劉宇 汲君（南京工業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院江蘇南京211816）

我國政府公共危機(jī)治理的困境及其化解

劉宇 汲君
（南京工業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院江蘇南京211816）

中國政府在面對公共危機(jī)的到來，缺乏強(qiáng)烈的危機(jī)意識、應(yīng)急立法機(jī)制滯后、管理專業(yè)化常設(shè)機(jī)構(gòu)建設(shè)上不健全。反思其消解困境的對策，應(yīng)該相應(yīng)樹立起政府危機(jī)意識、完善政府應(yīng)急的法治建設(shè)、建立專業(yè)化常設(shè)機(jī)構(gòu)等。

公共危機(jī)治理對策

自從人類社會誕生以來，就面臨著各種各樣的危機(jī)?？梢哉f，人類社會的發(fā)展歷程就是不斷回應(yīng)各種危機(jī)的挑戰(zhàn)過程。從世界歷史看，沒有一個(gè)國家不遭遇危機(jī)；從一個(gè)國家的歷史看，沒有一個(gè)時(shí)期不出現(xiàn)危機(jī)。危機(jī)是一種緊急事件或者緊急狀態(tài)，它的出現(xiàn)和爆發(fā)會嚴(yán)重影響社會的正常運(yùn)作，對生命、財(cái)產(chǎn)、環(huán)境等造成威脅、損害，超出政府和社會常態(tài)的管理能力，這就要求政府和社會采取特殊的措施加以應(yīng)對。我國總體應(yīng)急預(yù)案按照發(fā)生過程、性質(zhì)和機(jī)理將突發(fā)公共事件分為四類:一是自然災(zāi)害。主要包括水旱災(zāi)害，氣象災(zāi)害，地震災(zāi)害，地質(zhì)災(zāi)害，海洋災(zāi)害，生物災(zāi)害和森林草原火災(zāi)等。二是事故災(zāi)難。主要包括工礦商貿(mào)等企業(yè)的各類安全事故，交通運(yùn)輸事故，公共設(shè)施和設(shè)備事故，環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等。三是公共衛(wèi)生事件。主要包括傳染病疫情，群體性不明原因疾病，食品安全和職業(yè)危害，動(dòng)物疫情，以及其他嚴(yán)重影響公眾健康和生命安全的事件。四是社會安全事件。主要包括恐怖襲擊事件，經(jīng)濟(jì)安全事件和涉外突發(fā)事件等。這些危機(jī)總結(jié)起來即具有突發(fā)性和緊急性，不確定性和易變性，以及巨大的危害性和破壞性。

對于中國近幾年所發(fā)生的危機(jī)來講，在2008年初，中國南方城市經(jīng)歷了一場五十多年不遇的暴雪自然災(zāi)害，給全國人民的生產(chǎn)、生活以及各個(gè)方面帶了巨大的生命和財(cái)產(chǎn)損失。2008年5月，四川汶川地區(qū)發(fā)生了8.0級強(qiáng)烈地震，給當(dāng)?shù)厝嗣駧砹司薮笪镔|(zhì)和精神損失。這些危機(jī)事件的發(fā)生引發(fā)了政治、經(jīng)濟(jì)、法律、科技、文化以及生活各層面的震動(dòng)和思考。這些危機(jī)事件引起了學(xué)術(shù)界和理論界的關(guān)注，同時(shí)也引發(fā)了他們對危機(jī)管理的重視與研究。各級政府部門也普遍認(rèn)識到，在經(jīng)濟(jì)全球化和我國全面建設(shè)小康社會的大背景下，加強(qiáng)政府危機(jī)治理，及時(shí)有效地處理危機(jī)是各級政府必須認(rèn)真對待和重視的重大問題，也是我國行政學(xué)理論界的一大研究課題。政府面臨危機(jī)四伏的社會現(xiàn)狀，應(yīng)該了解并掌握如何在危機(jī)到來之前及時(shí)處理危機(jī)，這是現(xiàn)代政府必備的重要能力之一，是衡量政府管理水平的一項(xiàng)重要指標(biāo)。因此，面對各種各樣的危機(jī)，我國政府如何建立起一個(gè)有效的危機(jī)管理體系，不斷提升危機(jī)管理能力，可以說是對公共危機(jī)管理最大的挑戰(zhàn)。

