解少君

（浙江金華職業(yè)技術學院，浙江 金華 650221）

論我國能源法律體系的低碳使命※

解少君

（浙江金華職業(yè)技術學院，浙江 金華 650221）

能源法律體系不僅保障能源的有效供給，還承載著低碳和減排的使命。建構合理而可行的具有低碳內涵的能源法律體系是低碳經濟法律體系的重要組成部分，也是低碳法律體系的基礎。在將要逐步完善的能源法律體系中應基于我國能源結構及其現實稟賦認真全面落實低碳經濟的主要制度，將低碳經濟規(guī)律全面、具體地貫徹和落實在能源法律體系中，采取可行的舉措和步驟逐步提升能源法律體系的低碳內涵。

節(jié)能；經濟刺激；多元化；法律體系

能源是經濟命脈，其重要性自不待言，但能源的碳耗用量高也是導致全球變暖的元兇，低碳經濟是以低能耗、低污染、低排放為基礎的經濟模式，發(fā)展低碳經濟、節(jié)約利用能源，對我們實現可持續(xù)發(fā)展具有重要意義，也是人類能源在后石油時代的必然方向。在后工業(yè)經濟時代，能源戰(zhàn)略同時承載著減排和低碳的使命。

運用法律手段促進低碳經濟的發(fā)展和轉型是各國的常規(guī)實踐，是調控低碳經濟的主要形式。建構合理而可行的具有低碳內涵的能源法律體系是低碳經濟法律體系的重要組成部分，也是低碳法律體系的基礎，尤其是基于我國目前的經濟發(fā)展水平和經濟結構以及能源依賴和能源構成，能源問題是我國低碳經濟的重中之重，事關低碳經濟建設的進度和成敗。在將要逐步完善的能源法體系中應認真全面落實低碳經濟的主要制度，將低碳經濟規(guī)律和指標具體全面地貫徹和表現在能源法體系中，這是能源法體系的題中應有之義和能源發(fā)展的必然趨向。

一、認識我國能源法律體系低碳化的現實依據

（一）我國目前能源法律體系的低碳內涵的不足

完整的能源法律體系，應當基本上是由不同級別、層次、內容、功能并相互聯系、相互配合的能源法律規(guī)范等所組成的統(tǒng)一整體。我國能源法律體系已經初步形成，但能源法律體系結構尚不健全。完備的能源法律體系一般由統(tǒng)一的能源基本法和單獨的能源具體法，以及一大批行政法規(guī)和地方法規(guī)組成。現行能源法律法規(guī)主要以專業(yè)性單行能源法規(guī)為主，配套的法規(guī)還相當不完整。

在憲法中關于能源管理的法律有待強化；缺乏一部規(guī)范能源開發(fā)、利用、保護和管理等活動的綜合性的能源基本法；一些重要的領域尚未制定相關的能源單行法。主要表現為能源法基本制度的缺失，能源制度和體制的不順暢，我國的能源效率低、污染嚴重，在某種程度上并非由于技術力量不足，而是由于體制不合理和市場機制不完善所造成的。技術創(chuàng)新支持產業(yè)發(fā)展的制度性軌道缺失，使得大量高效清潔的能源技術得不到普遍采用，而該方面的內容最需要法律制度的支持。

（二）當前能源的高碳稟賦

資源賦存的特征從根本上決定了我國長期以來保持“以煤為主”的能源消費結構特征。能源生產結構也基本相同。首先，傳統(tǒng)能源占取絕對比例，其次是石油，我國原油生產在能源生產結構中基本是12%左右的水平。在二次能源中，無論消費結構還是生產結構，基本以燃煤為主的火力發(fā)電為主導能源。總體上，我國的能源生產及消費呈現出“富煤、缺油、少氣”，以及“新型能源短缺”的結構特征。這種以低熱值的化石燃料為主的能源結構，負外部性對環(huán)境影響較為重大，也是我國節(jié)能減排和低碳經濟轉型的最為困難的問題。

