《樂山市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實踐與探索》課題組

樂山市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實踐與探索

《樂山市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實踐與探索》課題組

樂山在探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中始終堅持結(jié)合本地實際、科學規(guī)劃、農(nóng)民主體地位、社會參與和政府主導的做法，推動了工作的有序進行。而在發(fā)展中還存在著體制性、政策性的障礙，經(jīng)濟支撐能力不強，基礎條件不平衡等突出問題，今后我市將進一步加大統(tǒng)籌的力度，選準突破口、抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)、突出重點、強化政策配套，不斷加快改革發(fā)展的步伐。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)實踐探索

樂山市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試點中選擇不同經(jīng)濟發(fā)展特征、不同類別的區(qū)市縣作為實踐和探索，擔負著推進樂山整個區(qū)域統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作“先行先試，超前探索”的作用。

一、樂山市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實踐進程

（一）政府引導、企業(yè)逐漸參與推進“三化”

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，政府是籌劃者、組織者和服務者，而作為市場經(jīng)濟主體的企業(yè)，則是最重要、最積極的參與者和推動力量。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的試點過程中雙方合力推進“三化”，即：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化，產(chǎn)業(yè)園區(qū)化。

1．農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。樂山千佛酒業(yè)有限公司在井研縣千佛鄉(xiāng)成片種植1000畝瀘糯8號高粱，對農(nóng)民實行“五統(tǒng)一”，即統(tǒng)一提供免費種子、統(tǒng)一種植技術(shù)規(guī)程、統(tǒng)一病蟲害防治、統(tǒng)一提供化肥等生產(chǎn)資料、統(tǒng)一以保底價回收產(chǎn)品；有效推動了當?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

沐川縣以特色產(chǎn)業(yè)為突破，加快推進農(nóng)林產(chǎn)業(yè)化，政府引導農(nóng)林企業(yè)永豐紙業(yè)、吉源木業(yè)、國林木業(yè)等為骨干，推動農(nóng)村林業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。全縣先后共栽種林竹127萬畝，林業(yè)用地面積達到151萬畝，森林覆蓋率達到68%，培育500畝以上的林竹大戶10戶，極大地帶動了竹農(nóng)增收。沐川堅持全縣特色農(nóng)產(chǎn)品“一村一品，一鄉(xiāng)一業(yè)”布局規(guī)劃。以一枝春茶葉公司和佳木緣茶廠為龍頭，在建和、沐溪、新凡、炭庫和利店、武圣、鳳村等鄉(xiāng)鎮(zhèn)為重點的馬邊河、沐溪河流域生態(tài)茶園基地10萬畝6000噸茶葉產(chǎn)業(yè)帶；富和鄉(xiāng)將建成5000畝紅陽獼猴桃種植基地的生態(tài)農(nóng)業(yè)示范區(qū)；建和鄉(xiāng)將建成1萬畝金銀花種植3000噸科技示范區(qū)，產(chǎn)業(yè)化規(guī)模經(jīng)營效益初步體現(xiàn)。

2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化。實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化、村鎮(zhèn)工業(yè)化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展取得實質(zhì)性突破的必要條件。在產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌布局中，注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社吸引企業(yè)參與可以促進第二產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展；企業(yè)依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社的行政合作可以高效率地保證工業(yè)化建設。峨眉山市綏山鎮(zhèn)以峨嵋半導體材料廠（所）為依托，以硅材料及光伏產(chǎn)業(yè)為產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，打造硅材料及光伏產(chǎn)業(yè)園；在新平鄉(xiāng)、符溪鎮(zhèn)和桂花橋鎮(zhèn)，以四川其亞鋁業(yè)集團、金威利鞋業(yè)有限公司和華潤雪花啤酒（樂山）有限公司為依托，發(fā)展加工倉儲、物流集散等加工類清潔型工業(yè)，打造加工倉儲物流園；在樂都、九里、羅目，以四川峨勝水泥有限公司為依托，大力發(fā)展新型干法水泥等建材產(chǎn)業(yè)，打造建材產(chǎn)業(yè)園。通過建設“一區(qū)三園”，打造光伏、加工倉儲、建材等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群，提高工業(yè)化水平，增強工業(yè)吸收農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力和反哺農(nóng)業(yè)的能力。

沙灣區(qū)嘉農(nóng)鎮(zhèn)所轄13個行政村、1個社區(qū)，人口僅2.5萬，面積僅42平方公里，但年產(chǎn)值1000萬以上規(guī)模工業(yè)企業(yè)達28家。近年吸引了西南不銹鋼、尚春紙業(yè)、四方公司等83家工業(yè)企業(yè)在所轄11個行政村和1個社區(qū)落戶，基本做到村村有工業(yè)，戶戶能涉工，成為城鎮(zhèn)反哺農(nóng)村、工業(yè)帶動農(nóng)業(yè)、農(nóng)民漸變工人的典范。

3．產(chǎn)業(yè)園區(qū)化。井研縣以政府為主導，加大以道路、水、電、氣為重點的基礎設施建設力度，增強園區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承載能力，對園區(qū)建設用地實行傾斜政策，通過土地整理取得的新增建設用地指標，盡可能安排給園區(qū)，推動楊家河鹽氣生態(tài)工業(yè)園區(qū)、石家橋工業(yè)集中區(qū)建設。

市中區(qū)依托高新區(qū)平臺，推進企業(yè)向樂山高新區(qū)、羅漢—水口工業(yè)園區(qū)、楊灣機械鑄造分園區(qū)、土主輕紡工業(yè)分園區(qū)集中，提升專業(yè)化分工水平和社會化生產(chǎn)協(xié)作程度，引導特色產(chǎn)業(yè)與關(guān)聯(lián)企業(yè)集聚，在延長產(chǎn)業(yè)鏈上取得了實質(zhì)性突破。通過培育壯大電子和硅材料、醫(yī)藥化工、絲綢紡織、機械制造四大工業(yè)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，不斷拓展就業(yè)渠道，增強吸納農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的能力，讓更多的農(nóng)民加入到工人的行列。2008年，全區(qū)農(nóng)民人均純收入實現(xiàn)5190.96元，增加693.96元；市級以上農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)增至22家，年銷售收入突破15億元；畜牧、蔬菜、林業(yè)、水產(chǎn)四大主導產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)產(chǎn)值28.1億元；新硬化村道134.6公里和機耕道25.3公里，村道硬化率達到70%；新建農(nóng)民專業(yè)合作社17個，社員694人。