一、我國政府公共危機(jī)治理現(xiàn)狀和困境分析

（一）政府危機(jī)管理意識嚴(yán)重缺位

政府官員和公眾的危機(jī)意識淡薄，危機(jī)防范和應(yīng)對技能低下，社會整體的抗逆水平和自我救助能力差。在突發(fā)事件來臨時(shí)，易于猝不及防，驚慌失措，加大了生命傷亡與財(cái)產(chǎn)損失的幾率。與此同時(shí)，政府尚未認(rèn)識到社會轉(zhuǎn)型期危機(jī)的常態(tài)化趨勢。轉(zhuǎn)型期社會危機(jī)的常態(tài)化趨勢，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:首先，危機(jī)的實(shí)際發(fā)生頻率日益增加。除了自然災(zāi)害、人為事故等傳統(tǒng)危機(jī)以外，恐怖襲擊、瘟疫傳播、生態(tài)惡化、核原料泄露等新的危機(jī)也不斷發(fā)生，我們幾乎每天都能聽到各種危機(jī)的報(bào)道。其次，全球化的發(fā)展加速了危機(jī)的傳播和蔓延。第三，現(xiàn)代社會的高度聯(lián)系也造成危機(jī)的擴(kuò)大化?，F(xiàn)代社會越來越顯示出相互高度依存的特征，如同多米諾骨牌一樣，能產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。單一的危機(jī)如果控制不力，很有可能演化為綜合性的危機(jī)。第四，城市化進(jìn)程的加快，人口流動(dòng)速率的提高，使得城市成為危機(jī)的多發(fā)地帶。第五，轉(zhuǎn)型時(shí)期社會利益分化嚴(yán)重、人們價(jià)值取向多元化、新舊文化碰撞加劇、傳統(tǒng)道德體系失穩(wěn)，加劇了社會沖突的可能性。

（二）政府危機(jī)管理專業(yè)化常設(shè)機(jī)構(gòu)不健全

從國際上看，一些發(fā)達(dá)國家對建立強(qiáng)有力的反危機(jī)指揮協(xié)調(diào)系統(tǒng)都非常重視。例如，美國政府于1979年成立了聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局，直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)。經(jīng)過多年的發(fā)展，美國已有了一整套“綜合應(yīng)急管理系統(tǒng)”，以應(yīng)對各種類型和規(guī)模的天災(zāi)人禍，9-11事件爆發(fā)后，該系統(tǒng)迅速啟動(dòng)，全力開展救難工作，使恐怖襲擊的傷害降到了最低限度。然而，目前我國處理公共危機(jī)的基本模式主要是，專門針對特定需要而由中央政府或省級政府、有關(guān)部門設(shè)立臨時(shí)機(jī)構(gòu)，一級等著一級下指示決定怎么辦。這樣就缺乏對危機(jī)的預(yù)測、預(yù)警工作，從而影響危機(jī)處理的效率。2006年1月份國務(wù)院發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》在“組織體系”中規(guī)定:“國務(wù)院是突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，由國務(wù)院常務(wù)會議和國家相關(guān)突發(fā)公共事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)（以下簡稱相關(guān)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作;必要時(shí)，派出國務(wù)院工作組指導(dǎo)有關(guān)工作。地方各級人民政府是本行政區(qū)域突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域各類突發(fā)公共事件的應(yīng)對工作。”同時(shí)在“運(yùn)行機(jī)制中”規(guī)定:“特別重大突發(fā)公共事件應(yīng)急處置工作結(jié)束，或者相關(guān)危險(xiǎn)因素消除后，現(xiàn)場應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)予以撤銷。”從應(yīng)急預(yù)案規(guī)定的組織體系和運(yùn)行機(jī)制來看，我國中央政府和地方政府還沒有普遍地建立起“具有綜合應(yīng)急管理”功能的專門常設(shè)機(jī)構(gòu)。其實(shí)，我們作為一個(gè)正處在矛盾突顯期和危機(jī)頻發(fā)期的國家，成立類似美國的聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局這樣的專門常設(shè)機(jī)構(gòu)是必要的。

