儲(chǔ)著斌

(江漢大學(xué),湖北 武漢 430056)

近年來(lái),隨著改革的不斷深入,我國(guó)高等教育已由精英教育逐步向大眾化教育轉(zhuǎn)變,與之相伴的是高等學(xué)校在民主建設(shè)、廉政建設(shè)和質(zhì)量管理等方面產(chǎn)生了許多亟待解決的新情況和新問(wèn)題。為了保障高等學(xué)校師生員工與公民、法人和其他組織依法獲取高校信息,促進(jìn)高校依法治校,充分發(fā)揮高校信息的服務(wù)作用,教育部依據(jù) 2008年 5月 1日施行的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)的具體要求①《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》,《司法業(yè)務(wù)文選》2007年第 20期,第 3-9頁(yè)。,在《高等學(xué)校信息公開實(shí)施辦法 (征求意見稿)》(以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》)的基礎(chǔ)上,審議通過(guò)了國(guó)家教育部行政規(guī)章《高等學(xué)校信息公開辦法》②《高等學(xué)校信息公開辦法 》,《司法業(yè)務(wù)文選》2010年第 25期,第 43-48頁(yè)。(以下簡(jiǎn)稱《辦法》),并在 2010年 9月 1日開始施行。

《辦法》的及時(shí)出臺(tái)意義重大,是我國(guó)高等教育事業(yè)改革和發(fā)展中的一件大事。第一,《辦法》率先出臺(tái)無(wú)疑值得肯定。《條例》實(shí)施后,各級(jí)人民政府及其工作部門紛紛出臺(tái)了本部門的實(shí)施辦法。但是,按照《條例》規(guī)定的醫(yī)療、計(jì)劃生育、供水、供電、供氣、供熱、公共交通等需要信息公開的行業(yè)均未及時(shí)出臺(tái)相關(guān)辦法的情況下,《辦法》作為目前唯一出臺(tái)的行業(yè)信息公開的規(guī)范性文件,其意義是深遠(yuǎn)的。第二,《辦法》的出臺(tái)正好契合了《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》的要求。《規(guī)劃綱要》非常重視包括高等學(xué)校在內(nèi)的學(xué)校信息公開的制度建設(shè),要求在全面推進(jìn)依法行政的過(guò)程中要“完善教育信息公開制度,保障公眾對(duì)教育的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)”,并且《規(guī)劃綱要》還具體地就考試招生制度改革以及民辦教育發(fā)展中的信息公開提出要求,“完善考試招生信息發(fā)布制度,實(shí)現(xiàn)信息公開透明”,“建立民辦學(xué)校辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和信息公開制度”③《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 (2010—2020年)》,人民出版社 2010年版 ,第 61、41、46頁(yè)。。第三,《辦法》使高等學(xué)校的信息公開工作實(shí)現(xiàn)了有法可依?！掇k法》自 2007年底啟動(dòng)起草工作,經(jīng)過(guò)了立法調(diào)研、形成草案、廣泛征求意見以及法定機(jī)構(gòu)審核修改等階段,然后審議通過(guò)、正式發(fā)布,整個(gè)過(guò)程歷時(shí) 2年有余,程序規(guī)范,工作細(xì)致,在制度設(shè)計(jì)上體現(xiàn)了公開的內(nèi)容、公開的途徑和要求、監(jiān)督和保障的內(nèi)容,建立了一系列高等學(xué)校信息公開制度。

《辦法》將高等學(xué)校信息公開納入了法治軌道,依法公開信息成為高等學(xué)校的法定義務(wù),公民請(qǐng)求高等學(xué)校信息公開的權(quán)利獲得了制度性保障。但《辦法》在制度內(nèi)容上還是不可避免存在一些尚待完善的問(wèn)題。在此,試圖結(jié)合《辦法》的制度設(shè)置對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行剖析,以期能夠?yàn)橥晟平逃畔⒐_制度盡綿薄之力。