(二)城鎮(zhèn)和企業(yè)為農(nóng)民轉(zhuǎn)移安置做著探索性工作

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，既給城鎮(zhèn)就業(yè)、教育、運轉(zhuǎn)、社會管理等帶來沉重壓力，但同時也帶來了極大的發(fā)展機遇。試驗區(qū)市縣，甚至有的非實驗區(qū)縣均以積極的態(tài)度面對。一方面，從城鎮(zhèn)的角度根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗方案和要求，對“十一五”規(guī)劃進行調(diào)適；另一方面，又從各地各行各業(yè)去思考如何接受、容納和借機發(fā)展，并對如何吸納和安置開展了大量的探索性工作。農(nóng)民轉(zhuǎn)移安置原因分為土地征用安置、土地置換安置、貧困遷移安置、“拆院并園”安置等。安置形式有三種，即建集中點安置、靠近村鎮(zhèn)安置、進城安置。

1．建集中點安置。如峨邊彝族自治縣為解決高寒地區(qū)彝族同胞的生存環(huán)境，在楊村鄉(xiāng)建立了集中安置區(qū)，僅楊村鄉(xiāng)就從高山地區(qū)遷移了29戶彝族到安置點居住。又如峨眉山市其亞集團因產(chǎn)品的精深加工產(chǎn)業(yè)配套發(fā)展要求，需在彭橋、折樓、五愛三個村擴建用地約6000畝，峨眉山市成立彭橋片區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范點建設領(lǐng)導小組，規(guī)劃17萬平方米的統(tǒng)籌安置小區(qū)，以安置三個村14個村民小組1015戶的3454人集中居住，其亞集團將承擔安置區(qū)建設的部分投入。

2．村鎮(zhèn)安置。如樂山市中區(qū)規(guī)劃區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取“拆院并園”、規(guī)劃區(qū)外鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施“金土地”工程的原則，市中區(qū)將在土主鎮(zhèn)引導鐵牛村和樂井線、土劍線、土楊線的村民集中打造農(nóng)村新居；九峰鎮(zhèn)明月村大佛景區(qū)拆遷戶建設安置小區(qū)；青平鎮(zhèn)太洪村通過土地置換引導農(nóng)民集中建設農(nóng)民新居；蘇稽鎮(zhèn)在工農(nóng)村、紅專村利用生態(tài)養(yǎng)殖、花卉種植項目推動，引導農(nóng)民拆院并園集中居住。再如井研縣門坎鄉(xiāng)大水灣村村民集中居住點。按“拆一建一”要求，搬出來的村民宅基地都復了耕，有效實現(xiàn)了占補平衡。與此同時，居住點實行社區(qū)化管理，用電、用水非常方便，還設置了農(nóng)村超市、通訊門市、農(nóng)家書屋、村衛(wèi)生室、客運招呼站等便民設施，正在添置體育健身器材，還將組建農(nóng)民健身隊、農(nóng)民籃球隊等，不斷豐富大家的業(yè)余生活，提升生活質(zhì)量。為充分利用有限的土地資源，村里對大片荒山荒村及貧瘠地進行規(guī)劃，成片栽種投入小、風險小、產(chǎn)值高、管理粗放的茨竹。為消化豐富的林竹資源，村里制定優(yōu)惠政策，盤活廢棄的磚窯、廠房、辦公室、小學校等，承諾業(yè)主開辦竹編加工廠前3年租金全免，為轉(zhuǎn)移農(nóng)民就近提供崗位。目前，該村已有28戶竹編廠入駐，年產(chǎn)竹膠席300萬張，當?shù)?00多村民就近轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)工人，每人月平均工資700多元。有了來自土地和務工的“雙重收入”，村民生活有了基本保障。

3．進城安置。比如“大佛新家園”小區(qū)于2007年10月動工建設，占地10643.65平方米，建筑面積達22069.8平方米。建成后的小區(qū)以戶為單位，按戶口人數(shù)分配戶型。小區(qū)投入使用后，將借鑒城市住宅小區(qū)管理模式，結(jié)合新農(nóng)村住宅特色，逐步完善小區(qū)物業(yè)管理。目前，小區(qū)主體工程已經(jīng)全部完工，水、電、氣、光纖、道路、綠化區(qū)等基礎配套工程已經(jīng)接近尾聲。待小區(qū)建設全部完工后，任家壩村七組的205戶村民將整體遷入小區(qū)集中居住。2006年5月，峨眉山市符溪鎮(zhèn)符溪村6組村民童明培一家的土地被政府征用，作為金威利鞋業(yè)落戶用地。隨后，童大爺一家8口全部轉(zhuǎn)為城市戶口，成了真正的城市人。

二、樂山市試點區(qū)市縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的經(jīng)驗

經(jīng)過兩年的探索和實踐，我市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試點區(qū)中積累了比較豐富的實踐經(jīng)驗，具有重要的啟示和借鑒作用。

（一）結(jié)合本地實際是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的前提

井研縣根據(jù)”三不行”的自身條件，即工業(yè)不行、地方財力不行、土地資本運作不行，結(jié)合本地實際，有別于成都實驗區(qū)的“三集中”，提出“新三集中”。一集中：產(chǎn)業(yè)向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集中。井研農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的龍頭企業(yè)產(chǎn)值占第一產(chǎn)業(yè)增加值的58%，井研縣域經(jīng)濟的特點是“一硬（竹編）一軟（絲綢）、一大（生豬）一?。彝茫?、一深（鹽鹵）一淺（塘魚）”，六個特色產(chǎn)業(yè)有五樣屬于農(nóng)牧產(chǎn)品，長期以來是農(nóng)業(yè)輔助工業(yè)，2008年第二產(chǎn)業(yè)增加值才歷史性地第一次超過第一產(chǎn)業(yè)，所以他們提出無論是一產(chǎn)二產(chǎn)三產(chǎn)均要向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集中；二集中：農(nóng)民向居住地適度集中。與成都平原城鎮(zhèn)率較高相比，井研的絕大部分地區(qū)農(nóng)民居住分散，不可能向成都實驗區(qū)那樣把農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中；三集中：土地流轉(zhuǎn)向種養(yǎng)大戶集中。井研縣田地零散是典型的丘陵地區(qū)，不象成都平原那樣田地相對集中，可以實現(xiàn)大范圍、大面積的規(guī)模經(jīng)營，他們切合實際的提出土地流轉(zhuǎn)向種養(yǎng)大戶集中。

