吳其良

“四會”之關系:黨代會常任制條件下黨內(nèi)權力的架構

吳其良

黨代會常任制條件下黨內(nèi)權力結(jié)構的調(diào)整,最基本的就是要按照現(xiàn)代民主政治運作的理論、原則與邏輯理順“四會”之間的關系,優(yōu)化黨內(nèi)權力的功能定位,合理有效地發(fā)揮黨內(nèi)權力的作用。黨代會具有選舉授權、決議立制和監(jiān)督權力三項基本功能,具有領導性、審議性、立法性和監(jiān)督性。全委會負責制定重大的政策,重點在人事權和財權的配置決策上。常委會管執(zhí)行,著重落實黨代會的決議、規(guī)劃和全委會的重大決策或重要決定,并且分工負責、責任到人加以落實。紀委會管監(jiān)督,不再向同級全委會負責,提高其相對獨立性和監(jiān)督效率。全委會、常委會、紀委會分別擔任決策、執(zhí)行和監(jiān)督三項功能,其權力統(tǒng)一于同級黨代表大會和上級黨的委員會。

黨代會常任制;黨內(nèi)權力;“四會”關系

任何事物都存在著其特定的結(jié)構和功能系統(tǒng)。事物的結(jié)構是功能的基礎,事物的功能取決于其結(jié)構。從結(jié)構和功能的辯證關系來看,在黨代會常任制條件下黨內(nèi)權力結(jié)構的調(diào)整,最基本的就是要按照現(xiàn)代民主政治運作的理論、原則與邏輯理順“四會”(即黨代會、全委會、常委會和紀委會)之間的關系,優(yōu)化黨內(nèi)權力的功能定位,合理有效地發(fā)揮黨內(nèi)權力的作用。

一、黨代表大會:同級黨組織最高權力機關,享有同級黨組織的最高立法權、決策權和監(jiān)督權

黨員是黨內(nèi)民主的主體,黨員權利是黨內(nèi)一切權力的最終來源。通過黨內(nèi)選舉,黨員把自己的一部分權利授予其所信任的代表,由此形成黨內(nèi)權力的起點。這是一個代議制民主政治邏輯的黨內(nèi)版。黨的全國代表大會是黨內(nèi)最高權力機關,行使最高立法權、決策權和監(jiān)督權。地方各級黨代會則是同級黨組織的權力機關,享有同級黨的最高立法權、決策權和監(jiān)督權。從這個角度說,黨的組織制度的“全黨服從中央”的正確完整的表述應理解為“全黨服從黨的代表大會,地方服從中央?！盵1]

從黨代會的主要職權來看,除黨的一大外,歷屆黨代會黨章實質(zhì)上都賦予黨的全國代表大會主要履行四大職權:一是審查閉會期間中央委員會(五大黨章增加了中央監(jiān)察委員會,十二大及其以后的黨章增加了中央紀委)的工作;二是決定黨的重大事項;三是選舉產(chǎn)生黨的執(zhí)行機關和監(jiān)督機關;四是修改黨的章程(現(xiàn)行黨章賦予了黨的全國代表大會的職權包括六條)[2]。這四項基本職權是黨的全國代表大會所擁有的。以此為遵循,地方各級黨代會職權亦具有除修改黨章以外的三項基本職權。即一是審查閉會期間同級全委會和紀委會的工作;二是決定同級黨組織的重大事項;三是選舉產(chǎn)生同級黨組織的全委會和紀委會。由黨代會選舉產(chǎn)生的全委會,以及由全委會選舉產(chǎn)生的常委會,只能算作其代理機構或常設機構,不得行使以上三項權力。它們的執(zhí)行權力也應受到黨代會的監(jiān)督和限制。黨內(nèi)特別重要事項必須由黨的全國代表大會民主討論、民主決定,黨代會閉會期間的重要事項由全委會決定,日常事務由常委會決定,實行常委會向全委會負責,全委會向黨代會負責,黨代會向全體黨員負責,而這樣的黨內(nèi)權力邏輯是絕對不能顛倒過來的。

