dāng)事人一方可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

(三)違法行使調(diào)解權(quán)

總的來說,違法行使調(diào)解權(quán)的現(xiàn)象主要表現(xiàn)為以下兩種:

1.違反自愿原則強(qiáng)行調(diào)解。在實(shí)踐中,一些警察違背當(dāng)事人意志,進(jìn)行強(qiáng)制調(diào)解或者變相強(qiáng)制調(diào)解。如強(qiáng)迫被侵害人放棄對加害人的責(zé)任追究,用“哄、騙、嚇”等手段強(qiáng)迫當(dāng)事人接受調(diào)解協(xié)議等,即所謂“以壓促調(diào)”。

2.超出調(diào)解范圍越權(quán)調(diào)解。為了更好地保護(hù)被侵害人的合法利益,確保國家公權(quán)力對一些性質(zhì)惡劣的違法行為的責(zé)任追究,《程序規(guī)定》同時(shí)明確規(guī)定了對“雇兇傷害他人的”、“結(jié)伙斗毆或者其他尋釁滋事的”和“多次實(shí)施違反治安管理行為的”,以及其他情節(jié)較重的治安案件不得進(jìn)行調(diào)解。對這四類案件,即使被侵害人要求調(diào)解,公安機(jī)關(guān)也不得進(jìn)行調(diào)解。但在執(zhí)法中,一些警察違反該規(guī)定,濫用治安調(diào)解自由裁量權(quán),對不屬于法定調(diào)解范圍或不符合法定調(diào)解條件的案件以調(diào)解結(jié)案,使一些違法行為人逃脫了法律的制裁,放縱了違法行為。

為此,要加強(qiáng)對治安調(diào)解的監(jiān)督,將治安調(diào)解納入執(zhí)法監(jiān)督、考核體系,建立對案件當(dāng)事人的回訪制度,從制度和體制上保證治安調(diào)解的規(guī)范進(jìn)行。

[1]夏征農(nóng),陳至立.辭海 (縮印本)[M].上海:上海辭書出版社,1990.453.

[2]王華.論治安調(diào)解制度及其完善[D].蘇州:蘇州大學(xué)碩士論文,2008.

[3]李春華.治安管理處罰法通論[M].北京:中國人民公安大學(xué)出版社,2009.326.

[4]夏公義.對治安調(diào)解若干問題的思考[J].河南公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào),2005,(3).

[5]沈宗靈.法理學(xué)[M].北京:高等教育出版社,2001.355.

責(zé)任編輯:崔海英

D631

A

1009-3192(2010)06-0014-03

2010-10-08

李世杰,男,河北邯鄲人,中國人民公安大學(xué) 2009級治安專業(yè)研究生,研究方向?yàn)榘踩芾怼?/p>