（二）政府主導是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的保證

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是一個長期而艱巨的歷史任務。除市場調(diào)節(jié)外，還需要政府站在全局的高度，從政府公共管理的職能角度，切實履行宏觀調(diào)控的職責，對城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展進行統(tǒng)一規(guī)劃和組織協(xié)調(diào)。樂山市試點區(qū)市縣黨委政府對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作高度重視，書記、區(qū)市縣長親自掛帥，成立領(lǐng)導小組、制定科學規(guī)劃、安排財政資金，強力推進，把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為解決“三農(nóng)”問題的有效途徑，從而推動統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的有序進行。

（三）科學規(guī)劃是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵

科學規(guī)劃是推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的龍頭和基礎。從各地的具體實際出發(fā)，編制統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展總體規(guī)劃，要切實加強與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃，基礎設施建設規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)空間布局規(guī)劃的銜接和配套。合理安排縣域城鎮(zhèn)建設、農(nóng)田保護、產(chǎn)業(yè)集聚、村落分布、生態(tài)涵養(yǎng)的空間布局，做到科學有序、綜合開發(fā)。如峨眉山市根據(jù)建設“西部經(jīng)濟強市”和“中國最佳旅游城市”的內(nèi)在要求，制定了詳細的規(guī)劃。比如“一核、六區(qū)、一帶”的旅游發(fā)展規(guī)劃，“一區(qū)三園”產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌布局，“一心（中心城區(qū)）二區(qū)（工業(yè)集中區(qū)和旅游經(jīng)濟開發(fā)區(qū)）三節(jié)點（符溪、桂花橋、峨山）”的城鄉(xiāng)布局等，都突出反映了當?shù)氐木唧w實際和城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)實要求。

（四）確立農(nóng)民主體地位是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本原則

農(nóng)民是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌最重要的主體，根據(jù)農(nóng)民的發(fā)展愿望和要求來開展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作，讓農(nóng)民親身參與其中。政府充當規(guī)劃者、引導者、支持鼓勵者，不再大包大攬，不再搞強迫性、指令性發(fā)展產(chǎn)業(yè)的任務。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，尊重農(nóng)民的意愿，著力培育農(nóng)民的主體意識和自主能力，從解決農(nóng)民最迫切需要解決的困難和問題入手，辦農(nóng)民最想辦的事。以追求農(nóng)民利益最大化為原則，不因違背群眾意愿、損害農(nóng)民的利益而在工作中留下后遺癥。樂山市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試點中，充分尊重農(nóng)民的意愿，按照農(nóng)民的意愿和需求，逐步推進城鄉(xiāng)一體化建設的各項工作，取得了良好的實踐效果。

（五）社會參與是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的推動力量

政府、村民、企業(yè)形成合力是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的推動力量。積極探索鼓勵引導企業(yè)和社會參與，通過吸引社會資金投資，或引進龍頭企業(yè)入股經(jīng)營，極大加快了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的步伐，比如井研縣鎮(zhèn)陽鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)通過四川尚善堂制藥公司，既保證了農(nóng)民的利益，又為企業(yè)提供了穩(wěn)定的原料來源。在產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設中，企業(yè)的入駐為農(nóng)民提供了大量的就業(yè)崗位，而且有不少農(nóng)民在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中逐漸變成了城鎮(zhèn)居民，如峨眉山市農(nóng)產(chǎn)品物流交易中心建設為安置紅星村、仙芝竹尖、果蔬氣調(diào)庫等重大投資項目拆遷村民150戶。所有農(nóng)民都就地轉(zhuǎn)成了城鎮(zhèn)居民，這既推動了農(nóng)民變市民的進程，又為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的發(fā)展提供了便利條件。

二、樂山市試點區(qū)市縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中存在的問題

（一）體制性、政策性的障礙依然存在

現(xiàn)階段改革步入縱深后，繼續(xù)推進改革的力度和難度加大，改革的配套政策跟不上，下一步改革缺乏明晰的思路和方向，各地對改革繼續(xù)深入缺乏有力措施。這是因為：一是一些政策難以突破。改革方案的思路基本屬于在現(xiàn)有的體制框架內(nèi)進行探索，從而制約了改革向縱深推進，到目前為止樂山?jīng)]有統(tǒng)一改革方案。二是法律因素。農(nóng)村土地承包法明確規(guī)定，土地承包三十年不變，是對土地流轉(zhuǎn)的束縛。三是權(quán)益難以維護。契約和權(quán)益維護沒有充分保障，往往犧牲了業(yè)主的利益。2005年，業(yè)主劉彬租用五通區(qū)西壩鎮(zhèn)向榮村200畝果園，因村民要求退耕還林權(quán)益，被迫解除合同。2007年西壩鎮(zhèn)民益村2組村民以租金過低為由，集體把業(yè)主張吉倫租用50畝果園毀壞。

（二）個別指標和要求脫離實際

在調(diào)研中有的地方提出市縣有的指標和要求不切合實際。井研縣全縣人口42萬，其中農(nóng)業(yè)人口36萬，該縣農(nóng)辦認為非農(nóng)人口在2015年前要求達到40%以上的指標脫離實際，要在5、6年的時間內(nèi)轉(zhuǎn)移十幾萬農(nóng)民，怎么轉(zhuǎn)、往哪轉(zhuǎn)？轉(zhuǎn)了后公共服務能否跟上？公共資源能否配套？管理能力能否適應？生活社會保障能否支撐？就業(yè)收入是否穩(wěn)定等一系列問題有待解決。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革中應該做到農(nóng)民轉(zhuǎn)得出、穩(wěn)得住，如果轉(zhuǎn)出去，穩(wěn)不住，那會造成社會遺留問題和形成不穩(wěn)定因素。又如規(guī)定，到2010年井研縣農(nóng)民的人均收入要達到8000元，每年人均增加500元，也是不現(xiàn)實的指標。