一、起草原則表明其主要規(guī)范的是高校與社會(huì)的關(guān)系,存在著制度銜接問(wèn)題

我國(guó)高等學(xué)校改革與發(fā)展所處的宏觀環(huán)境決定著高校要處理好三個(gè)方面的關(guān)系,第一是高校與政府(各級(jí)人民政府教育行政主管部門或者高校的上級(jí)主管部門)的關(guān)系,第二是高校與社會(huì)的關(guān)系,這兩者構(gòu)成了高校與外部的關(guān)系;第三就是高校內(nèi)部的關(guān)系,即高等學(xué)校與其內(nèi)部各組織、機(jī)構(gòu)及學(xué)校成員如學(xué)生、教師、職工等的關(guān)系。

高校內(nèi)部事務(wù)的公開,在應(yīng)然層面上已通過(guò)校務(wù)公開進(jìn)行了規(guī)范 (2002年 2月 6日教育部、中華全國(guó)總工會(huì)發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)校務(wù)公開工作的意見》(教監(jiān) [2002]1號(hào)①《教育部、中華全國(guó)總工會(huì)關(guān)于全面推進(jìn)校務(wù)公開工作的意見 (2002年 2月 6日)》,《教育部政報(bào)》2002年第 4期,第147頁(yè)。,以下簡(jiǎn)稱《意見》)。其中,第 3條規(guī)定,“除按規(guī)定必須保密的事項(xiàng)外,學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃、改革方案、教職工聘任辦法、教職工獎(jiǎng)懲辦法、經(jīng)費(fèi)預(yù)決算、教職工購(gòu)(建)房方案、住房公積金、養(yǎng)老金、醫(yī)療保險(xiǎn)和其他社會(huì)保障基金等涉及教職工切身利益的重大問(wèn)題,都應(yīng)通過(guò)多種形式讓教職工參與和知道。該向社會(huì)公開的要向社會(huì)公開?！庇纱丝芍?該《意見》主要是就涉及教職工切身利益的重大問(wèn)題向?qū)W校成員中的“教職工”公開,亦即高等學(xué)校內(nèi)部的信息公開。

在此基礎(chǔ)上,《辦法》的制定原則就是側(cè)重于按《條例》要求向社會(huì)公開高等學(xué)校信息,即教育部政務(wù)公開辦公室負(fù)責(zé)人就發(fā)布《高等學(xué)校信息公開辦法》答記者問(wèn)時(shí)所稱的,“信息公開是處理高校和社會(huì)關(guān)系的重要組成部分”。②《教育部政務(wù)公開辦公室負(fù)責(zé)人就發(fā)布“高等學(xué)校信息公開辦法”答記者問(wèn)》,《司法業(yè)務(wù)文選》2010年第25期，第1頁(yè)。這樣,就導(dǎo)致一些問(wèn)題的存在:第一,《意見》中校務(wù)公開在八年多的實(shí)際執(zhí)行效果如何?雖然如該發(fā)言人所指出的,“各級(jí)教育行政部門加大對(duì)校務(wù)公開工作的指導(dǎo)力度,各級(jí)各類學(xué)校努力探索校務(wù)公開的新形式、新做法,在規(guī)范管理、加強(qiáng)監(jiān)督、促進(jìn)黨風(fēng)廉政和民主政治方面積累了經(jīng)驗(yàn)”,但是校務(wù)公開的實(shí)際效果并不是很理想,這從近年來(lái)高校腐敗案件頻發(fā)就可知一二。第二,《辦法》如何實(shí)現(xiàn)與《意見》的銜接?《意見》就其法律性質(zhì)而言只是一份指導(dǎo)工作實(shí)踐的文件,連部門規(guī)章都算不上,同時(shí)《意見》簡(jiǎn)明扼要,也不具有操作性。為此,高等學(xué)校對(duì)校內(nèi)的校務(wù)公開的規(guī)范性、相關(guān)規(guī)定的法律位階均存在著提升的必要性。第三,同樣是信息公開工作的不同組成部分,為何不納入到同一個(gè)具有法律效力的規(guī)范性文件 (即部門行政規(guī)章性質(zhì)的《辦法》屬于法律的范疇)一起規(guī)范?就高校內(nèi)部關(guān)系而言,雖然《辦法》對(duì)師生權(quán)益保障進(jìn)行了規(guī)定,即“學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金、學(xué)費(fèi)減免、助學(xué)貸款與勤工儉學(xué)的申請(qǐng)與管理規(guī)定”、“教師和其他專業(yè)技術(shù)人員數(shù)量、專業(yè)技術(shù)職務(wù)等級(jí),崗位設(shè)置管理與聘用辦法,教師爭(zhēng)議解決辦法等”,都屬于高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的信息,但是,高等學(xué)校管理活動(dòng)中涉及學(xué)生、教師等學(xué)校成員利益的內(nèi)容肯定不限于此。