（三）面臨著巨大的減排壓力

根據共同但有區(qū)別的責任原則，我們應該承擔該承擔的責任。在進行能源立法的過程中，應把握世界其他國家能源立法的潮流，立足國家利益，在建立可再生能源的政策、法律體系時，應注意結合我國的實際情況，抓減緩溫室氣體排放，抓提高適應氣候變化能力。

（四）節(jié)能是最具現實可能性的低碳措施

我國目前階段低碳的可行實踐是節(jié)能減排，目前實現低碳減排的手段，一是提高能源利用效率，二是優(yōu)化能源結構，發(fā)展低碳能源，三是減排新技術的推廣應用，四是提高碳匯?！霸谶@四大手段中，當前最具潛力的是節(jié)能技術和提高能效。要實現2030年的強度減排承諾目標，測算其中65%-70%將來自節(jié)能和能效提高的貢獻。而能源結構的調整，也就是現在非常熱鬧的可再生能源，真正發(fā)揮重大效果尚需時日?？紤]整個能源結構中可再生能源的比例，短期內由于基數較低不可能有大的貢獻。目前可再生能源整體上只占到8.3%，這其中還有7個百分點來自于傳統(tǒng)的水電，只有1個多百分點是目前最熱鬧的風電和太陽能。特別是考慮到目前風電利用小時數比較低，理論上可以達到2000小時，而實際利用小時數還不到1600小時，相應的效果更要打個折扣”。

二、堅持我國能源法律體系的低碳原則

作為能源戰(zhàn)略的指導性原則同時也是能源法律體系的指導原則，“促進能源多元化，加大可再生能源的開發(fā)力度。促進新能源的開發(fā)和應用，進一步優(yōu)化能源結構、提高能源安全保障；利用新能源開發(fā)和應用中的技術積累為提升能源領域的整體技術水平服務。充分利用資源豐富的水力、風力、地熱和太陽能等可再生能源，從稅收、價格、融資等方面建立完善有效的激勵機制，大力推動和促進可再生能源的發(fā)展，實現能源供應多元化；保持各種能源的相對均衡發(fā)展，要穩(wěn)步發(fā)展煤炭產業(yè)，延緩用石油替代煤的進程；大力開發(fā)替代石油產品，積極開發(fā)利用氫能、生物質能等替代能源，促進石油來源的多元化”。加強國際低碳技術的合作與交流，共同應對氣候變化。我國要積極參與到全球應對氣候變化體系中來，參與全世界的碳市場，促進碳交易機制在中國的發(fā)展。也是低碳戰(zhàn)略的當然內容和必由之路。

（一）堅持節(jié)約利用，提高利用率的原則

煤炭工業(yè)、石油、火電等傳統(tǒng)能源的開發(fā)和利用，承擔了經濟發(fā)展的任務，但也極大程度地影響了我們賴以生存的自然生態(tài)家園。節(jié)能是國家發(fā)展經濟的一項長遠戰(zhàn)略方針，是國民經濟宏觀戰(zhàn)略朝向可持續(xù)發(fā)展方向的理性選擇。能源法立法應堅持將節(jié)能放在首位，在資源開采、加工、運輸、消費和能源開發(fā)利用等環(huán)節(jié)，建立工程的全面節(jié)約的管理制度，建立資源節(jié)約型國民經濟體系，堅決遏制浪費、破壞資源能源的現象，實現資源能源的永續(xù)利用。節(jié)能是減排的一種有效措施，也是充分利用能源的必然途徑，可以實現環(huán)境和經濟效益的雙贏。

（二）整體協(xié)調原則

能源法的調整范圍非常廣泛，涉及財政、稅收、金融、等諸多方面，應注重構建良好的銜接制度和健全的配套制度，建立全面的能源管理體制，在融資、稅收、財政等方面給予政策傾斜；合理安排原則性和具體性的條文在法律中的比例，提高法律的可操作性，避免過多空洞的適用性差的條文。同時也要避免引入過于具體的規(guī)范，影響法律的穩(wěn)定性。要處理好抽象與具體的關系，從而獲得良好的實施效果，充分發(fā)揮法律的調節(jié)作用。此外，還需要打破部門法之間的孤立狀態(tài)。結合我國新能源的實際情況，引入不同部門法來調整相應的法律關系，充分發(fā)揮公法和私法的不同作用，整合各種因素，形成完備的體系，使之更加符合我國能源的實際需要。所以，能源法的制定只有堅持統(tǒng)籌規(guī)劃，全面的安排的原則，才能使能源的開發(fā)、利用與國民經濟各部門、各地區(qū)的經濟、社會發(fā)展相協(xié)調。