（三）經(jīng)濟支撐能力不強

從試點區(qū)市縣農(nóng)村調(diào)查的情況看，經(jīng)濟支撐能力不強表現(xiàn)在兩個方面：其一，各地普遍缺乏經(jīng)濟的支持和資金的支撐，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革是難以啟動和突破的。從前期的實踐來看，各試點區(qū)市縣改革的推進，實際上是依靠了外部企業(yè)的進入和資金的支持，這些即是前期改革的成功做法，又是改革的特色。但在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗進程中及以后，需要大量的資金做后盾。其二，城市邊緣地區(qū)，企業(yè)有介入的愿望，企業(yè)通過圈地投入城市消費項目而獲得較大利益；而距城市較遠的廣大偏遠農(nóng)村地區(qū)，卻很難吸引企業(yè)，資金投入也很有限。我們在調(diào)研中幾乎沒有看到資金投入或者企業(yè)辦在偏遠地區(qū)和山區(qū)的，長期下去擔心“馬太效應”更加突出。

（四）試點區(qū)市縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展基礎條件呈現(xiàn)不平衡

樂山市市中區(qū)，有著政治、經(jīng)濟、文化“中心”的優(yōu)越區(qū)位；農(nóng)村人口31萬，非農(nóng)人口27萬。相對來講，“三農(nóng)”問題的歷史欠賬較其他區(qū)市縣輕一些。2008年，地方財政一般預算收入完成2.61億元，優(yōu)勢比較明顯，經(jīng)過多年的發(fā)展，市中區(qū)已有了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的良好經(jīng)濟基礎和政治社會環(huán)境。井研縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的條件相對較弱，地域相對偏僻，資源相對匱乏，發(fā)展相對滯后，環(huán)境承載能力差，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯。2008年全縣三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為38：41.6：20.4；地方財政一般預算收入完成6086萬元，經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，不僅工業(yè)對農(nóng)業(yè)的反哺能力脆弱，相反卻是要農(nóng)業(yè)反哺工業(yè)，農(nóng)村幫助城鎮(zhèn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的難度很大。

（五）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的能力不足

統(tǒng)籌能力不足的問題，更多地表現(xiàn)在操作層面上。從實踐情況看，一是認為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革涉及多部門、多行業(yè)、多產(chǎn)業(yè)、全區(qū)域，但僅由分管農(nóng)業(yè)的副縣長牽頭顯然力度不大。二是認為由于一些專職部門仍然是采取過去那種常規(guī)性“活動”式設置，與各地政府職能部門沒有構(gòu)成有機整體，形成兩張皮，僅限于做一些組織、聯(lián)絡、協(xié)調(diào)、信息傳遞等方面的工作，其職能、職責和權(quán)力都無法起到應有的作用，因此難以對改革進行整體的部署和推進。三是統(tǒng)籌謀劃改革試驗不足，體現(xiàn)出單一、零星的特征，如在試驗中，沒有將城區(qū)與農(nóng)村的改革聯(lián)系在一起實施，僅以個別區(qū)或縣為單位，或是以某個領(lǐng)域、行業(yè)為對象，結(jié)果是各行其是造成試驗中遇到的很多需要統(tǒng)籌思考解決的問題不能直接有效地進行處理。

（六）農(nóng)村居民的社會保障體系建設滯后

農(nóng)戶和農(nóng)地需求方都對土地流轉(zhuǎn)普遍存在不敢、不愿的心理。就農(nóng)地供方的農(nóng)戶而言，不敢轉(zhuǎn)，是擔心土地流轉(zhuǎn)后家庭的就醫(yī)、就學、就業(yè)和贍養(yǎng)等社會保障問題無發(fā)解決；不愿轉(zhuǎn)，是認為土地流轉(zhuǎn)的收益過低，不足以解決自己的創(chuàng)業(yè)發(fā)展和后顧之憂等問題。除此之外，農(nóng)民的土地情結(jié)嚴重，不愿離開土地，把它作為解決自身生存的最后底線。因此，很多人寧肯撂荒也不愿流轉(zhuǎn)。

（七）土地流轉(zhuǎn)的配套制度和運行機制不健全

近年來，我市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)取得了一定成效，但與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求還不相適應。一是土地流轉(zhuǎn)行為不夠規(guī)范，個別基層政府行政干預，強制集中，侵犯農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)自主權(quán)；流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，甚至出現(xiàn)口頭協(xié)議流轉(zhuǎn)土地；一些農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地未按相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定履行備案登記手續(xù)等。二是缺乏土地流轉(zhuǎn)市場化的中介服務機構(gòu)，流轉(zhuǎn)信息渠道不暢。三是土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁機構(gòu)不健全，矛盾糾紛調(diào)處機制不完善。四是土地流轉(zhuǎn)的扶持激勵政策體系尚未建立，土地流轉(zhuǎn)的外部環(huán)境有待優(yōu)化。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進程較慢，流轉(zhuǎn)行為不夠規(guī)范，流轉(zhuǎn)糾紛時有發(fā)生，土地的分散經(jīng)營與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營之間的矛盾依然十分突出，成為制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的瓶頸，同時也制約了農(nóng)民轉(zhuǎn)移創(chuàng)業(yè)的空間。

三、樂山市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新思路

（一）樂山統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展區(qū)別于成渝試驗區(qū)的特點

樂山統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展應當有別于成渝試驗區(qū)，走一條符合自身特點的發(fā)展之路。根據(jù)調(diào)查和座談，課題組認為樂山統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與成渝兩地相比有自己的現(xiàn)實基礎、自身特點和自己的發(fā)展模式。