此外,《辦法》與《意見》分別規(guī)定了各自信息公開的工作機(jī)構(gòu),《意見》規(guī)定校務(wù)公開的實(shí)施機(jī)構(gòu)為工會(huì)、教職工代表大會(huì),《辦法》規(guī)定信息公開的實(shí)施機(jī)構(gòu)為校長(zhǎng)辦公室或者學(xué)校辦公室,在《意見》還仍在實(shí)施的情況下,這可能使高等學(xué)校的信息公開工作政出多門,多頭管理,最終也可能會(huì)削弱校務(wù)公開與信息公開的實(shí)際效果。

二、擴(kuò)大了公共利益保留的范圍,實(shí)踐中可能成為變相的不予公開

《條例》規(guī)定,“政府信息的公開,不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定”。作為對(duì)此規(guī)定的貫徹落實(shí),《辦法》第 4條再次肯定了這些原則,但是增加了不得危及“學(xué)校安全穩(wěn)定”的內(nèi)容;同時(shí),《辦法》規(guī)定了不利于“校園穩(wěn)定”的信息澄清機(jī)制,即“高等學(xué)校發(fā)現(xiàn)不利于校園和社會(huì)穩(wěn)定的虛假信息或者不完整信息的,應(yīng)當(dāng)在其職責(zé)范圍內(nèi)及時(shí)發(fā)布準(zhǔn)確信息予以澄清”。

這些規(guī)定實(shí)質(zhì)上涉及到兩個(gè)方面的事項(xiàng),即“學(xué)校安全”與“學(xué)校穩(wěn)定”,那么在實(shí)際工作中如何界定兩者的范圍?就此,《辦法》公布后其發(fā)言人答記者問(wèn)時(shí)說(shuō)的很明確,“隨著教育事業(yè)的快速發(fā)展,高校辦學(xué)模式和辦學(xué)體制機(jī)制日益多元化,學(xué)校與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的關(guān)系進(jìn)一步密切,其辦學(xué)行為、辦學(xué)目的和職業(yè)操守將面臨著更加嚴(yán)峻的考驗(yàn),確保校園和諧穩(wěn)定的任務(wù)變得更加重要?！边@樣的解釋能否成為擴(kuò)大公共利益保留范圍的依據(jù),還有待理論探討和實(shí)踐檢驗(yàn)。但是,此類規(guī)定在實(shí)踐中就極有可能成為變相的不予公開?！掇k法》的制定者是不是覺(jué)得“社會(huì)穩(wěn)定”的范圍是太小了或者模糊不清?所以應(yīng)該明確為學(xué)校或校園的“安全穩(wěn)定”。

三、主動(dòng)公開的信息內(nèi)容沒(méi)有涵蓋高校的所有活動(dòng),遺漏了重大事項(xiàng)

《辦法》公開的是“高等學(xué)校在開展辦學(xué)活動(dòng)和提供社會(huì)公共服務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生、制作、獲取的”信息。就高校的辦學(xué)活動(dòng)而言,大體上可以分為三類:第一類是高等學(xué)校行使法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的公法行為 (行政行為),如學(xué)位授予等行為;第二類是高等學(xué)校落實(shí)《教育法》、《高等教育法》等規(guī)定的辦學(xué)自主權(quán)的行為;第三類是高等學(xué)校作為民事主體即民事法人的活動(dòng)行為,如基建、招標(biāo)、采購(gòu)以及近年來(lái)高校債務(wù)危機(jī)中體現(xiàn)的舉債行為等,實(shí)踐中的高校腐敗案件、重大法律糾紛案件基本上發(fā)生在這些領(lǐng)域。