（三）可持續(xù)發(fā)展的原則

可持續(xù)發(fā)展不僅要強調對環(huán)境的保護，而且應包括如何解決在人口已經高度密集，人均資源相對匱乏，在自然生態(tài)環(huán)境已經十分脆弱的條件下，實現經濟的長期高速發(fā)展的同時又要保護環(huán)境的這樣一個史無前例的社會實踐問題。能源既是重要的必不可少的經濟發(fā)展和社會生活的物質前提，又是現實的重要污染來源，解決好我國的能源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略問題，是實現我國社會經濟可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。

（四）能源轉換的戰(zhàn)略選擇原則

通過促進天然氣、煤層氣等清潔氣體能源的跨越式發(fā)展，促進能源體系由“以煤為基礎”的結構特征向“煤油氣并重”轉化。是我國實現基礎能源體系多元化戰(zhàn)略的必然選擇。我國開啟“氣體能源”時代具有良好的資源基礎。我國已具備依托海陸氣體能源的獨立供給，力促氣體能源跨越式發(fā)展已具有充備的資源基礎和轉型條件。在技術進步的推動下，我國的一次能源消費結構穩(wěn)健地實現了從“以煤為主”向“煤油氣并重”的轉變，同時新能源、可再生能源的比例亦有較大幅度提升。

（五）傳統(tǒng)能源和新能源宜有序推進原則

水電和核電技術成熟、經濟性好，宜大力推廣；風電發(fā)展應尋求關鍵技術突破，謹防低水平重復建設造成社會財富的巨大浪費；光伏上游產業(yè)亟待通過整合來改變當前行業(yè)布局分散的局面；氫能、燃料電池和轉基因生物質能源宜增強對前沿科技攻關能力。突破電池組件核心技術是我國太陽能發(fā)電產業(yè)面臨的最主要問題，同時，要有序開發(fā)國內太陽能發(fā)電應用市場。要確立裝機目標，調控行業(yè)發(fā)展速度。目標過高，會形成一哄而上、過度競爭的局面；目標過低，會使我國再次失去在新興領域取得全球領先地位的機會。要結合各地實際情況，選擇合適的太陽能發(fā)電推廣方式。對地廣人稀的西部地區(qū)，以推廣大型地面光伏電站為主；對人口密集的東部沿海地區(qū)，以推廣太陽能發(fā)電與建筑相結合的方式為主。

三、提升我國能源法律體系的低碳內涵

構建我國的低碳能源法體系是一個系統(tǒng)工程，需要循序漸進。從我國的國情出發(fā)，借鑒一些發(fā)達國家的成功經驗，綜合利用我國現有的法律法規(guī)，修改和完善現行法的具體規(guī)定，合理的具有低碳內涵的能源法體系應該是以《憲法》為立法依據，以《能源法》為基礎，《煤炭法》、《石油天然氣法》、《原子能法》、《電力法》、《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、《能源儲備法》等具體能源單行法，和具體實施性的行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及其他能源法律配套實施細則跟進的法律結構體系。

（一）能源基本法的減排和低碳責任

基于對低碳經濟的不確定性的考慮，在能源基本法中明確規(guī)定低碳戰(zhàn)略或許會顯得較為草率，但是對綠色能源經濟既符合我國能源和經濟的現實需要，也能基本涵蓋低碳經濟的主要要求。我國迫切需要制定一部可以貫徹我國能源戰(zhàn)略的能源基本法，即能源法。