（三）政府危機(jī)管理應(yīng)急立法機(jī)制滯后

健全、完善政府危機(jī)管理的法律體系，是適應(yīng)危機(jī)管理法制化、規(guī)范化、制度化的要求。實(shí)踐證明，沒有健全、完善的公共危機(jī)管理的法制，就沒有高效的突發(fā)事件的政府管理；健全、完善的危機(jī)管理法制是政府危機(jī)管理系統(tǒng)中最重要的支撐，也是我國社會主義法律體系的重要組成部分。經(jīng)過20多年的法制建設(shè)，我國危機(jī)管理的法制已經(jīng)有一定的基礎(chǔ)，但是從整體上來看，法律法規(guī)體系尚不健全和完善。我國危機(jī)管理的法制建設(shè)顯得相對滯后，使得在應(yīng)對現(xiàn)代出現(xiàn)的高頻率、多領(lǐng)域的緊急事件時(shí)，往往顯得力不從心。比如，雖然我國憲法有危機(jī)事態(tài)處理的規(guī)定，但缺乏全局性的國家安全法和“緊急事態(tài)法”，造成全國性危機(jī)管理缺乏專門性法制保障。又如，由于我國在處理危機(jī)事件中的“信息公開法”還沒有制定，在危機(jī)管理中就很有可能帶來以下后果:為?！盀跫喢薄?，地方政府隱瞞實(shí)情;公眾因?yàn)闆]有法律依據(jù)要求政府部門提供關(guān)于危機(jī)的信息，而只能妄加猜測，甚至輕信謠言;政府有關(guān)部門在處理危機(jī)時(shí)往往相互之間的信息缺乏共享，在處理危機(jī)過程中的信息采集、信息分析和信息傳導(dǎo)往往也產(chǎn)生信息不對稱，不利于解決危機(jī)，從而使得政府在處理危機(jī)的效率大大降低。據(jù)此我們認(rèn)為，我國政府危機(jī)管理的法律體系還不夠健全，從而使政府在危機(jī)管理中遇到不少困惑。從這個(gè)意義上講，健全政府危機(jī)管理的法律體系是十分必要的。另外，雖然我國已經(jīng)先后制定了一些有關(guān)處理公共危機(jī)事件的法律，但有些法律本身的部門管理色彩太濃，缺乏政府各部門之間、政府和社會之間的協(xié)調(diào)與合作。所以，政府處理危機(jī)的法律法規(guī)體系有待于進(jìn)一步完善。

二、構(gòu)建我國政府公共危機(jī)化解機(jī)制的對策

既然政府在公共危機(jī)中具有不可替代的作用，那么我們就應(yīng)當(dāng)以建構(gòu)政府危機(jī)管理體制為突破口，更加注重政府能力的建設(shè)。筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著力：

（一）增強(qiáng)政府的公共危機(jī)意識

我國是有著豐富危機(jī)管理意識的國家，“居安思危，思則有備，有備無患”是中國傳統(tǒng)政治思想的重要內(nèi)容之一。改革開放以來，雖然各種自然災(zāi)害、公共安全事件等一直保持著持續(xù)上升的勢頭，然而經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展似乎遮蔽了社會各種危機(jī)所帶來的嚴(yán)重危害。政府和民眾危機(jī)管理的意識逐漸淡薄直到世紀(jì)之交，隨著各種危及公共安全的危機(jī)事件不斷凸現(xiàn)，并逐漸成為制約我國經(jīng)濟(jì)和社會健康發(fā)展的重要因素，危機(jī)管理才開始進(jìn)入政府管理的視野。

