中共德宏州委黨校課題組

（中共德宏州委黨校，云南 潞西 678400）

推進(jìn)境外替代種植與促進(jìn)邊疆民族地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展

中共德宏州委黨校課題組

（中共德宏州委黨校，云南 潞西 678400）

境外替代種植，是由政府組織實(shí)施的旨在減少緬甸北部、老撾北部的罌粟種植規(guī)模，從“根”上減少或鏟除毒源的有效舉措。通過(guò)近十年的努力，已取得較豐碩的成果，境外罌粟的種植面積大幅度下降，初步實(shí)現(xiàn)了禁毒人民戰(zhàn)爭(zhēng)的“除源”目標(biāo)，促進(jìn)了邊疆的穩(wěn)定和邊疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

替代種植；邊疆穩(wěn)定；經(jīng)濟(jì)社會(huì)；發(fā)展

開展替代種植，既是禁毒人民戰(zhàn)爭(zhēng)的重要組成部分，也是中國(guó)面向西南開放的組成部分。位于東南亞的泰國(guó)、緬甸和老撾邊境地區(qū)的三角地帶被稱為“金三角”，這一地區(qū)地處偏僻，一直是種毒、販毒之地。國(guó)際上在展開各種各樣的打擊毒品走私、販運(yùn)的同時(shí)，也在想方設(shè)法從“根”上鏟除毒源。在金三角地區(qū)，中國(guó)政府與緬甸、老撾等國(guó)用替代種植等方式禁毒治本的合作逐年加強(qiáng)，取得了明顯成效，長(zhǎng)期危害我國(guó)乃至全球的金三角毒品蔓延趨勢(shì)正在得到遏制。

一、境外罌粟替代種植工作的基本情況及取得的主要成效

1、國(guó)家出臺(tái)扶持政策。一是資金支持。國(guó)家財(cái)政從2006年起至2010年，每年安排5000萬(wàn)元扶持替代企業(yè)。二是免征關(guān)稅。國(guó)家對(duì)企業(yè)替代項(xiàng)下返銷國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅，同時(shí)，對(duì)企業(yè)替代項(xiàng)下出口化肥免征出口關(guān)稅。三是援外支持。應(yīng)緬甸、老撾中央政府要求，對(duì)緬、老北部地區(qū)給予援外項(xiàng)目扶持。四是加強(qiáng)政府合作。中緬兩國(guó)簽訂了“替代發(fā)展框架協(xié)議”，協(xié)議正在積極推進(jìn)中。

2、云南省不斷完善支持替代種植工作的政策體系建設(shè)。一是組織保障。成立了以副省長(zhǎng)為組長(zhǎng)的“云南省境外罌粟替代發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，下設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室并形成聯(lián)席會(huì)議制度，同時(shí)構(gòu)建了省、州（市）、縣三位一體的境外罌粟替代發(fā)展工作機(jī)制。二是編制規(guī)劃。通過(guò)對(duì)緬、老北部的實(shí)地調(diào)研，編制印發(fā)了《2006-2010年云南省境外罌粟替代發(fā)展規(guī)劃綱要》。三是制度建設(shè)。云南省編制印發(fā)了《云南省禁毒境外替代種植發(fā)展專項(xiàng)資金管理實(shí)施暫行辦法》、《云南省省級(jí)境外罌粟替代種植發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》、《云南省境外罌粟替代企業(yè)（項(xiàng)目）管理暫行辦法》、《云南省境外罌粟替代種植返銷國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口審批管理操作辦法》。四是隊(duì)伍建設(shè)。建立了替代企業(yè)的基礎(chǔ)信息檔案系統(tǒng)和企業(yè)替代項(xiàng)下進(jìn)出口指標(biāo)信息系統(tǒng)；初步形成一批替代種植咨詢專家隊(duì)伍，編制印發(fā)了“云南邊境地域資源交通圖”；組建了云南省替代種植發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)。五是面積核查。依靠專業(yè)技術(shù)公司運(yùn)用衛(wèi)星遙感、GPS定位和地理信息系統(tǒng)等技術(shù)，對(duì)替代種植面積進(jìn)行核查。六是加大宣傳。編制印發(fā)了2006和2007年度的《云南省境外罌粟替代發(fā)展工作報(bào)告（白皮書）》。七是便利化建設(shè)。公安出入境管理部門為替代企業(yè)建立基礎(chǔ)信息，替代項(xiàng)目人員實(shí)現(xiàn)備案辦證，多口岸（通道）出入境。八是出臺(tái)配套資金。省政府從2007年起出臺(tái)省級(jí)配套資金3000萬(wàn)元支持替代企業(yè)。