高等學(xué)校主動(dòng)公開的信息內(nèi)容主要集中于前兩類活動(dòng),對(duì)于第三類活動(dòng),雖也有涉及,就是高等學(xué)校對(duì)“財(cái)務(wù)、資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理制度,學(xué)校經(jīng)費(fèi)來(lái)源、年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算決算方案,財(cái)政性資金、受捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用和管理情況,儀器設(shè)備、圖書、藥品等物資設(shè)備采購(gòu)和重大基建工程的招投標(biāo)”等內(nèi)容應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開,但這些規(guī)定還是太原則、簡(jiǎn)單,不夠具體、明確。

《辦法》第 7條規(guī)定的“涉及學(xué)校的重大事件的調(diào)查與處理情況”的規(guī)定太寬泛,且是放在“自然災(zāi)害等突發(fā)事件的應(yīng)急處理預(yù)案、處置情況”之后的同一款之中,不好界定其具體范圍。對(duì)此應(yīng)該借鑒國(guó)家對(duì)上市公司的做法,規(guī)定涉及學(xué)校的重大糾紛、案件的公開制度。

四、不予公開的范圍擴(kuò)大化,且與主動(dòng)公開的內(nèi)容相矛盾

《辦法》中,高等學(xué)校主動(dòng)公開的內(nèi)容非常廣泛。第 7條規(guī)定的是應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的信息,前十一項(xiàng)基本上囊括了“高等學(xué)校在開展辦學(xué)活動(dòng)和提供社會(huì)公共服務(wù)過(guò)程中所產(chǎn)生、制作、獲取的”信息;《辦法》在第 12項(xiàng)還加上了一個(gè)所謂“兜底條款”,即“法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定需要公開的其他事項(xiàng)”;第 8條繼續(xù)規(guī)定,“除第七條規(guī)定需要公開的信息外,高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)明確其他需要主動(dòng)公開的信息內(nèi)容與公開范圍”。

高等學(xué)校中不予公開的信息一共有四項(xiàng),除了前三項(xiàng)落實(shí)《條例》第 14條第 4款的要求,即涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的信息不予公開之外,增加了第 4項(xiàng)即“法律、法規(guī)和規(guī)章以及學(xué)校規(guī)定的不予公開的其他信息”。這樣,行政規(guī)章就賦予學(xué)校確定不予公開的信息內(nèi)容的權(quán)力(此內(nèi)容在《征求意見稿中》并不存在)。這一條也是學(xué)術(shù)理論界批評(píng)最為嚴(yán)重的地方,詬病最多①周芬棉:《高校信息公開辦法違反上位法》,法制日?qǐng)?bào),2010年 5月 25日。。其實(shí),對(duì)于不予公開的信息范圍,《辦法》還通過(guò)其他條款和方式變相擴(kuò)大。如《辦法》第 16條,對(duì)于“難以確定是否公開的”信息,“應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)請(qǐng)高等學(xué)校所在省級(jí)教育行政部門或者上級(jí)主管部門審定”?！督逃哭k公廳關(guān)于施行 〈高等學(xué)校信息公開辦法 〉的通知》(教辦廳函[2010]44號(hào))中要求,省級(jí)教育行政部門“要在信息保密審查、重要信息發(fā)布前的批準(zhǔn)、虛假或不完整信息的澄清等方面,加大對(duì)高校的指導(dǎo)力度。”

這樣,一方面,《辦法》規(guī)定的高等學(xué)校主動(dòng)公開的信息內(nèi)容非常廣泛;另一方面,又通過(guò)其他條款賦予或者變相賦予高等學(xué)校、省級(jí)教育行政部門可以規(guī)定不予公開的信息范圍,存在自相矛盾。

五、申請(qǐng)公開的事由規(guī)定不詳,答復(fù)方式和時(shí)限沒(méi)有規(guī)定

《辦法》確立了申請(qǐng)公開的方式。對(duì)于申請(qǐng)公開的事由的規(guī)定,“公民、法人和其他組織還可以根據(jù)自身學(xué)習(xí)、科研、工作等特殊需要”,是沿襲《條例》第 13條的規(guī)定。

