蔡春來

(武漢科技大學 文法與經(jīng)濟學院,湖北武漢430065)

一、導論

(一)行政主體概念

在中國的行政法領域,行政主體是指享有國家行政權力,能以自己的名義從事行政管理活動并獨立承擔由此產(chǎn)生的法律責任的組織。按照此定義,其具有以下三個方面特征：

(1)行政主體必須是享有國家行政權力并且實施行政管理活動的組織,其區(qū)別于其他國家機關和組織,也區(qū)別于個人;

(2)作為行政主體的機構和組織必須以自己的名義從事行政管理活動,其區(qū)別于行政機關內(nèi)部組成機構和受行政機關委托實施行政管理活動的機構和組織;

(3)作為行政主體的機構和組織能夠獨立承擔其實施的行政管理活動所帶來的法律責任,這是行政主體具有獨立法律人格的具體表現(xiàn),也是一個組織或機構成為行政主體的必備條件;從行政主體概念的界定可以看出,行政主體范圍包括行政機關和法律、法規(guī)授權的組織這兩個部分。

(二)村民委員會

村民委員會的概念按照1982年《憲法》第111條和1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》第2條規(guī)定可概括為：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的群眾自治型組織,實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業(yè)、調(diào)節(jié)民間糾紛,協(xié)助維持社會治安,并向人們政府反映群眾意見、要求和提出的建議?！庇纱丝梢?我國的村民委員會從法律意義上講是一個基層群眾的自治組織,其享有一定的自治權,自治的地域范圍即為“村”。

二、村民委員會行政主體界定上存在的問題

從我國對行政主體概念的界定可以看出,能作為行政主體的機構只能是行政機關和法律、法規(guī)授權的組織。然而,我國對于行政主體的界定并沒有引用深厚的理論作為基礎,而是更大程度上基于實用——即為了便于行政訴訟能夠較為明確的認定被告的需要(認定行政訴訟被告的必要條件是“該機關和該組織具備行政主體資格”),同時也是為了解決行政行為合法性的需要。在這樣的背景下,問題便顯而易見了,即一些不具備行使或獨立行使行政權的機構和組織如：黨組織、企事業(yè)單位等非法行使了行政權,卻因為不成為行政主體而無法作為被告對其提起行政訴訟,此類事件也就無法通過行政訴訟途徑解決;同樣,“一些受委托組織超越委托權限而作出行為,由于受委托組織不能作為行政主體和行政訴訟的被告,而委托行政機關只對受委托組織在委托權限范圍內(nèi)以委托行政機關的名義從事的行為負責,所以,也會出現(xiàn)無法確定行政訴訟被告的情況”。[1]

在這樣的情況下,村委會的地位就存在相當?shù)膶擂?。我國傳統(tǒng)的行政法學理論認為,村委會不能作為行政主體,從而不能具備行政訴訟被告資格,其理論依據(jù)有三：首先,村委會既不是我國法律規(guī)定的行政機關,也不是法律法規(guī)授權的組織;其次,當村委會作為受委托的組織行使行政職權時,其行為所產(chǎn)生的法律責任也是由向其委托的機構承擔而不是由作為受托一方的村委會承擔;再次,村委會在日常的管理活動中,不帶有行政強制的行為和效力,往往是村民自愿參與,村委會的管理活動也遵循民主原則,這樣的行為也不適用于行政訴訟。因此,按照這樣的觀點,既然村民委員會與村民之間不存在行政主體與行政相對方之間的關系,那么其法律關系就只能是民事關系。按照這一邏輯,村委會和村民之間就應當是平等關系,其事務也應該是協(xié)商解決。然而,從我國農(nóng)村自治管理的實踐來看,村委會和村民間在事務管理上從來不是平等協(xié)商關系,而是帶有相當?shù)男姓芾砩省Ｔ谶@樣的情況下,村民自然而然會將村委會當做行政管理機構,其之間的糾紛也應該是“官”與民之間的紛爭,其解決的途徑也應該是通過行政訴訟來解決。因此,當村委會和村民產(chǎn)生矛盾時,基本沒有通過民事訴訟的來解決問題案例。然而,由于傳統(tǒng)的行政法學認為村委會不具備行政主體資格,因此當村委會在行使行政職權和進行管理活動的過程中對村民的合法權益造成損害時,村民便無法通過行政訴訟的途徑維護自己的合法權益,由此造成了村民法律救濟途徑的匱乏。同時,也助長了個別村委會以權謀私、非法行使行政權力現(xiàn)象的滋生。

由此可見,搞清楚村委會是否具有行政主體資格,對于村委會正確行使權力、保障村民合法權益以及完善行政訴訟制度、行政法學理論都有重要意義。

三、村委會行政主體地位分析

村委會作為村民自治的基礎群眾組織,其并非天然就是行政主體。然而隨著國家和社會發(fā)展的需要,村委會也在很多方面越來越具備成為行政主體的條件,并可以從以下兩個方面加以佐證：