正在進行的《能源法》立法應當是能源領域的綜合性立法，主要是對涉及能源安全、能源效率、能源管理、能源環(huán)境保護等全局性問題加以規(guī)范，同時也對其他各單行能源法不予調整的部分加以補充，所發(fā)揮的是宏觀管理和對單行立法之間加以協(xié)調、拾遺補缺的作用。能源領域現有的各專門性立法都存在著一定的局限性，無法對能源領域的一些共通性問題或宏觀問題、整體性問題進行全面性、全局性的規(guī)范，只有制定一部綜合性的《能源法》，才能解決各專門性立法無法解決的問題，才能彌補各行業(yè)或者專業(yè)性能源立法的不足，才能突破行業(yè)或專業(yè)方面視野上的限制，從而對現有能源立法中那些各行業(yè)或專業(yè)性立法所具有的共通性問題、交叉問題，以及邊緣問題加以規(guī)定，特別是對那些為專業(yè)性立法所忽略的全局性問題和長遠問題做出規(guī)定。

《節(jié)約能源法》是調整人們在能源開發(fā)利用過程中因節(jié)約能源、提高能效而發(fā)生的社會關系的能源單行法。與其他能源單行法調整某種具體能源開發(fā)利用的法律關系不同，《節(jié)約能源法》被認為是“第二能源法”。在沒有能源基本法的國家，《節(jié)約能源法》被當作能源基本法?！豆?jié)約能源法》的頒布和實施有利于遏制對傳統(tǒng)化石能源的過度使用及由此造成的污染、保障能源安全和保護環(huán)境。我國的《節(jié)約能源法》于2007年10月通過了修訂，但是由于節(jié)能工作主管部門職責分工不明，實施細則未能頒布，普法缺乏有效手段，致使《節(jié)約能源法》的貫徹實施缺乏可操作性。此外，《節(jié)約能源法》的某些條款存在矛盾。

在能源基本法中應保障低碳專門法律的應有地位。要制定《低碳經濟法》、《循環(huán)經濟法》，制定《可再生能源法》的配套法，對于涉及能源、環(huán)保、資源等的法律需要作進一步修改，包括可再生能源、環(huán)境保護的法律，通過立法、通過修改法律，通過采取行動落實這些法律，支持企業(yè)走發(fā)展低碳經濟的道路。通過制度固定以技術革命，用經濟實惠的方法使它變得更加清潔。研發(fā)能源清潔技術，如對傳統(tǒng)的煤、薪柴等的潔凈化處理，提高了能源利用效率；努力研發(fā)新能源技術，加速生物能、氫能、太陽能、風能等技術的轉讓、試驗與應用的目標和戰(zhàn)略。

（二）各種能源單行法和傳統(tǒng)能源的減碳化機制的確立

《可再生能源法》作為能源法體系中的單行法，是可再生能源領域里的專門、直接和具體的法律規(guī)范，《可再生能源法》的頒布和實施對傳統(tǒng)化石能源的過度使用及由此造成的污染、保障能源安全和保護環(huán)境起到了一定的遏制作用。《可再生能源法》施行以來，雖然我國可再生能源的開發(fā)利用發(fā)展迅速，但仍與目標存在較大差距。這些差距很大程度上是由于我國有關可再生能源的立法不夠完備和到位，沒有形成完整的基本體系，缺乏一些必要的制度，阻礙和抵消了《可再生能源法》作用的發(fā)揮。

國際上目前有關可再生能源發(fā)展的兩種主要制度分別是配額制和固定電價制度。配額制與固定電價作為兩種典型的促進可再生能源發(fā)展的法律制度，在不同國家甚至在同一國家的不同地區(qū)實行，既取得了一定的成績，也存在自身的缺陷。目前，我國沒有完整的可再生能源配額制度體系。為此，應建立可再生能源發(fā)展的多層次目標，對資源分組并分別制定各組的發(fā)展目標。同時，為了確保實現各年所要求的可再生能源發(fā)展目標每個責任主體都要承擔一定的配額任務。為保證規(guī)劃目標的實現，將采取一系列措施支持可再生能源的發(fā)展，其中就包括引入強制性市場份額政策。配額制在我國還是一項比較新的政策措施，因此，應根據我國國情，在現有的市場經濟條件下，在可再生能源發(fā)展初始階段，在《可再生能源法》中規(guī)定固定電價制度，政府從中予以扶持，當可再生能源的發(fā)展達到一定規(guī)?；蛘呔邆涫袌龌\作的條件時，政府必須從中退出，轉向使用配額制。另外，我國《可再生能源法》缺乏獎勵性規(guī)定。因此，國家有必要建立政府獎勵、用人單位獎勵和社會力量獎勵相結合的獎勵制度，對于在可再生能源的研究、開發(fā)與利用活動中做出重要貢獻的個人和組織、給予獎勵。在實施獎勵的同時，法律必須給可再生能源的研究、開發(fā)與利用創(chuàng)造一個安全有序的環(huán)境，以國家的強制力，對于破壞該事業(yè)推進的危害行為予以鏟除，適當拓寬責任制裁的違法行為方式，增設違法者的行政責任和刑事責任。