第一,《條例》中的此規(guī)定在公布與實(shí)施前后均引起很大反響,學(xué)者對(duì)此種制度設(shè)計(jì)提出批評(píng)?！掇k法》移植這樣的制度設(shè)計(jì),自然也免不了同樣的批評(píng)意見,但有學(xué)者把《辦法》作此規(guī)定的責(zé)任歸結(jié)為制定者即教育部,這有點(diǎn)不妥和有欠偏頗。教育部按照《體例》的要求,將《條例》具體化為《辦法》以實(shí)現(xiàn)高等學(xué)校的信息公開,《辦法》自然就不能違反上位法《條例》的規(guī)定,《辦法》的制度設(shè)計(jì)更不能超越上位法的內(nèi)容。所以教育部受到批評(píng)有點(diǎn)“冤”。

第二,科學(xué)研究是中華人民共和國(guó)公民的憲法權(quán)利,也就是基本權(quán)利,這就導(dǎo)致實(shí)踐中任何公民、法人和其他組織都有可能以科研的“特殊需要”要求高等學(xué)校實(shí)現(xiàn)信息公開①李林:《中國(guó)法治發(fā)展報(bào)告 No.7(2009)》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社 2009年版,第 152頁(yè)。,從而規(guī)避《條例》、《辦法》的規(guī)定。對(duì)此情況應(yīng)如何應(yīng)對(duì)?《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開工作的意見》(國(guó)辦發(fā) [2010]5號(hào))對(duì)此做了回答,“對(duì)于要求行政機(jī)關(guān)為其大范圍提供課題研究所需資料、數(shù)據(jù)的申請(qǐng),因其不同于《條例》規(guī)定一般意義上的申請(qǐng),且在一定程度上超出了設(shè)置依申請(qǐng)公開的立法本意,行政機(jī)關(guān)可要求申請(qǐng)人對(duì)其申請(qǐng)方式作出調(diào)整”,“通過(guò)主動(dòng)公開渠道確實(shí)難以獲取的政府信息,申請(qǐng)人可按照‘一事一申請(qǐng)’的方式,向相關(guān)行政機(jī)關(guān)分別提出申請(qǐng)”,但《辦法》沒(méi)有類似的細(xì)化規(guī)定。

公民申請(qǐng)信息公開的提出方式在《辦法》第 9條中已經(jīng)明確,即采用“書面形式 (包括數(shù)據(jù)電文形式)”。但高等學(xué)校對(duì)于公民申請(qǐng)信息公開的答復(fù)方式,《辦法》也承繼了《條例》的做法,沒(méi)有進(jìn)行明確具體的規(guī)定。作為《條例》的具體化,《辦法》其實(shí)可以在不違背上位法《條例》的前提下,實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新,例如,大膽嘗試答復(fù)方式與申請(qǐng)形式的一致,即都采用書面形式。

對(duì)于申請(qǐng)信息公開的答復(fù)期限,《條例》已有明確具體的規(guī)定,即:行政機(jī)關(guān)收到政府信息公開申請(qǐng),能夠當(dāng)場(chǎng)答復(fù)的,應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)予以答復(fù);行政機(jī)關(guān)不能當(dāng)場(chǎng)答復(fù)的,應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起 15個(gè)工作日內(nèi)予以答復(fù);如需延長(zhǎng)答復(fù)期限的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府信息公開工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人同意,并告知申請(qǐng)人,延長(zhǎng)答復(fù)的期限最長(zhǎng)不得超過(guò) 15個(gè)工作日?！掇k法》在制度設(shè)計(jì)上對(duì)此沒(méi)有直接進(jìn)行規(guī)定,可能是認(rèn)為此類事項(xiàng)在上位法已有規(guī)定的情況下直接適用《條例》的規(guī)定,但是如此,就損害了《辦法》的內(nèi)容完整性、邏輯自足性。