1．城市帶動能力不同。樂山處于成渝兩市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的邊緣，樂山有淺丘、深丘、高山和民族地區(qū)，表現(xiàn)出來的城鄉(xiāng)差距和差別的矛盾遠高于成都平原。重慶和成都是我國中西部地區(qū)特大中心城市，兩地的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的特點是“特大城市帶大農(nóng)村”，樂山是“中等城市帶大農(nóng)村”，表現(xiàn)出來的是現(xiàn)代化城市與更加落后的農(nóng)村并存，城市居民與農(nóng)村居民在競爭機會、公共服務、社會保障等方面的不均等現(xiàn)象更為嚴重，區(qū)域內(nèi)各區(qū)市縣的發(fā)展極不平衡，統(tǒng)籌發(fā)展的難度非常大。

2．經(jīng)濟基礎不同。成都和重慶兩市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的經(jīng)濟基礎大大高于樂山。成都和重慶兩地的人均GDP、人均可支配財力、城市居民人均可支配收入、社會發(fā)展總水平、居民購買力、農(nóng)村自我發(fā)展能力和城鎮(zhèn)化水平等主要經(jīng)濟社會指標均處于中西部前列，而樂山在四川省內(nèi)處于二、三集團水平。

3．起步時間不同。成都和重慶已經(jīng)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)方面作了先期的探索，并取得了一定成效。成都市從2006年開始推行城鄉(xiāng)一元化戶口制度，從2003年開始就實施了以推進城鄉(xiāng)一體化為核心、以規(guī)范化服務型政府建設和基層民主政治建設為保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、“四位一體”科學發(fā)展總體戰(zhàn)略,扎實推進“三個集中”,取得了城鄉(xiāng)同步發(fā)展的可喜成績。而樂山統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作起步晚、范圍小、資金少等問題十分突出。

4．所要解決的問題和實施的重點不同。樂山與成渝試驗區(qū)所要解決的問題和實施的重點有細微區(qū)別。成都和重慶作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū),是加速與長三角、珠三角和環(huán)渤海三大經(jīng)濟區(qū)相呼應的成渝經(jīng)濟區(qū)的崛起,試圖通過內(nèi)生式發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展,找到西部經(jīng)濟發(fā)展新的模式，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展有可能走出一條符合中西部地區(qū)實際的新的發(fā)展路徑，是要在更大的范圍內(nèi)解決城鄉(xiāng)如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問題,解決經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理、城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)、區(qū)域不協(xié)調(diào)、經(jīng)濟與社會發(fā)展不協(xié)調(diào)、人與自然不協(xié)調(diào)等問題。樂山在實施內(nèi)容上更多的體現(xiàn)在技術(shù)層面上如何突破城鄉(xiāng)二元體制、建立城鄉(xiāng)居民合理的利益分享機制、實行城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)資源的合理配置、發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)一的各類市場、實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村等方面的內(nèi)容。

（二）選準突破口，牽住“牛鼻子”

1．失地農(nóng)民變市民，農(nóng)村社區(qū)變城鎮(zhèn)社區(qū)。把征地農(nóng)民成建制地轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，使失地農(nóng)民變?yōu)槭忻?。在實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革的條件下，應根據(jù)這個群體的特點，即成建制地失去土地和成建制地轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)，促使他們成為城鎮(zhèn)居民而不再是農(nóng)民。這不僅有利于解決因征地所帶來的一系列矛盾和問題，而且解決這一群體在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)及其在城鎮(zhèn)的教育、培訓、醫(yī)療、社保等是一個難度小、成本低，避免重復安置，二次征地的問題，是帶動性強，效率高的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的途徑。正如樂山峨眉山市彭橋片區(qū)統(tǒng)籌辦負責人黃宗明所說：“成建制農(nóng)轉(zhuǎn)非，整體搬遷征地農(nóng)民，既給當?shù)仄髽I(yè)擴張騰出了空間，又讓征地村民實現(xiàn)了農(nóng)轉(zhuǎn)非，有了更好的生活環(huán)境?！?/p>

積極推進農(nóng)村社區(qū)向城鎮(zhèn)社區(qū)轉(zhuǎn)變，變農(nóng)民為居民。配套推進村委會轉(zhuǎn)居委會工作，凡成建制的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”且戶數(shù)在1000戶以上的，實行村委會轉(zhuǎn)居委會；凡不是成建制的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，但“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后居住比較集中且達到1000戶以上的，可單獨建立社區(qū)；凡零散的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”不足1000戶的，并入相鄰城鎮(zhèn)社區(qū)。妥善處置好農(nóng)村社區(qū)向城鎮(zhèn)社區(qū)轉(zhuǎn)變過程中的集體經(jīng)濟，不準任意平調(diào)或挪用，原則上實行股份合作制，將集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)量化到人，股隨人轉(zhuǎn)，維護農(nóng)民的合法權(quán)益。

2．加快土地流轉(zhuǎn)，提升比較效益。按照“流轉(zhuǎn)形式多樣化、運作方式市場化、實施程序合法化、流轉(zhuǎn)合同規(guī)范化”的要求，進一步規(guī)范和推進土地流轉(zhuǎn)：一是要支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)開展土地規(guī)模經(jīng)營。對于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)除享受相關(guān)文件規(guī)定的若干優(yōu)惠政策外，對2005年起連續(xù)3年以上規(guī)模經(jīng)營土地面積達500畝以上的，市政府給予一次性獎勵。二是鼓勵農(nóng)民用土地承包經(jīng)營權(quán)入股興辦農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，參與企業(yè)分紅，取得土地流轉(zhuǎn)收益。積極探索“土地銀行”、土地股份合作社等形式，成片流轉(zhuǎn)，規(guī)模經(jīng)營農(nóng)業(yè)。三是鼓勵業(yè)主投入。鼓勵業(yè)主在其獲得使用權(quán)的土地上投資興建農(nóng)田水利基礎設施，修建直接用于種養(yǎng)業(yè)生產(chǎn)和管理、服務的非永久性固定建筑物，其占地不視為建設用地，免除相關(guān)手續(xù)和收費。四是鼓勵開發(fā)“四荒”。對獲得成片“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)的，可依法取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或林權(quán)證，以此作為經(jīng)營者在經(jīng)濟交往中的土地使用權(quán)憑證?！八幕摹蓖恋厥褂脵?quán)依法享有繼承、轉(zhuǎn)讓（租）、抵押或參股聯(lián)營權(quán)利，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過土地規(guī)模經(jīng)營發(fā)展壯大集體經(jīng)濟和農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)者，應實行信貸支持和用地傾斜。五是加快探索和研究制定農(nóng)村集體建設用地和宅基地流轉(zhuǎn)的具體辦法。開展農(nóng)村土地資產(chǎn)屬性為重點的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點，建立以縣為單位的土地流轉(zhuǎn)有形市場、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為核心的土地流轉(zhuǎn)中心、以村組土地合作社為基礎的中介機構(gòu)，為土地流轉(zhuǎn)提供有效服務。

