劉 穎

全球環(huán)境治理中的國際非政府組織:以綠色和平為例

劉 穎

作為全球性環(huán)境非政府組織,綠色和平組織自從誕生以來,就采取非暴力直接行動、親臨現(xiàn)場親自見證、科學(xué)研究等方式積極參與全球環(huán)境治理。盡管綠色和平組織在國際社會中的活動受自身體制及其他行為體的制約,但仍在倡導(dǎo)環(huán)境意識、提供環(huán)境信息、影響各國環(huán)境政策與行為、推動國際環(huán)境機(jī)制的形成與發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用。

綠色和平組織;全球環(huán)境治理;國際非政府組織

國際環(huán)境非政府組織是指由跨國成員組成、在兩個以上國家設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)、主要從事環(huán)境與資源保護(hù)活動的非政府組織。[1]由于其具有專業(yè)性、公益性以及網(wǎng)絡(luò)化等方面的獨特優(yōu)勢,因而在全球環(huán)境治理中發(fā)揮著重要的作用。本文選取在全世界規(guī)模最大、影響也最大的國際環(huán)境非政府組織——綠色和平國際作為研究對象,具體分析該組織參與全球環(huán)境治理的方式及所發(fā)揮的作用,并對制約其發(fā)揮作用的因素進(jìn)行初步的分析與探討。

一、綠色和平參與全球環(huán)境治理的方式

作為國際社會中的一個新的國際環(huán)境關(guān)系行為體,國際環(huán)境非政府組織通過兩種渠道參與全球環(huán)境治理。第一種即通過改變其他國際環(huán)境關(guān)系行為體即國家、國際組織和企業(yè)(跨國公司)的行為影響國際環(huán)境決策,可稱之為間接渠道。第二種即通過改變自身,增強自身實力和影響,直接組織和參與全球環(huán)境保護(hù)項目,可稱之為直接渠道。[2]這兩種渠道是相互支持和促進(jìn)的。

就綠色和平國際而言,綠色和平(Green peace)是綠色和平組織的簡稱,屬于一個國際性的環(huán)境非政府組織,以環(huán)保工作為主,總部設(shè)在荷蘭的阿姆斯特丹。綠色和平把“保護(hù)地球、環(huán)境及其各種生物的安全及持續(xù)性發(fā)展,并以行動作出積極的改變”作為自己的使命。主要宗旨是促進(jìn)實現(xiàn)一個更為綠色、和平和可持續(xù)發(fā)展的未來,使人與自然和諧相處。其參與全球環(huán)境治理的方式主要有:

(一)非暴力的直接行動

綠色和平組織前往阿姆奇特卡島的首航包含了“直接行動”這一活動方式的要素:富有戰(zhàn)斗精神的和平主義;對政府和企業(yè)機(jī)構(gòu)采取非軍事的抵制行動;行動具有史詩般的含義;對現(xiàn)代科學(xué)的常規(guī)方法持懷疑態(tài)度;目標(biāo)包含新教中清教主義的某些成份;對通訊設(shè)施的應(yīng)用有特別敏銳的感覺。[3]由于采取“直接行動”,綠色和平組織成員的抗議活動常常帶有“驚險刺激、個人英雄主義、戲劇性、希奇古怪”的鮮明特色。實際上,由于采取這種方式,綠色和平組織的一些成員屢屢遭到關(guān)押或起訴,有的在冒險行動中付出了生命代價。這一方式既為綠色和平組織贏得了巨大聲譽,也引起了很大爭議。

(二)親臨現(xiàn)場、親自見證

組織成員通過親臨現(xiàn)場、親自見證被破壞的環(huán)境來喚起世人對環(huán)境問題的關(guān)注。綠色和平組織自己擁有一支由5艘船和30只橡皮艇組成的船隊、一架直升飛機(jī)、一個熱氣球以及從蜂窩式電話到數(shù)字電話等最先進(jìn)的通信設(shè)備。2008年8月,綠色和平的極地曙光號上來自北京的幾名隊員開往北極冰川,前往彼得曼冰川的航程會搜集正在斷裂中的世界上最大冰川的最新資料證據(jù),調(diào)查海洋潮流變化會如何加速格陵蘭的消融,前往北極熊目前最遠(yuǎn)距離的立足點,航行至冰川邊緣見證正逐步消失的海冰。

(三)開展網(wǎng)絡(luò)活動

綠色和平組織的計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)規(guī)模龐大,它在1985年就開始利用因特網(wǎng)活動,1994年設(shè)立了網(wǎng)址,現(xiàn)在總部和各國分部建立的網(wǎng)址有40多個,網(wǎng)上資源十分豐富。[4]綠色和平組織最近建立的行動網(wǎng)頁往往具有目的色彩,如可樂亮點(www.cokespotlight.org)是說服可樂公司改變其政策的在線指揮部,食品網(wǎng)絡(luò)(www.truefood.org)是它反對轉(zhuǎn)基因食品運動的一部分。該組織利用因特網(wǎng)的一大特色是采用大量的圖片報道,給公眾造成強烈的視覺沖擊力,從而達(dá)到宣傳效果。綠色和平組織還日益通過網(wǎng)絡(luò)實況轉(zhuǎn)播來影響人們對環(huán)境問題的看法。如2000年6月,該組織的網(wǎng)絡(luò)攝像機(jī)一端對準(zhǔn)法國Ia Hague的核廢料處理現(xiàn)場,那兒每天有100多萬升放射性液體廢料被倒入大西洋,圖像被傳輸?shù)秸谟懻撊绾翁幹煤藦U料的會議中心,讓與會的官員們認(rèn)識到問題的嚴(yán)重性,由此動員公眾支持自己的立場。[5]