我國《煤炭法》雖然在煤炭的發(fā)展過程中發(fā)揮著重要的作用，但是現行法律中的許多內容需要進行修訂，從《煤炭法》的內容來看，相關內容規(guī)定太過單薄，使整個《煤炭法》籠統(tǒng)、抽象、原則性強，可操作性差。除此之外，煤炭管理部門的職能劃分、煤炭企業(yè)的經營方式、煤炭資源勘查規(guī)劃與開發(fā)規(guī)劃、探礦權與采礦權出讓、煤礦建設、煤炭經營、煤礦開發(fā)利用過程中的生態(tài)環(huán)境保護、各種浪費和破壞煤炭資源行為所應承擔的法律責任等內容也是《煤炭法》修訂時應當健全完善的重點內容。

現行《電力法》很多內容已經不能適應電力市場化的要求?，F行法律規(guī)定還沒有有關電力市場建立及運作方面的規(guī)定，也沒有對電力市場秩序及競爭行為監(jiān)管的規(guī)定；對電力工業(yè)的環(huán)境保護的原則性太強，不具可操作性；修改《電力法》還應該考慮《電力法》與能源法體系中的其他法律的銜接關系。在修改《電力法》時充分考慮《電力法》與《可再生能源法》的關系，充分體現可再生能源的發(fā)展需要。

由于諸多現實原因，我國迄今為止尚未出臺一部權威性的《石油天然氣法》，這種局面不利于石油天然氣行業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展。我國石油天然氣法應按我國的生產方式，地理環(huán)境，人口狀況等客觀條件來制定，還應借鑒國外的有益經驗，能量化的盡量有具體的量化指標，實現低碳和減排任務。

應在過去工作的基礎上加快我國《原子能法》的立法工作引導和促進原子能事業(yè)的發(fā)展。而目前我國原子能領域只有《放射性污染防治法》和幾個行政法規(guī)在對原子能的開發(fā)利用進行調整，因此亟需制定原子能法。制定原子能法可以促進我國原子能的開發(fā)、利用，在一定程度上解決我國能源結構調整的問題，而且核燃料產業(yè)、核技術應用產業(yè)以及相關研究開發(fā)工作也迫切需要通過制定原子能法來明確國家對原子能事業(yè)發(fā)展的基本政策。

（三）借鑒外國靈活有效的微觀節(jié)能措施，將節(jié)能落實到生產和生活的細節(jié)中

國外的一系列生動活潑的節(jié)能減碳措施具體而入微，具有很強的實踐操作性，并將宏觀的制度性安排落實于更為細致的制度中，盡力做到了節(jié)約可能的能源，盡可能減少排放的產生，值得我國借鑒和引入。

[1]莫神星.全球氣候變化下的歐盟低碳能源法律政策[C],載于《北大法律信息網》.

[2]袁開智，馮飛.綠色經濟涵蓋低碳經濟和氣候變化問題來源[N]中國經濟導報，2010-4-26.

[3]董雅俊.傳統(tǒng)能源向新能源轉型需有序推進，載于《中國石油新聞中心》

[4]何雷.我國能源法立法模式芻議[N]，市場報，2008-12-28.

責任編校：徐 曉

F922.67

A

1009-2277（2010）04-0028-04

2010-07-27

解少君，浙江金華職業(yè)技術學院法律專業(yè)教師。