3、境外罌粟替代種植取得顯著的成效。由于特殊的地理位置，境外毒品的流入，嚴(yán)重影響著邊疆少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。為消除毒源，減少毒品為害，建設(shè)穩(wěn)定和諧邊疆，“十一五”期間，我國(guó)企業(yè)積極響應(yīng)國(guó)家、省和公安部的號(hào)召，按照“堵源為上，治本除源”的禁毒方針，努力推進(jìn)境外替代罌粟種植工作，并本著“平等協(xié)商，互惠互利、擴(kuò)大開放，交流合作”的原則，與緬甸、老撾地方政府達(dá)成共識(shí)，采取中方投技術(shù)、資金，緬方投土地、投勞力等多種形式，幫助境外罌粟替代種植發(fā)展。截止2008年，云南省共有198戶替代企業(yè)，累計(jì)投資13.34億元人民幣，開展替代項(xiàng)目231個(gè)，累計(jì)新增替代種植面積達(dá)219.2萬(wàn)畝。其中，緬北118.02萬(wàn)畝、老北101.18萬(wàn)畝。替代項(xiàng)目遍及老撾北部七省、緬甸北部撣邦和克欽邦，主要種植品種有橡膠、甘蔗、水稻、玉米、木薯和熱帶水果等41個(gè)品種，成效十分顯著。第一，據(jù)初步調(diào)查，“金三角”地區(qū)的罌粟種植面積降至30年來(lái)的歷史最低點(diǎn)，從2003年的138萬(wàn)畝大幅減少至2007年的27.9萬(wàn)畝，每年可減少110噸海洛因。毒品泛濫、艾滋病流行的勢(shì)頭在云南邊境地區(qū)得到有效的遏制。第二，為緬、老北部注入新的經(jīng)濟(jì)活力。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，替代企業(yè)每年可為緬、老北部新增生產(chǎn)總值達(dá)10億元人民幣，為當(dāng)?shù)卦黾恿硕愂?，同時(shí)，當(dāng)?shù)責(zé)熮r(nóng)收入明顯增加，因?yàn)?，替代種植企業(yè)每年在緬、老北部累計(jì)支付勞動(dòng)力工資近3億元人民幣。緬、老北部地區(qū)替代項(xiàng)下的煙農(nóng)受益人群已超過(guò)13萬(wàn)人，人均年收入已從過(guò)去的200元人民幣左右，增加到目前的500元人民幣左右。第三，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)公益事業(yè)同步推進(jìn)。替代企業(yè)在緬、老北部修建簡(jiǎn)易公路近3千公里，架設(shè)橋梁18座，開通水渠500多公里，修建水池30多座，新建13所衛(wèi)生院、22所學(xué)校、6個(gè)變電站，以及新建12個(gè)加工廠，帶動(dòng)了原罌粟種植地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。第四，推動(dòng)了雙邊貿(mào)易的增長(zhǎng)，補(bǔ)充了國(guó)內(nèi)農(nóng)經(jīng)產(chǎn)品的供應(yīng)，促進(jìn)了邊境地區(qū)特色經(jīng)濟(jì)和地方企業(yè)的發(fā)展，第五，得到緬、老兩國(guó)中央、地方政府和聯(lián)合國(guó)官員的高度贊許。2008年9月，緬甸中央禁毒委秘書長(zhǎng)康昂先生在與國(guó)家商務(wù)部、公安部和財(cái)政部聯(lián)合調(diào)研組的會(huì)談中高度評(píng)價(jià)中國(guó)的替代發(fā)展項(xiàng)目，稱替代發(fā)展項(xiàng)目實(shí)實(shí)在在幫助了緬北地區(qū)的煙農(nóng)，教會(huì)了他們一定的生產(chǎn)技術(shù)，改變了他們的生活方式，提高了他們的生活水平，大部分群眾都在改變?cè)瓉?lái)的生產(chǎn)生活習(xí)慣，逐步放棄罌粟種植。聯(lián)合國(guó)一位官員曾到云南考察中國(guó)幫助緬、老開展替代種植工作，他高度贊揚(yáng)了中國(guó)在這一方面取得的成就。他認(rèn)為，由國(guó)際社會(huì)提供資助，依托中國(guó)以及其他國(guó)家?guī)椭鹑堑貐^(qū)進(jìn)行罌粟替代種植，是解決毒品問題的有效方法。聯(lián)合國(guó)前秘書長(zhǎng)安南也肯定了中國(guó)禁毒工作取得的重大成就和成功經(jīng)驗(yàn)，他說(shuō)，在禁毒方面，全世界都應(yīng)該學(xué)習(xí)中國(guó)，聯(lián)合國(guó)視中國(guó)為國(guó)際禁毒合作中的重要伙伴，中國(guó)在東南亞地區(qū)的禁毒努力中可以發(fā)揮關(guān)鍵作用。聯(lián)合國(guó)禁毒署對(duì)中國(guó)在幫助境外開展罌粟替代種植方面的做法、嘗試和思路表示贊賞。