危機(jī)意識是危機(jī)管理的起點(diǎn)，是建構(gòu)公共危機(jī)體制和處理公共危機(jī)的前提。為此，一方面,政府不僅要喚醒廣大領(lǐng)導(dǎo)干部、政府行政機(jī)關(guān)工作人員以及公民的危機(jī)意識，把危機(jī)意識引入政府管理；還要建立公共危機(jī)處理的培訓(xùn)系統(tǒng)，培養(yǎng)和提高領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員處理危機(jī)事件的應(yīng)急能力；同時(shí)營造社會預(yù)防、處理公共危機(jī)的良好氛圍；另一方面,政府對民眾還要進(jìn)行應(yīng)急訓(xùn)練，在公共危機(jī)爆發(fā)前后，應(yīng)通過各種媒體，及時(shí)、有效地和公眾溝通，向社會提供公共危機(jī)信息，引導(dǎo)公眾去應(yīng)對突發(fā)事件，配合政府開展工作，形成一種全社會團(tuán)結(jié)協(xié)作、共渡難關(guān)的氛圍。

（二）建立、健全統(tǒng)一的專業(yè)化危機(jī)處理指揮機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制

要盡快成立處理危機(jī)的專門委員會或機(jī)構(gòu)，制訂處理危機(jī)的基本方針和對策。迅速成立處理危機(jī)事件的專門機(jī)構(gòu)，由政府的主要行政長官擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)人，會同有關(guān)職能部門如醫(yī)療救護(hù)、安全力量、消防等組成。危機(jī)處理機(jī)構(gòu)根據(jù)有關(guān)法規(guī)集中、統(tǒng)一行使危機(jī)狀態(tài)下的緊急處置權(quán)，制訂出有效的危機(jī)處理方案和對策。

借鑒國際上各國政府在處理公共危機(jī)上的成功經(jīng)驗(yàn)，考慮到中國的具體國情，國家有必要在中央政府建立高層次的公共危機(jī)管理的領(lǐng)導(dǎo)、指揮和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這一機(jī)構(gòu)的主要職能在于：制定危機(jī)管理的戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃；進(jìn)行危機(jī)信息管理；進(jìn)行危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的評估；在非危機(jī)時(shí)期，負(fù)責(zé)危機(jī)的預(yù)防和預(yù)警工作；在危機(jī)發(fā)生期間，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)工作；負(fù)責(zé)危機(jī)管理的監(jiān)督管理工作；對政府管理者和社會公眾進(jìn)行危機(jī)管理的教育和培訓(xùn)等。在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，明確中央各部委、各級人民政府危機(jī)管理的職能和責(zé)任?？紤]到危機(jī)的多樣性，應(yīng)明確不同政府機(jī)構(gòu)在承擔(dān)某些特定危機(jī)管理的職能和職責(zé)，這樣便形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分工協(xié)調(diào)的危機(jī)管理體制。

在中央層面，一方面，要應(yīng)盡快建立危機(jī)管理的常設(shè)性中樞機(jī)構(gòu)——例如國家安全委員會，這樣可以協(xié)調(diào)各相關(guān)部門、各方面專家的意見，對危機(jī)事件進(jìn)行正確地認(rèn)識和把握，制定長期反危機(jī)戰(zhàn)略和危機(jī)管理計(jì)劃，提高各地區(qū)、各部門、各級政府之間的協(xié)調(diào)能力。在地方層面，各級地方政府設(shè)立危機(jī)管理的相關(guān)部門，同時(shí)用法治化的手段明晰各職能部門的職責(zé)，以實(shí)現(xiàn)在危機(jī)管理過程中各部門高效協(xié)調(diào)的運(yùn)作；另一方面，要制定危機(jī)管理政策規(guī)劃，建立預(yù)警和信息報(bào)告制度，對地方應(yīng)急管理提供指導(dǎo)和幫助，直接處置全國或全省范圍內(nèi)的重大危機(jī)事件；組建常設(shè)的綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)各種緊急事務(wù)的協(xié)調(diào)管理。同時(shí)，對于地方而言，應(yīng)當(dāng)明確地方政府負(fù)有直接處置本地突發(fā)事件的責(zé)任并賦予其統(tǒng)一實(shí)施應(yīng)急處置的權(quán)限。