以上各項職權在黨代會非常任制的情況下很難予以保障。在非常任制的情況下,五年一次的黨代表大會難以作為最高權力機關發(fā)揮作用,決定每年發(fā)生的重大問題。變通的辦法是讓全委會代行代表大會職權,為此規(guī)定一級黨組織有兩個最高權力機關,即黨代會和全委會,這是不符合政治權力運行的邏輯的。全委會的相對常任和黨代會的非常任,導致的結(jié)果是代表大會最高權力的短暫性、象征性以及權力的轉(zhuǎn)移,由全委會乃至常委會取代代表大會的權力。若在常任制狀態(tài)下落實黨代會相關的職權就會有不同的結(jié)果。當下落實黨代會職權,要著力解決以下的制度問題:

第一,隨著常任制的試行,在吸取各地試點的經(jīng)驗的基礎上,著手制定《黨的代表大會條例》。通過規(guī)定黨的代表大會的職權與程序,就黨代表的產(chǎn)生、代表大會各項議程、代表大會的功能作用、代表大會的議事和決策、代表大會對委員會的選舉、委員會向代表大會的報告、黨代表對報告的審議與質(zhì)詢、黨代表對黨委委員的信任投票等作出合理的規(guī)定,尤其要通過條例的規(guī)范來確立黨代表大會的領導地位和監(jiān)督地位,樹立黨代表大會的權威。

第二,在黨代會常任制的情況下,建立代表提案制度。要明確規(guī)定黨代會提案的條件和程序,形成提案的提出、確立、處理、反饋一整套的工作機制。實行代表提案制,要借鑒人民代表大會代表提案制的做法。凡是大會立案的議案,同級黨委必須落實,要專人負責辦理,并在下一次大會上通報辦理結(jié)果;未經(jīng)立案的議案轉(zhuǎn)為質(zhì)詢,由黨代表聯(lián)絡辦公室分別交由相關部門黨組織研究處理。

第三,完善黨代會對重要問題的審議機制。要保障黨代表對黨組織的重大問題的自由辯論和充分發(fā)表自己意見的權利,把對黨委會向黨代會報告的審議由虛變實、由“學習”變審查、由被動接受變主動監(jiān)督,這樣才能有利于發(fā)揮黨代會作為同級黨組織最高決策機關所具有的獨立議事決策功能和定向把關功能,使黨代會真正成為審議全委會和紀委會報告、討論并決定重大問題的會議。

第四,完善黨代會選舉制度。選舉是黨內(nèi)民主的第一要義,也是黨內(nèi)權力授受關系的合法性來源,搞好選舉是分配黨內(nèi)權力資源的基本途徑和重要保證。在常任制條件下黨代會的改革要力求做到選舉過程的競爭性,選舉結(jié)果的不確定性,保證選舉的真實性。以充足的信息保證選舉的透明性,以秘密投票原則保證黨代表意愿表達的真實性,從而使黨內(nèi)的權力資源真正實現(xiàn)優(yōu)化配置。在常任制條件下的非換屆時段,黨代會要建立彈劾制作為選舉制的補充來調(diào)整權力資源的配置。黨代會通過制定實施細則,對彈劾的內(nèi)容、程序以及適用范圍和對象等作出具體規(guī)定,做到有法可依,為彈劾制的實行奠定基礎。

二、全委會:同級黨組織的次級權力機關和決策機關

現(xiàn)行的黨內(nèi)權力架構中,全委會(就全國而言,即中央委員會;地方為各級全委會)充當了一種“雙重虛化”角色,處于極其尷尬的地步。一方面,它名義上虛化了黨代表大會的權力;另一方面,它的權力實質(zhì)上又為其常設委員會所虛化。以中央委員會為例,現(xiàn)行黨章盡管沒有明確其職權范圍和項目,但賦予它的地位卻是極高的。它處于整個黨內(nèi)政治生態(tài)的核心地位。首先,黨章明確規(guī)定,“黨的最高領導機關,是黨的全國代表大會和它所產(chǎn)生的中央委員會”[3](P30),“在全國代表大會閉會期間,中央委員會執(zhí)行全國代表大會的決議,領導黨的全部工作,對外代表中國共產(chǎn)黨”[3](P38),全黨各個組織和全體黨員都得服從它的領導。同時,中央委員會負責選舉產(chǎn)生中央政治局、中央政治局常務委員會和中央委員會總書記,通過由中央政治局常委會提名的中央書記處人員,決定產(chǎn)生黨的中央軍事委員會。除此以外,黨章還規(guī)定,“每屆中央委員會產(chǎn)生的中央領導機構和中央領導人,在下屆全國代表大會開會期間,繼續(xù)主持黨的經(jīng)常工作,直到下屆中央委員會產(chǎn)生新的中央領導機構和中央領導人為止?！盵3](P39)這就使得中央委員會實際上主導了黨內(nèi)的屆際更迭與權力交接?？傊?無論是在代表大會閉會的較長時期,還是在十分短暫的代表大會期間,中央委員會實際上行使著最高權力機關的職能,黨代會“討論并決定黨的重大問題”這項職權實際已轉(zhuǎn)移到了中央委員會,導致黨代會職權的部分虛化。初看中央委員會是位高權重,但實際運作并非如此。