3．尋求產(chǎn)業(yè)支撐，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。產(chǎn)業(yè)支撐是推進城市化、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的動力。在推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，必須把產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)聚集放在首位，打造特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺，著力抓好產(chǎn)業(yè)支撐。一是大力發(fā)展各類“龍頭”企業(yè)。借助其在生產(chǎn)、銷售、技術(shù)、管理等方面具有的優(yōu)勢，著力提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、擴大產(chǎn)品市場銷售、提升產(chǎn)品科技含量。二是大力發(fā)展壯大農(nóng)業(yè)優(yōu)勢主導產(chǎn)業(yè)。積極推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、組織化、標準化，深化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，圍繞茶、菜、藥、畜、水產(chǎn)、林竹等支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色農(nóng)業(yè)。三是加大機制創(chuàng)新。積極探索龍頭企業(yè)、專合組織和各類營銷組織和單位組織農(nóng)戶闖市場、帶動農(nóng)戶促增收的好機制、好辦法。用抓工業(yè)的思路、理念和機制抓農(nóng)業(yè)，走“公司+基地+農(nóng)戶”、“中介組織+基地+農(nóng)戶”、“科研機構(gòu)+基地+農(nóng)戶”的路子，加大農(nóng)業(yè)招商引資力度，引進規(guī)模較大、技術(shù)實力強、營銷范圍廣的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。

（三）抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，集中解決突出問題

1．強化工業(yè)，以工促農(nóng)。工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市帶動農(nóng)村，堅持以工業(yè)化致富農(nóng)民、轉(zhuǎn)移農(nóng)民，以城鎮(zhèn)化帶動農(nóng)村、改變農(nóng)村，以產(chǎn)業(yè)化改造農(nóng)業(yè)、提升農(nóng)業(yè)，從根本上改變城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)體制。必須堅持以工業(yè)園區(qū)建設為重點，推動城鄉(xiāng)工業(yè)化發(fā)展；以新農(nóng)村建設為契機，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程。必須堅持市區(qū)工業(yè)園主要以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園以勞動密集型產(chǎn)業(yè)為主，主要利用農(nóng)村豐富的勞動力資源、土地資源、農(nóng)產(chǎn)品資源等。

2．強力推進城鎮(zhèn)化建設，以城帶鄉(xiāng)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要著眼于統(tǒng)籌城鎮(zhèn)體系建設，大力打造城鎮(zhèn)群，加速城鎮(zhèn)化進程。一是重點發(fā)展小城鎮(zhèn)。對樂山來說，發(fā)展小城鎮(zhèn)是大戰(zhàn)略，而小城鎮(zhèn)分布于廣大農(nóng)村中，既具有農(nóng)村的某些優(yōu)勢，又能發(fā)揮城市的一些功能。逐步形成以中心城市為依托，縣城為核心，小城鎮(zhèn)為網(wǎng)絡的城鎮(zhèn)化體系。二是堅持“三個優(yōu)先”的原則，實行梯度發(fā)展小城鎮(zhèn)的策略。在時間順序上，優(yōu)先發(fā)展縣城、小城市衛(wèi)星城鎮(zhèn)以及部分基礎條件較好的建制鎮(zhèn)；在規(guī)模體系上，每個縣(市)也應優(yōu)先發(fā)展1-2個鎮(zhèn)；在區(qū)域布局上，優(yōu)先發(fā)展城市郊區(qū)和輻射區(qū)、沿江和沿交通干線的小城鎮(zhèn)，逐步形成城鎮(zhèn)網(wǎng)絡，建造城鎮(zhèn)對農(nóng)村的帶動輻射體系。三是因地制宜的推進城鎮(zhèn)化建設，可以考慮三種模式。第一，“融入城市化型”：縣城和中心鎮(zhèn)以融入城市化，發(fā)展二產(chǎn)、三產(chǎn)為主；第二，“就地城鎮(zhèn)化型”：部分經(jīng)濟發(fā)展較好，工業(yè)基礎較強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或行政村，以發(fā)展一產(chǎn)、二產(chǎn)為主，增強城鎮(zhèn)輻射帶動能力；第三，“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化型”：農(nóng)業(yè)規(guī)劃區(qū)的行政村，要構(gòu)建農(nóng)業(yè)發(fā)展體系，挖掘產(chǎn)業(yè)增收潛力，通過培養(yǎng)龍頭企業(yè)，增強龍頭帶動作用，發(fā)揮聚合效應，同時大力發(fā)展富有創(chuàng)意、具有效益的休閑農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、文化農(nóng)業(yè)、景觀農(nóng)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，推進城鎮(zhèn)化發(fā)展。

3．改革戶籍制度，打破城鄉(xiāng)居民身份界限。適度放開農(nóng)民到城鎮(zhèn)入戶的政策。在縣城、建制鎮(zhèn)通過購買、受贈、繼承、修建等方式取得合法產(chǎn)權(quán)房屋，可辦理常住居民戶口，其在農(nóng)村有承包地的，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以保留，同時依法享有和承擔農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的權(quán)利和利益。