六、信息公開的監(jiān)督檢查立足于內(nèi)部監(jiān)督,相關(guān)保障制度沒(méi)有確立

《條例》第 30條規(guī)定,“政府信息公開工作主管部門和監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)行政機(jī)關(guān)政府信息公開的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查?！睂?duì)此,《辦法》貫徹落實(shí),但是沒(méi)有細(xì)化,沒(méi)有探索出符合高校特點(diǎn)的監(jiān)督方式。問(wèn)題的關(guān)鍵是高校的監(jiān)察部門與政府監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律地位不一樣,政府監(jiān)察機(jī)關(guān)既可以監(jiān)督檢查同級(jí)人民政府組成部門的工作,也可以監(jiān)督檢查同級(jí)人民政府的工作,這是有法律保障的。眾所周知,高校監(jiān)察部門在高校內(nèi)部的地位并不是很高,高校監(jiān)察部門作為學(xué)校的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),僅僅能監(jiān)督學(xué)校其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的工作,根本無(wú)法也不能監(jiān)督學(xué)校的相關(guān)工作。

《辦法》規(guī)定,高等學(xué)校有責(zé)任對(duì)虛假信息或者不完整信息進(jìn)行更正、澄清,其目的是督促高等學(xué)校加強(qiáng)與公眾、社會(huì)的溝通,進(jìn)一步保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán),這種制度設(shè)計(jì)的初衷是值得肯定。但是,如果高等學(xué)校及其有關(guān)責(zé)任人沒(méi)有依法、及時(shí)、有效地進(jìn)行信息的更正、澄清,特別是在這種行為造成不良后果的情況下,《辦法》沒(méi)有作出追究法律責(zé)任的規(guī)定。這樣,信息的更正機(jī)制就失去了法律責(zé)任追究的制度保障。另外,《辦法》對(duì)高等學(xué)校沒(méi)有依法編制、上報(bào)信息公開年度報(bào)告的情形,也未規(guī)定具體的法律責(zé)任,實(shí)踐中也就只能直接適用《條例》相關(guān)規(guī)定。

七、行為相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)渠道變窄,高等學(xué)校信息公開進(jìn)入訴訟程序存在法律障礙

公民、法人或者其他組織認(rèn)為高等學(xué)校不依法履行信息公開義務(wù)的,《辦法》第 26條規(guī)定了舉報(bào)的救濟(jì)途徑,這也是唯一的救濟(jì)途徑。與此相關(guān)的是,《條例》第 33條除了規(guī)定舉報(bào)的途徑以外,還規(guī)定了行政復(fù)議、行政訴訟兩條途徑。其實(shí),在《征求意見稿》第 36條中已作出了此類規(guī)定,即“申請(qǐng)人認(rèn)為高校在信息公開工作中的具體行為侵犯其合法權(quán)益的,可以依法提起訴訟。高校師生員工也可以提出申訴?！苯衲臧l(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開工作的意見》(國(guó)辦發(fā)[2010]5號(hào))對(duì)此還進(jìn)行了明確的說(shuō)明,“行政機(jī)關(guān)向申請(qǐng)人提供的政府信息,應(yīng)當(dāng)是正式、準(zhǔn)確、完整的,申請(qǐng)人可以在生產(chǎn)、生活和科研中正式使用,也可以在訴訟或行政程序中作為書證使用。”

為什么上位法《條例》的規(guī)定在下位法《辦法》這里會(huì)出現(xiàn)“縮水”現(xiàn)象呢?理論上的原因不外乎是教育部從部門利益出發(fā),試圖排除高等學(xué)校接受司法審查的義務(wù)。實(shí)踐上,近年來(lái),高等學(xué)校因?yàn)閷W(xué)生、教師權(quán)利保障等引發(fā)的司法糾紛逐年攀升,人民法院在審查高等學(xué)校規(guī)章制度的合法性與合理性時(shí)遇到很多法律障礙和現(xiàn)實(shí)干擾①儲(chǔ)著斌:《論高等學(xué)校章程建設(shè)中的法治原則》,《黃岡師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第 4期,第 137-138頁(yè)。。