(一)村民委員會握有公權力,其公權力的來源有二：一是村委會制定的約束村民的村規(guī)民約;一是法律、法規(guī)授權所獲得的權力。[2]就其制定的村規(guī)民約來講,這是一種典型的民間法(即制定主體是村委會或全體村民大會),民間法具有一定的約束力和靈活性,對于各地結合自身特點進行自治管理具有一定的優(yōu)勢,但是其缺點也很明顯—帶有很強的地域性,并且不具備國家法律那般嚴格的立法程序、嚴謹?shù)某晌男问胶蛧烂艿姆审w系。因此,這種村規(guī)民約只能視其為村委會自治權的衍生,并不能成為村委會具備行政主體的條件。然而,就其法律、法規(guī)授權所獲得的權力來看,卻可以“成為行使某一特定范圍行政事項的行政主體?！盵3]其理由有三：首先,按照行政主體概念所界定的范圍,行政主體須是國家行政機構或法律、法規(guī)授權的組織,村委會不是國家行政機構,因而可以成為法律、法規(guī)授權的對象;其次,按照《村組法》第二條授權村委會“辦理本村的公共事務和公益事業(yè)”;《土地管理法》第8條“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有,由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理”等規(guī)定,村委會也確實擁有法律、法規(guī)所授予的相關的行政職權,并管理地方事務;再次,村委會按照《憲法》規(guī)定所設立,有《村組法》對其規(guī)范,雖是村民自治組織,但是其活動的開展卻是直接關系公共利益的實現(xiàn),這使得其帶有強烈行政色彩。由此可見,從行政法的角度和其所握有的法律、法規(guī)授予的公權力來看,村委會應當具有行政主體資格。

(二)隨著國家和社會的發(fā)展,政府管理的社會公共事務日益增多,出于精簡機構、提高行政效率和節(jié)約行政資源的原則出發(fā),政府開始有計劃的分權,將相當社會事務交給非政府和非營利的社會公共組織來管理,這就是當前出現(xiàn)的不同于國家行政的新行政方式——社會行政。改革開放和市場經(jīng)濟的不斷推進,國家日益注重提倡公共行政的發(fā)展,而公共行政就包含了國家行政和社會公行政,因此,作為社會公共行政的主體就應當和從事國家行政的主體具有相同的地位,應該明確其行政主體的地位。而村民委員會恰恰就是作為社會公行政主體中的重要一員?！霸隗w制創(chuàng)新上,村委會作為法定的權力主體,其意義在于國家通過制度化的途徑賦予了公民社會的民間組織以自我管理的權力。這是國家的政治權力從農(nóng)村社會抽身,而試圖擴大農(nóng)村基層的社會性公共空間,使村委會等自治組織能夠代表村民,通過合法的自治途徑而獲取公共權力,參與對村級資源的配置。這些資源由于涉及公共需求而具有了公共性特征,同時由于其資源來自村民的積累和政府的撥付,使公共性和社會性都得以體現(xiàn)。村委會的出現(xiàn)標志著原本由政府公共組織處理村級公共事務的慣例被打破了,政府公共組織主導村級公共資源的格局被打破了,而村民自治組織開始行使公共權力。”[4]同時,隨著中國社會的結構性轉型,國家權力開始逐步退出政治、經(jīng)濟、社會等領域,這種權力的分配和下放,也帶來了當前行政主體多元化的趨勢,從這個意義上來講,具備公權力、行使國家行政職權的村委會也應當作為行政主體來對待。

四、確認村委會行政主體地位的意義

(一)有利于保障村民的合法權益

正如前文所提到的,由于傳統(tǒng)行政法不認可村委會具備行政主體資格,因此在村民權益受到侵害時,無法通過行政訴訟途徑維護自身合法權益。在法律上確定村委會的行政主體地位,使其具備作為行政訴訟被告的資格,村民就可以在受到侵權時通過行政訴訟保護自己的合法權益。

(二)有利于規(guī)范村委會的管理活動

傳統(tǒng)行政法沒有肯定村委會的行政主體地位,造成法律尤其是行政訴訟法對村委會行使行政權的監(jiān)督上存在空白。由于村委會無法成為行政訴訟的被告,因此可以在侵犯村民權益時逃避法律的懲罰,也就造成了村委會管理的混亂。從法律上確定村委會的行政主體地位無疑可以很好的解決這一問題,對村委會的管理活動起到相當?shù)耐亓?從而規(guī)范村委會的行為。

(三)有利于鞏固村民自治制度

長期以來對于村委會的法律地位定義模糊,對于村民自治制度帶來了一定程度的危害,首先,村委會的管理活動會受到來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干涉而失去自治的意義;其次,村委會地位不明確,也帶來其法律權威的缺失,在行使行政權力的時候,往往會由于與村民利益相悖而受到抵制,從而帶來效率低下。從這個意義上講,明確其行政主體地位,有助于村民自治制度的鞏固,發(fā)揚民主,也有利于提高行政效率。

總之,作為改革開放以來具有鮮明中國特色的基層群眾自治組織,村委會正在適應公共行政發(fā)展的需要,作為政府向社會分權的重要社會行政主體之一,其行政主體地位也應該在最終法律上得以確認,如此,方可以保障國家社會發(fā)展的需要,也能更好保障村民權益和推進地方自治制度的鞏固。

[1]沈巋.重構行政主體范式的嘗試[J].法律科學,2000,(6).

[2]于語和,戚陽陽.國家法與民間法互動之反思[J].山東大學學報,2005,(1).

[3]皮純協(xié).行政法與行政訴訟法教程[M]中央廣播電視大學出版社,2005.

[4]吳新葉.農(nóng)村基層非政府公共組織研究[M]北京：北京大學出版社,2006：139.