以土地換社保，變農(nóng)民為市民是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中改革戶籍制度的一條重要經(jīng)驗。即將農(nóng)民自愿放棄的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)收歸國有，以此為前提政府將進城農(nóng)民納入城市的社保體系，并提供購買經(jīng)濟適用房的資金補助。

4．發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位。大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民充分就業(yè)和收入的整體提高。首先，要充分開發(fā)利用我市豐富的自然、旅游資源，發(fā)展旅游業(yè)，打造“休閑體驗游”、“生態(tài)農(nóng)業(yè)觀光旅游”等特色品牌。其次，要努力開發(fā)社區(qū)就業(yè)崗位，鼓勵各種服務業(yè)發(fā)展，特別是鼓勵城鄉(xiāng)結(jié)合部興起的各類家庭加工業(yè)、運輸業(yè)發(fā)展，吸引勞動力向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。三是加快發(fā)展和改造提升農(nóng)村民生性服務業(yè)，促進現(xiàn)代服務業(yè)向農(nóng)村地區(qū)延伸、覆蓋，形成以縣城和中心鎮(zhèn)為重點的服務業(yè)體系。四是優(yōu)化城市商貿(mào)業(yè)布局，培育流通大戶、專業(yè)戶，大力發(fā)展以商品配送為主的現(xiàn)代物流業(yè)，改造升級新建鄉(xiāng)鎮(zhèn)集貿(mào)市場、標準化農(nóng)貿(mào)市場和物資配送中心，培養(yǎng)農(nóng)村流通龍頭企業(yè)。

（四）突出改革重點，梯度推進發(fā)展

1．統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略。用城鄉(xiāng)規(guī)劃來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，核心是提高統(tǒng)籌鄉(xiāng)村發(fā)展的質(zhì)量和水平。把城市和鄉(xiāng)村作為一個統(tǒng)一的整體予以科學規(guī)劃。一是統(tǒng)一規(guī)劃城鄉(xiāng)基礎設施建設，如交通、通訊、水利等設施建設，按照城鄉(xiāng)一體化原則進行規(guī)劃，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征十分明顯的情況下，尤其要加大農(nóng)村基礎設施規(guī)劃建設力度，把投資和建設的重點引向農(nóng)村，逐步形成城鄉(xiāng)均衡一體的基礎設施建設網(wǎng)絡。二是統(tǒng)一規(guī)劃城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局，強化產(chǎn)業(yè)鏈建設，提升龍頭企業(yè)的整體素質(zhì)和競爭力，通過統(tǒng)籌規(guī)劃，形成農(nóng)業(yè)和工業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。三是統(tǒng)一規(guī)劃城鄉(xiāng)空間布局。在城鄉(xiāng)規(guī)劃上應根據(jù)各地區(qū)域特點及其工農(nóng)業(yè)發(fā)展的實際來統(tǒng)一規(guī)劃城鄉(xiāng)空間布局，使農(nóng)村、工業(yè)、城（鎮(zhèn)）市在空間布局上形成一體化。

2．加大投入力度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設?；A設施建設要進一步向集鎮(zhèn)、農(nóng)村傾斜，提高城鄉(xiāng)基礎設施建設均等化。把中心集鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)一體化的承載體打造，加大水、電、氣、路等基礎設施的配套，在有條件的地方還可以向中心村莊延伸；搞好集鎮(zhèn)道路硬化、綠化、亮化和美化，因地制宜地開展城鎮(zhèn)垃圾、污水的收集處理。完善城鎮(zhèn)功能，增強其吸納、承載人口的能力；大力推進農(nóng)村飲水工程建設，解決農(nóng)村飲水安全；進一步推進城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理，實施“千鄉(xiāng)示范、萬村治理”工程，改善農(nóng)村人居環(huán)境，引導農(nóng)民進行改水、改廚、改廁、改圈，采取以獎代補等方式大力發(fā)展農(nóng)村沼氣；通過廣電網(wǎng)、電信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)“三網(wǎng)融合”，推進農(nóng)村信息化，發(fā)揮信息化服務“三農(nóng)”的作用。

3．發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，打造特色產(chǎn)業(yè)。審視區(qū)位優(yōu)勢，深入分析資源優(yōu)勢，認識產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，找準著力點。一是加大對農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)的培育扶持力度，不斷打造農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的“火車頭”，全面提升龍頭企業(yè)的帶動能力，發(fā)展壯大農(nóng)業(yè)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。二是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、建設優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)基地，筑牢農(nóng)民增收的根基。在大力推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，應正確處理保護糧食生產(chǎn)能力與調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的關(guān)系，突出發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)，調(diào)整種植業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)；對優(yōu)勢農(nóng)業(yè)，突出區(qū)域化布局、專業(yè)化生產(chǎn)，著力抓好優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集中發(fā)展。三是實施品牌興農(nóng)戰(zhàn)略和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)紀人等工作。在大力調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程中，采取政府引導、企業(yè)聯(lián)動、政策扶持、科技推動等方法，實施品牌興農(nóng)戰(zhàn)略，促進主導產(chǎn)業(yè)和規(guī)模生產(chǎn)基地的發(fā)展，以此來增加農(nóng)民收入，帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

（五）強化政策配套，加快改革步伐

1．深化財政改革，強化財政支撐。一是完善財政支農(nóng)體系、擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍。加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入力度。利用財政貼息、補貼和稅收政策，積極拓展支農(nóng)資金來源渠道。財政支出除了保障行政機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)之外，應更多地向農(nóng)村地區(qū)的社會保障、衛(wèi)生、保健、教育等公益事業(yè)傾斜，提高農(nóng)村公共服務支出在財政總支出中的比重。二是深化農(nóng)業(yè)稅制改革，適時探索建立規(guī)范的城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制。爭取稅制改革政策試點及中央地方稅收比例優(yōu)惠。爭取形成對土地、水、礦產(chǎn)等公共資源要素利用的成本利潤約束機制。三是完善強化支農(nóng)惠農(nóng)機制。構(gòu)建“三農(nóng)”投入保障長效機制，不斷加大財政對農(nóng)業(yè)的投入力度，確保市級財政支農(nóng)資金每年遞增20%以上，逐步形成農(nóng)民積極籌資投勞、政府持續(xù)加大投入、社會力量廣泛參與的多元化投入機制。