二、推進(jìn)境外罌粟替代種植是穩(wěn)定邊疆民族地區(qū)的重要舉措

1、從中國(guó)的角度看：開展替代種植可以清除毒源，維護(hù)社會(huì)治安。毒品問題已成為云南邊境地區(qū)社會(huì)治安的一大隱患，更是構(gòu)建穩(wěn)定邊疆的最大威脅。云南有六個(gè)州市緊鄰世界毒品生產(chǎn)基地“金三角”，與緬甸有近2000公里的陸地邊境線。兩國(guó)山水相連，村寨相依，同種民族跨境而居，兩國(guó)邊民早有通婚互市的歷史習(xí)慣，這無(wú)疑給販毒者提供了可乘之機(jī)。在中緬邊境線上大量的刑事案件是毒品販賣和吸毒人員為了籌集毒資而發(fā)生的，毒品問題成為影響邊境社會(huì)治安最重要的因素。普通的禁毒措施效果不是很理想，只有從源頭上切斷，禁毒工作才能取得重大勝利。實(shí)踐證明，替代種植就是一種行之有效的措施。

2、從緬甸的角度看：替代種植可以減少罌粟種植面積和減輕國(guó)際壓力。緬甸作為世界上一個(gè)主要的毒源國(guó)，正遭受巨大的國(guó)際壓力。毒品問題不僅是一個(gè)國(guó)家的問題，更是區(qū)域性、全球性的問題，它給全人類帶來(lái)災(zāi)難。美國(guó)已經(jīng)對(duì)緬甸實(shí)行了經(jīng)濟(jì)制裁，緬甸作為一個(gè)軍方獨(dú)裁政權(quán)，要取得國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可，實(shí)行替代種植就是其中之一。此外，替代種植可以加強(qiáng)中央政府對(duì)地方的控制力。在緬北地區(qū)，存在著地方武裝力量，與中央政府抗衡。毒品收入是地方武裝力量的一個(gè)重要來(lái)源，切斷了反政府武裝的錢袋子，也就是削弱了地方武裝的力量。通過(guò)對(duì)替代種植項(xiàng)目的審批，中央政府可以重新獲得對(duì)地方的控制，并獲得相應(yīng)的稅收收入?？梢?，實(shí)施替代種植有利于緩和緬甸中央政府和反政府武裝的關(guān)系，只有緬北地區(qū)實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定和諧，中、緬才能開展邊境貿(mào)易，促進(jìn)雙方經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定和諧。

三、積極推進(jìn)境外替代種植工作的對(duì)策

1、充分認(rèn)識(shí)禁毒和替代種植工作的長(zhǎng)期性、艱巨性和復(fù)雜性。鏟除境外罌粟種植是一項(xiàng)“打持久戰(zhàn)”的歷史性任務(wù)，目前，境外罌粟種植面積下降，毒品價(jià)格隨之高漲，受利益驅(qū)動(dòng)，2008年境外罌粟種植面積因復(fù)種上升為33.89萬(wàn)畝，比2007年凈增6萬(wàn)畝。可見，替代種植工作任重道遠(yuǎn)。云南省將在國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)下鞏固禁種罌粟成果，支持企業(yè)“種得下”、“穩(wěn)得住”、“有效益”、“可持續(xù)”發(fā)展替代種植。