由于中央委員會一般一年召開一次全會,每次討論決定一兩件大事,而且從近幾屆中央委員會的會議議程來看,決定的事項也基本已經(jīng)程式化:一中全會產(chǎn)生黨的領導機構和領導人;二中全會推薦國家機構領導班子,三中、四中全會決定經(jīng)濟、政治、社會以及黨自身建設等的基本方針;五中全會通過下一個五年發(fā)展規(guī)劃;六中、七中全會為下屆黨的全國代表大會召開作準備。五年任期的中央委員會只有程式化的幾次會議,而會議結(jié)束后,它的全部職權實際由中央委員會選舉產(chǎn)生的中央政治局來執(zhí)行,黨代會職權因此轉(zhuǎn)移到了中央政治局,而政治局也非常設機構,故黨的權力中心就不可避免地轉(zhuǎn)移到政治局常務委員會。由此可以看出,所謂中央委員會在全黨的領導核心地位,是虛化了的,只是象征性的和名義上的。黨內(nèi)的真正權力,散布在日常的、大大小小的各項工作中,它自然也就被黨的日常工作處理機關常委會所消化了。地方各級黨組織情況與此類似。有的研究者甚至直言,一般一年召開一次的全委會,只是黨內(nèi)總結(jié)工作和通過某一方面宏觀性的決定或建議的會議,不具有操作性,在一定程度上可以說是象征著政治資格和政治待遇的領導機構,在決策上并不能發(fā)揮多大作用。

從上面的分析可以看出,若在黨代會常任制下把全委會真正塑造成為同級黨代表大會的執(zhí)行機關和執(zhí)行中的決策機關,必須同時處理好其與黨代會、與常委會上下兩方面的權力授受關系。第一,不能把同級黨代表大會和全委會定為并列的領導機關,在同級黨組織內(nèi)最高權力不能雙元化,最高領導機關只能是同級黨的代表大會,全委會服從其領導并向其負責。第二,必須徹底厘清黨代會和全委會之間的職權范圍。這方面,現(xiàn)行的相關規(guī)定相當模糊,黨代會、全委會都有“討論決定黨內(nèi)重大問題”的職權。但二者的界限在哪里,卻沒有一個明確的標準和尺度可供遵照和執(zhí)行。因而,對二者所擁有的職權范圍要予以充分量化、具體化和可操作化,這是建構新的黨內(nèi)權力結(jié)構必須解決的問題。第三,對全委會和常委會之間的職權范圍也必須有嚴格的界定。就地方黨組織而言,焦點集中在干部的提名、任免、調(diào)配和管理,獎懲事項,重大經(jīng)費開支,重大工程建設,大宗物資采購等的決定權上。盡可能對這些權力都予以細分和具體化,依據(jù)重要程度和范圍明確標示出全委會和常委會各自所決定的事項。第四,對于黨的制度規(guī)定中有關常委會必須向全委會報告工作并由全委會監(jiān)督的事項,全委會必須采取合理的表決方式,避免表決走過場。比如,對書記、副書記和常委會委員的述職述廉報告,都必須嚴格實施票決制和公開制。做不到這些,全委會也就無法真正成為同級黨組織的次級權力機關和決策機關。