2．推進行政改革，增強服務功能。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展最基本的保證是行政管理體制改革。一是市級部門要進一步簡政放權(quán)。科學合理地劃分市與區(qū)市縣的職責權(quán)限，對法律、法規(guī)明確規(guī)定由區(qū)縣政府行使的權(quán)力，全部下放；對市級部門自行上收的管理權(quán)限，一律下放；對明確規(guī)定由市一級行使的權(quán)利，也可以結(jié)合實際需要，大膽下放，采取授權(quán)或委托的方式交給各區(qū)縣管理。二是大力推進政府職能轉(zhuǎn)變，調(diào)整和優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)體系。按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，整合部門內(nèi)部行政審批職能，將分散于各內(nèi)設機構(gòu)的審批職能進行相對集中。三是適時推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體轉(zhuǎn)型改革。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的深入推進，城市化的進程加快，農(nóng)民變居民、農(nóng)村變社區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要功能、管理重心應逐步轉(zhuǎn)變，改掉原有與農(nóng)業(yè)和農(nóng)村管理不相適應的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制中，不適應統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要的部分。

3．創(chuàng)新制度建設，完善體制機制。一是深化農(nóng)村金融改革，完善城鄉(xiāng)一體化金融服務體系。進一步做好農(nóng)村信用社改革試點資金支持工作，爭取納入放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策的試點范圍，爭取成立村鎮(zhèn)銀行，鼓勵發(fā)展農(nóng)村貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額信貸組織等新型金融機構(gòu)，發(fā)揮樂山現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資公司的投融資功能，鼓勵和支持各縣（市、區(qū)）組建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資公司?？偨Y(jié)推廣“農(nóng)村信用合作社+農(nóng)村專業(yè)合作社+種養(yǎng)大戶+農(nóng)戶”等信用貸款的作法，多途徑解決農(nóng)戶貸款難問題。二是大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，增強農(nóng)業(yè)防范風險能力。財政補貼農(nóng)業(yè)保險的優(yōu)先順序應該遵循“先糧食作物、后經(jīng)濟作物；先種植業(yè)、后養(yǎng)殖業(yè)”的基本路徑。設立農(nóng)業(yè)發(fā)展風險基金，選擇部分農(nóng)產(chǎn)品開展差價補貼試點，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。開展農(nóng)業(yè)保險試點，由農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)和農(nóng)村專合組織統(tǒng)一為各自帶動的農(nóng)戶辦理農(nóng)業(yè)保險，保費由農(nóng)業(yè)發(fā)展風險基金、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)、農(nóng)村專合組織和農(nóng)戶按一定比例分擔。保險理賠也由農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)和農(nóng)村專合組織代辦。

4．加強基層組織建設，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供堅強有力的組織保證。完善黨領(lǐng)導農(nóng)村工作的體制機制。堅持把政治協(xié)商納入決策程序，就重大問題在決策前和決策中進行協(xié)商。全面推進政務公開、村務公開、黨務公開，健全農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源管理制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展重大政策、重大項目群眾參與制度，逐步推行黨員、群眾代表列席鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府會議制度。完善重大決策咨詢、決策前征求意見、決策失誤責任追究等制度。完善體現(xiàn)科學發(fā)展觀和正確政績觀要求的干部考核評價體系，把糧食生產(chǎn)、農(nóng)民增收、耕地保護、環(huán)境治理、和諧穩(wěn)定作為考核地方特別是縣級領(lǐng)導班子政績的重要內(nèi)容。

加強鄉(xiāng)村領(lǐng)導班子建設，選好配強鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，村支書、村主任，注重從農(nóng)村致富能手、退伍軍人、外出務工返鄉(xiāng)農(nóng)民中選拔村干部，逐步推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和村（社區(qū)）黨組織領(lǐng)導班子成員公推差額直選。

5．建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度。圍繞完善城鄉(xiāng)一體的社會保障制度，陸續(xù)建立和完善涉及養(yǎng)老、醫(yī)療等基本保障的政策，讓城鄉(xiāng)居民普遍受益。

——完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社保政策體系。一是建立農(nóng)保與城?；マD(zhuǎn)機制。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險接軌。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險制度。將目前的“城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險”改名為“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險”，使其成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險的公共平臺。二是建立被征地農(nóng)民保障機制。改變征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人口和農(nóng)村人口養(yǎng)老保險的商業(yè)化運作模式，逐步創(chuàng)造條件將這些形式的社會養(yǎng)老保險與之并軌。三是將外來農(nóng)民工納入養(yǎng)老保險范疇。凡在本市行政區(qū)域內(nèi)工商登記注冊的各類用人單位的從業(yè)人員，不分行政區(qū)域，不分戶籍所在地，均可參加城鎮(zhèn)職工社會保險。四是建立醫(yī)療保險三大制度及轉(zhuǎn)接機制，覆蓋全體城鄉(xiāng)居民。

——建立城鄉(xiāng)均等的社保服務體系。一是建立醫(yī)療保險鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)算站。二是推進醫(yī)保待遇向農(nóng)村基層傾斜。

——建立城鄉(xiāng)一體化的社保管理體系。在城鎮(zhèn)建立“勞動保障卡”管理服務制度。從“基本信息、就業(yè)合同、培訓鑒定情況、社保參保和享受情況、信訪及維權(quán)情況、辦理退休及健康檔案”等六個方面建立農(nóng)村城鎮(zhèn)勞動者個人“電子檔案”。

責任編輯：秦利民

F29

A

10.3969/j.issn.1009-6922.2010.02.01

1009-6922（2010）02-05-07

2010-04-12

課題組組長：方為加，男，樂山市人民政府副市長；副組長：羅新禮，男，樂山市發(fā)改委主任；宋國治，男，中共樂山市委黨校常務副校長。項目負責人：劉國春，男，中共樂山市委黨校副校長、教授。課題組成員：鄒健明，男，中共樂山市委黨校教授；馬亞學，男，中共樂山市委黨?？蒲锌瓶崎L；趙平，男，中共樂山市委黨校講師。