（三）進(jìn)一步完善政府危機(jī)管理的法治建設(shè)

開展政府危機(jī)管理的立法研究，構(gòu)建和完善政府應(yīng)對和處理危機(jī)事件的法律、法規(guī)體系，這是強(qiáng)化政府危機(jī)管理能力建設(shè)的根本措施。目前，在我國很多地方還沒有建立起政府危機(jī)處理的法律機(jī)制，這對提高政府危機(jī)處置能力，尤其對政府部門協(xié)調(diào)、組織機(jī)制落實(shí)、人財(cái)物調(diào)撥的力度等都產(chǎn)生了很大影響。因此，完善危機(jī)法律規(guī)范，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人權(quán)保障所需的法律秩序，明確公民在危機(jī)狀態(tài)下應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的相應(yīng)權(quán)利和義務(wù)，使公民權(quán)利如生存權(quán)、健康權(quán)、知情權(quán)獲得更有效的法律保護(hù)，使行政權(quán)力能夠更有效地依法行使，顯得非常重要。

我國已經(jīng)制定和頒布了一些應(yīng)對危機(jī)狀態(tài)的法律法規(guī)。但是，從整體上看，法律法規(guī)體系尚不完整。因此，為了使政府危機(jī)管理法制化，使危機(jī)管理工作有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，有必要重視和加快涉及危機(jī)管理的立法。首先，要在憲法中對危機(jī)狀態(tài)、緊急狀態(tài)的確認(rèn)、緊急狀態(tài)的實(shí)施、政府緊急管理權(quán)等做出規(guī)定。其次，制定統(tǒng)一的《危機(jī)狀態(tài)管理法》，統(tǒng)一的危機(jī)狀態(tài)管理法應(yīng)該就下列主要問題作出明確的規(guī)定:危機(jī)狀態(tài)的確認(rèn)和宣布;政府的危機(jī)管理權(quán);政府在危機(jī)狀態(tài)下的回應(yīng)措施；危機(jī)狀態(tài)下的法律責(zé)任等。最后，還要制定、完善管理和應(yīng)對各種各樣的危機(jī)或者緊急突發(fā)事件的專門法律、法規(guī)。

另外，公共危機(jī)的治理僅僅靠政府的力量是不夠的，還需要非政府組織的積極配合幫助。在2008年四川汶川地震的救援中，我國非政府組織在災(zāi)區(qū)的出色表現(xiàn)就是個(gè)很好的例證。為此，政府應(yīng)建立與非政府組織共同應(yīng)對危機(jī)的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，調(diào)動(dòng)非政府組織參與危機(jī)治理的積極性。

[1]羅伯特·希斯[著].王成，宋炳輝，金瑛譯.危機(jī)管理[M].北京:中信出版社，2001

[2]姜敏香,王學(xué)軍.我國政府危機(jī)管理體系存在的問題及對策[J].理論學(xué)刊，2006,(2)

[3]余健明，劉江華，陳耀軍等.論我國如何建立政府危機(jī)管理機(jī)制[J].政治與法律，2003,(6)

責(zé)任編輯：劉國春

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10.3969/j.issn.1009-6922.2010.02.08

1009-6922(2010)02-34-03

2010-04-09

劉宇（1986-），男，江蘇南通人，南京工業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生。主要研究方向：區(qū)域生態(tài)政府；汲君（1984-），男，山東莒南人，南京工業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生。主要研究方向：農(nóng)村基層組織。