三、常委會:同級黨代表大會和全委會的執(zhí)行機關

常委會如何準確定位,發(fā)揮合理的功能與作用,是常任制條件下黨內(nèi)權力格局建構中的最關鍵、最核心的一個問題。上文已經(jīng)作了分析,在現(xiàn)行黨內(nèi)權力格局中,常委會才是真正的主宰者和定奪者。如何處理它和全委會、黨代會的關系,從幾個試點地區(qū)看,各方面的嘗試和探索很多。例如湖北省羅田縣在全國率先以黨代會直選的15人全委會取代了由1名縣委書記、5位副書記和5名常委委員組成的縣委常委會,并將黨代會改為每年召開一次;浙江省臺州市的椒江區(qū),取消了常委會,相應縮小了全委會的規(guī)模,在黨的全委會下設立書記處作為辦事機構,這都是對這一制度的嘗試;還有的地方,沒有取消常委會,而是在代表大會之下,設立工作委員會、決策咨詢委員會和監(jiān)督委員會,形成一種“三權分立”相協(xié)調(diào)的局面[4]。

考慮到中國當前的基本國情以及中國共產(chǎn)黨在中國政治生態(tài)和社會生態(tài)中的實際地位與現(xiàn)實影響,本文并不贊同一些試點地區(qū)過度削減常委會權力,甚至徹底取消常委會的做法。盡管試點中取消常委會這種想法有一定的政治邏輯性和合理性,但馬上把這樣的改革予以推廣恐怕還不成熟。筆者的基本觀點是,仍然在現(xiàn)行體制內(nèi)尋求解決問題的辦法,把常委會建構成同級黨代表大會和全委會的執(zhí)行機關,在全委會閉會期間對外代表全委會,對內(nèi)行使全委會授予的職權,但應該著力加強決策的民主性和矯正監(jiān)督無力的狀態(tài),確保常委會的決策和用權向黨內(nèi)開放。比如,建立健全黨內(nèi)情況通報制度和情況反映制度。讓黨代表和全委會委員及時了解常委會決策和執(zhí)行情況,及時了解黨內(nèi)生活的重要信息,了解黨內(nèi)機制的運行情況。用制度規(guī)定黨內(nèi)定期通報的內(nèi)容、范圍、重點、時限、反饋等基本要求。建立健全常委委員與黨代表聯(lián)系制度。在任期內(nèi),能經(jīng)常找代表座談,聽取意見,收集基層黨員、群眾的反映和呼聲,擴大和保障黨員參與的權利,客觀、負責地將黨員和黨代表的意見進行整理、集中,帶到?jīng)Q策中去。建立健全重大敏感問題決策征求意見制度。凡屬黨內(nèi)的重大敏感決策問題,除經(jīng)過全委會審核把關外,都應力求組織相關領域黨代表進行討論,充分聽取各種意見,讓黨員暢所欲言,然后在民主的基礎上加以集中,作出符合實際的決策,通過決策的民主化來實現(xiàn)決策的科學化,減少決策的失誤。

具體地講,地方黨組織的常委會在享有《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例(試行)》規(guī)定的職責基礎上,還必須承擔以下幾個方面的義務:第一,對本級常委委員承擔和完成任務的考核結(jié)果提交全委會進行認定,確定等次;第二,下級黨政正職、黨委政府部門主要負責同志的任免,常委會只有提名權,由全委會無記名投票表決決定;第三,定期向全委會報告階段性的工作情況和重點項目、重點工程進展情況,對常委會貫徹上級黨組織指示精神、本級黨的代表大會決議事項、全委會決定與決議的實施情況進行報告,對常委班子成員的思想、作風、廉潔、勤政等情況進行匯報,并接受檢查。