2、進(jìn)一步發(fā)揮替代種植在禁毒治本中的作用。一是要使替代作物種植成規(guī)模產(chǎn)生替代效應(yīng)。今后三年間如果再新增替代種植面積150萬(wàn)畝，累計(jì)可達(dá)近400萬(wàn)畝，替代規(guī)模就逐漸形成，替代效應(yīng)就會(huì)逐漸凸顯。二是要讓替代種植發(fā)展成為替代產(chǎn)業(yè)，保持替代效應(yīng)的可持續(xù)。今后在發(fā)展替代種植的同時(shí)，要加快推動(dòng)替代種植向替代產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、礦產(chǎn)、水電資源開發(fā)，并培育一批當(dāng)?shù)刈灾靼l(fā)展的項(xiàng)目，進(jìn)一步提高替代效應(yīng)。三是實(shí)施綜合發(fā)展，穩(wěn)住替代種植和替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效果。在積極推動(dòng)企業(yè)開展以經(jīng)濟(jì)效益為基礎(chǔ)的替代發(fā)展項(xiàng)目的同時(shí)，積極促進(jìn)政府間雙邊合作，國(guó)際組織和非政府組織的多邊合作，發(fā)展以社會(huì)效益優(yōu)先的綜合替代項(xiàng)目，改善境外罌粟種植區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和教育衛(wèi)生條件，鞏固替代發(fā)展成果。四是替代發(fā)展要在煙農(nóng)直接受益和改善當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展方面見實(shí)效。替代發(fā)展項(xiàng)目應(yīng)切實(shí)解決煙農(nóng)禁種后的缺糧、缺醫(yī)、少藥、缺乏生產(chǎn)技能等方面的實(shí)際困難，有利于鏟除對(duì)毒品經(jīng)濟(jì)的依賴，有利于新產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3、在罌粟替代種植地區(qū)培植五大產(chǎn)業(yè)集群。一是培植糧食產(chǎn)業(yè)基地。云南與緬北、老北山水相連，氣候、土壤、植被相似，基本屬于同一生態(tài)區(qū)域，云南成功開發(fā)的許多高產(chǎn)糧食作物適宜這一區(qū)域種植。依托我國(guó)農(nóng)業(yè)科技和優(yōu)良的籽種支持，發(fā)展替代項(xiàng)下糧食作物種植，2010年起在替代項(xiàng)下大量增加糧食種植面積，打造優(yōu)質(zhì)糧經(jīng)作物產(chǎn)業(yè)集群。二是培植農(nóng)產(chǎn)品加工基地。以木薯和小桐子為原料的生物柴油廠，以甘蔗為原料的白糖廠、玉米烘干廠和釀酒廠、煙葉復(fù)烤廠、木材加工廠、茶葉加工廠、經(jīng)濟(jì)林果加工廠等。以種植農(nóng)產(chǎn)品為產(chǎn)業(yè)鏈，打造農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)集群。三是培植橡膠產(chǎn)業(yè)基地。以橡膠種植為產(chǎn)業(yè)鏈，打造橡膠產(chǎn)業(yè)集群。四是培植水電產(chǎn)業(yè)基地。中國(guó)電力投資公司投資2000億元人民幣，用15年時(shí)間在緬甸克欽邦地區(qū)開發(fā)建設(shè)恩梅開江、邁立開江及伊洛瓦底江流域和薩爾溫江流域水電站項(xiàng)目，電站投產(chǎn)后將向緬、老、越三國(guó)和我國(guó)輸送電能，并帶動(dòng)當(dāng)?shù)嘏d辦工業(yè)產(chǎn)業(yè)集群。五是培植礦產(chǎn)資源基地。大力開發(fā)鉛鋅礦、鐵礦、鋁礦、錫礦、銅礦、金礦以及鉀鹽礦等，以開發(fā)礦產(chǎn)資源為產(chǎn)業(yè)鏈，打造礦產(chǎn)資源開采冶煉等產(chǎn)業(yè)集群。