目前的行政法學(xué)理論對(duì)高等學(xué)校行為的性質(zhì)已經(jīng)有了很明確、一致的看法,也就是高等學(xué)校的部分行為屬于行政行為的性質(zhì),這時(shí)的高等學(xué)校屬于“法律法規(guī)授權(quán)組織”,具有公法人的職能,例如,學(xué)位授予的權(quán)力最為典型,還有學(xué)生的學(xué)習(xí)權(quán)等憲法性權(quán)利也經(jīng)常因?yàn)楦咝５拈_除等學(xué)生處分行為而遭到侵害。

八、責(zé)任追究中排除了刑事責(zé)任的適用

《辦法》第27條對(duì)高等學(xué)校違反法律法規(guī)或者該辦法規(guī)定的法定情形,對(duì)高等學(xué)校及其直接負(fù)責(zé)的主管領(lǐng)導(dǎo)和其他直接責(zé)任人規(guī)定了行政責(zé)任與民事責(zé)任。但是比照《征求意見稿》“構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任”的規(guī)定以及《條例》第35條的規(guī)定,《辦法》刪除了有關(guān)刑事責(zé)任的條款。這可能是國(guó)家最高教育行政部門認(rèn)為,高等學(xué)校中的相關(guān)違法行為情節(jié)簡(jiǎn)單,社會(huì)危害性小,夠不上刑事處罰的門檻。但是事實(shí)上近年來(lái)“高校腐敗案件仍時(shí)有發(fā)生”,正如“教育部政務(wù)公開辦公室負(fù)責(zé)人”答記者問(wèn)所說(shuō)的,只有讓高校在一些“重點(diǎn)領(lǐng)域切實(shí)做到信息公開,才能提高高校工作透明度,形成有效的內(nèi)部監(jiān)控和有力的社會(huì)監(jiān)督,從源頭上遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生?！?/p>

同時(shí),《辦法》與《條例》相比較,公民認(rèn)為高等學(xué)校沒(méi)有依法履行信息公開義務(wù)的,僅提供了“向?qū)W校內(nèi)設(shè)監(jiān)察部門、省級(jí)教育行政部門舉報(bào)”這唯一的權(quán)益救濟(jì)途徑,而沒(méi)有依據(jù)《條例》的規(guī)定也設(shè)置相應(yīng)的行政復(fù)議與行政訴訟程序,《辦法》的此種制度設(shè)置可能還是與其對(duì)高等學(xué)校行為性質(zhì)的認(rèn)識(shí)有關(guān),即認(rèn)為高等學(xué)校的行為不具有行政行為的性質(zhì)。

《辦法》的出臺(tái)與開始實(shí)施僅僅是我國(guó)高等學(xué)校信息公開制度確立邁出的第一筆,未來(lái)的關(guān)鍵是如何推動(dòng)該制度的順利實(shí)施,要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn),首先,需要不斷檢驗(yàn)各條款是否真正符合中國(guó)的國(guó)情、高等學(xué)校的實(shí)際,是否具備嚴(yán)密的法律邏輯。其次,要同步修改完善各類高等教育法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件,實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)上的內(nèi)容體系完整、銜接協(xié)調(diào),為實(shí)現(xiàn)高等教育事業(yè)的開放性、服務(wù)性掃除制度障礙。再次,應(yīng)當(dāng)盡快厘清《辦法》中各類不明確的規(guī)定,同時(shí)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)規(guī)范性文件的審查,對(duì)有關(guān)部門出臺(tái)的與《條例》規(guī)定和精神相違背的規(guī)定,予以清理和撤銷,以維護(hù)法治的嚴(yán)肅性和統(tǒng)一性。最后,應(yīng)當(dāng)大力加大《辦法》的培訓(xùn)和宣傳力度,為各高等學(xué)校依據(jù)《辦法》制定實(shí)施細(xì)則提供理論支持、總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),在高等學(xué)校中進(jìn)一步加強(qiáng)制度文明建設(shè)、培養(yǎng)公開的高校文化。

[1]中華人民共和國(guó)教育部令.高等學(xué)校信息公開辦法[Z].2010.

[2]教育部就《高等學(xué)校信息公開辦法》答問(wèn) [EB/OL].(2010-05-10).http://news.qq.com/a/20100510/002356.htm.