四、紀委會:同級黨組織內(nèi)部的監(jiān)督機關,也是全委會、常委會的監(jiān)督機關

建構以黨的代表大會、黨的委員會和黨的紀律檢查委員會為三個支點的黨內(nèi)權力運行體制,是列寧為加強黨內(nèi)監(jiān)督而提出的重要思想[5]。但現(xiàn)行黨內(nèi)權力格局中紀委會的角色和作用明顯與列寧的期望不相符。黨的代表大會選出的紀律檢查委員會是黨內(nèi)的專門監(jiān)督機構,擔負著反腐維廉的職能。但是由于紀委必須接受同級黨委和上級紀委的“雙重領導”,在體制運行中它基本上隸屬同級黨委,成為黨委事實上的工作機構和職能部門。可見,這種“雙重領導”已把黨代會的領導撇在了一邊。當然,黨代會不常開,實際上也無法實施領導。實踐已經(jīng)證明這種體制使得紀委的監(jiān)督職能不斷弱化。實行黨的代表大會常任制后,隨著代表大會常務機構的設立,代表大會在黨內(nèi)的最高權威地位將會最終得到確立。在這種情況下,按照列寧晚年提出的思路與我國改革開放以來的探索經(jīng)驗,對代表大會與黨委(包括全委會與常委會)、紀委之間的權力關系應做如下構建:黨內(nèi)的權力機關是黨的代表大會,執(zhí)行機關是黨的委員會,監(jiān)督機關是黨的紀律檢查委員會,三者各自相對獨立行使職能。黨委與紀委之間沒有隸屬關系,沒有領導與被領導關系。紀委直接向黨的代表大會負責,而不是向同級黨委負責。各級紀委享有與同級黨委相同的地位和權利,不受同級黨委的管轄。紀委的決議同級黨委必須執(zhí)行,無權撤銷[6]。紀委與黨委如有不同意見,可將問題提交紀委與黨委的聯(lián)席會議解決,如仍不能解決,再提交黨的代表大會解決或由上級黨的委員會仲裁。紀委書記、副書記的產(chǎn)生直接由紀委選舉決定即可,不必交黨委會通過。

同時,紀委還應享有黨內(nèi)的巡視權。通過巡視,加強對重要領域和關鍵環(huán)節(jié)權力行使的監(jiān)督。比如加強對干部人事權行使的監(jiān)督。落實《黨政領導干部選拔任用工作條例》和《黨政領導干部選拔任用工作監(jiān)督檢查辦法(試行)》。堅持和完善干部選拔任用前征求同級紀委意見的制度,沒有紀委簽署同意的意見不能任用。

五、小 結(jié)

在對上述黨代會常任制條件下黨內(nèi)權力關系架構分析的基礎上,本文的基本設想是:黨代會的基本功能是三項:選舉授權(此功能只限于換屆時)、決議立制和監(jiān)督權力。它具有領導性、審議性、立法性和監(jiān)督性。全委會管決策,制定重大的政策,重點在人事權和財權的配置決策上。常委會管執(zhí)行,著重落實黨代會的決議、規(guī)劃和全委會的重大決策或重要決定,并且分工負責、責任到人加以落實。為防止常委會職權越位和任意擴張,建議將1996年版《地方黨的委員會工作條例(試行)》中“常委會在全委會閉會期間行使委員會職權”改為“行使全委會授予的職權”,常委會不得行使全委會所有的職權,只能行使全委會所授予的有限的職權。紀委會管監(jiān)督,不再向同級全委會負責,提高其相對獨立性和監(jiān)督效率。全委會、常委會、紀委會分別擔任決策、執(zhí)行和監(jiān)督三項功能,其權力統(tǒng)一于同級黨代表大會和上級黨的委員會。這樣的統(tǒng)分結(jié)構的設想,按照結(jié)構——功能學說,有利于權力的相互制衡和權力行使效率的提高,也符合現(xiàn)代民主條件下尤其是黨代會常任制條件下黨內(nèi)政治權力從產(chǎn)生、運行、監(jiān)督到終止的邏輯。

[1]李 銳.關于我國政治體制改革的建議[J].炎黃春秋,2003,(1).

[2]彭建軍,毛政相.常任制:確保黨代會權力機關地位的制度保障[J].湖南師范大學社會科學學報,2006,(3).

[3]中國共產(chǎn)黨章程[M].北京:人民出版社,2007.

[4]姚會彥.中國共產(chǎn)黨黨代會常任制研究[D].蘇州大學碩士學位論文,2005:29.

[5]陳利民.“三個代表”和發(fā)展黨內(nèi)民主[J].理論前沿,2001,(21).

[6]侯少文.基本理論精讀[M].北京:中共黨史出版社,2006:141.

責任編輯:陳文杰

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1008-410X(2010)01-0019-04

2009-05-10

吳其良(1962-),男,浙江海鹽人,中國人民解放軍南京政治學院上海分院教授;上海 200433