4、實(shí)現(xiàn)由替代種植向真正“安鄰、富鄰”的轉(zhuǎn)變。聯(lián)合國(guó)毒品與犯罪問題辦公室負(fù)責(zé)人科斯塔表示，要徹底消除種植鴉片，就必須首先解決貧困問題。如果緬北、老北農(nóng)戶的貧困問題得不到解決，過(guò)去10年鏟除鴉片種植的成果將付之東流。目前，緬北、老北從政府到農(nóng)戶對(duì)替代種植的積極性都很高，但如果農(nóng)戶不能持續(xù)從替代種植中獲益，當(dāng)替代種植經(jīng)濟(jì)作物的收益低于種鴉片的收益時(shí)，鴉片的種植面積將會(huì)“反彈”。因此，遏制毒源的根本就在于消除緬北、老北原罌粟種植農(nóng)戶的貧困。單一的替代種植在短期內(nèi)具有較好的效益，但還不能從根本上解決緬、老原種植罌粟農(nóng)戶的貧困問題，只有向大范圍的替代發(fā)展轉(zhuǎn)變，通過(guò)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率；通過(guò)對(duì)替代產(chǎn)品的深加工，提升替代產(chǎn)品的附加值；通過(guò)對(duì)水電、礦產(chǎn)的聯(lián)合開發(fā)，廣泛吸納當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力，提高收入水平，才能從根本上消除緬北、老北農(nóng)戶的貧困。緬北、老北發(fā)展了，毒源清除了，云南近2000公里的邊境地區(qū)就能免受毒品之害，才能聚精會(huì)神謀發(fā)展。替代發(fā)展就是通過(guò)中、緬、老的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作來(lái)取代緬甸、老撾的“毒品經(jīng)濟(jì)”，當(dāng)然，這不僅僅局限于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，中緬雙方通過(guò)多領(lǐng)域的全面合作，實(shí)現(xiàn)一種新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式——替代經(jīng)濟(jì)。

5、繼續(xù)深化改革，進(jìn)行體制創(chuàng)新。替代種植，利國(guó)利民，因此，為促進(jìn)邊境地區(qū)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)邊境的和諧穩(wěn)定，必須進(jìn)行制度創(chuàng)新，為罌粟替代種植的發(fā)展提供一個(gè)良好的外部環(huán)境。一是中、緬、老三國(guó)深化經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的合作。通過(guò)簽訂正式的經(jīng)貿(mào)合作協(xié)議，把各種經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作制度化、文本化，最大限度地維護(hù)中方企業(yè)、個(gè)人在緬甸、老撾的權(quán)益。企業(yè)的利益有了保障，自然會(huì)增加投資。通過(guò)深化經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的合作，雙方的經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流必將提升到一個(gè)新的層次。同時(shí)，文本化的協(xié)議也消除了緬甸、老撾政府的政策風(fēng)險(xiǎn)，那種“朝令夕改”的現(xiàn)象將不斷得到改變。緬甸、老撾的政策環(huán)境、投資環(huán)境得到改善后，將會(huì)有更多中方企業(yè)“走出去”。二是大力扶持替代種植項(xiàng)目。目前，替代種植缺乏資金的有力支持，發(fā)展受限。因此，應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，由國(guó)家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)進(jìn)行資金支持。政府通過(guò)向企業(yè)提供完善的服務(wù)，吸引更多的企業(yè)參與進(jìn)來(lái)。對(duì)于返銷產(chǎn)品的管理，應(yīng)進(jìn)行管理制度的變革，縮短審批期限、建立綠色通道，對(duì)配額實(shí)行彈性管理，增強(qiáng)企業(yè)快速應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化的能力。

責(zé)任編輯：許如江

F127.8

A

1671-2994（2010）03-0042-03

2010-03-10

毛成才（1960- ），男，云南保山人，中共德宏州委黨校黨委副書記、副教授。研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)、民族經(jīng)濟(jì)。（課題組長(zhǎng)）

課題組成員：劉學(xué)中、董仕華、聶永芬。

*本文系中共德宏州委黨校2009年度校管重點(diǎn)課題的研究成果。