(四)研發(fā)環(huán)保技術(shù),推廣環(huán)保產(chǎn)品

科學(xué)研究是綠色和平的“看家寶”。綠色和平在全球的工作主要集中于森林保護(hù)、氣候變暖與再生能源、有毒物質(zhì)污染、海洋生態(tài)保護(hù)、核武器與核能、生物安全六大領(lǐng)域。每一領(lǐng)域都有自己的科研人員或科學(xué)家來做研究工作,這些科研人員一般都來自大學(xué)或研究機(jī)構(gòu),具有不同的學(xué)術(shù)背景。綠色和平組織有自己的科學(xué)部和實驗室,科學(xué)部設(shè)在英國的一所大學(xué)里,許多科學(xué)家在此任職。在環(huán)保方面,綠色和平組織除了對有毒物質(zhì)進(jìn)行檢測(如水污染、淤泥中重金屬或是其它污染物質(zhì)濃度的檢測)外,還通過開發(fā)環(huán)保技術(shù)并推廣環(huán)保產(chǎn)品來減少對環(huán)境的危害。

(五)積極推動有關(guān)環(huán)境問題的國際公約的制定

綠色和平組織積極推動制定有關(guān)環(huán)境問題的國際公約,有時為取得各國政府和國際組織同意就某個議題展開談判需耗費10年甚至更長時間。在26個國際公約或議定書的制定過程中,綠色和平組織等非政府組織發(fā)揮了一定的影響力。[6]這些國際協(xié)定或條約內(nèi)容包括:禁止輸出有毒物質(zhì)到發(fā)展中國家;阻止商業(yè)捕鯨;禁止大規(guī)模拉網(wǎng)捕魚;在南太平洋建立一個鯨魚保護(hù)區(qū);50年內(nèi)禁止在南極洲開采礦物;禁止向海洋傾倒放射性物質(zhì)、工業(yè)廢物和廢棄的采油設(shè)備;全面禁止核試驗等。

二、綠色和平在全球環(huán)境治理中發(fā)揮的作用

作為國際社會中最大規(guī)模的國際環(huán)境非政府組織,綠色和平組織在全球環(huán)境治理中發(fā)揮著重要的作用,主要表現(xiàn)在以下幾方面:

(一)倡導(dǎo)環(huán)境意識

普及環(huán)境保護(hù)意識是國際環(huán)境非政府組織最傳統(tǒng)的功能。在這方面,綠色和平組織總是通過特定的事件或環(huán)境問題來提高公眾環(huán)境意識,將發(fā)動群眾、宣傳群眾、教育群眾、組織群眾和動員群眾保護(hù)環(huán)境作為其基礎(chǔ)性的工作,把握各種有利時機(jī),利用一切信息載體,以最廣泛的途徑傳播自己的環(huán)保理念,在樹立和培養(yǎng)國際社會的環(huán)境意識、宣傳和開展環(huán)境教育方面,發(fā)揮了非常突出的作用。如前文所述,綠色和平組織以其“非暴力的直接行動”,通過該組織成員親臨現(xiàn)場、親自見證被破壞的環(huán)境來喚起世人對環(huán)境問題的關(guān)注。同時積極開展網(wǎng)絡(luò)活動來進(jìn)行宣傳,影響人們對環(huán)境問題的看法。

(二)提供環(huán)境信息

環(huán)境保護(hù)是科學(xué)性很強的工作,及時準(zhǔn)確的掌握全球環(huán)境信息是國際社會做出環(huán)境決策、采取環(huán)境行動的前提條件。綠色和平組織內(nèi)有許多相關(guān)環(huán)境領(lǐng)域的專家和學(xué)者,他們所擁有的信息和專業(yè)知識使綠色和平組織成為聯(lián)合國和各級政府的重要咨詢者和建議人。在遇到與環(huán)境有關(guān)的政策爭議、不明確的科學(xué)問題以及資料分析時,綠色和平可提供專門知識。

(三)影響并監(jiān)督國家的環(huán)境政策與行為

為了使環(huán)境問題得到解決,綠色和平會努力通過各種手段去促使政治家們?nèi)ナ┬姓_的事,進(jìn)而影響國家的環(huán)境政策與行為。2009年12月,在哥本哈根聯(lián)合國氣候大會召開過程中,綠色和平組織以游行示威等方式向與會的各國政治家進(jìn)行施壓,以期他們在要求聯(lián)合國氣候變化大會達(dá)成一項具有法律效力的協(xié)議,發(fā)達(dá)國家在溫室氣體排放量上做出有政治誠意的減排承諾。不僅如此,作為國際環(huán)境非政府組織,綠色和平活動不受國界的限制,自成立以來,該組織一直作為一個國際環(huán)境監(jiān)督機(jī)構(gòu)而存在,致力于揭露和抗議有關(guān)國家違反國際環(huán)境義務(wù)的行為,促使有關(guān)國家或跨國公司遵守其國際義務(wù),履行他們的承諾和責(zé)任。

(四)推動國際環(huán)境機(jī)制的形成和發(fā)展

國際環(huán)境機(jī)制是指國際關(guān)系行為體為協(xié)調(diào)國際環(huán)境關(guān)系,穩(wěn)定國際環(huán)境秩序,進(jìn)而達(dá)到保護(hù)全球環(huán)境與資源的目的而共同制定或認(rèn)可的一整套明示或默示的原則、規(guī)范、規(guī)則以及決策程序等,具體表現(xiàn)為通過國際環(huán)境談判而達(dá)成的多邊環(huán)境條約。目前,在國際氣候變化談判過程中,綠色和平一直以“觀察者”的身份參與在每一次具體談判中。而各國政府對于綠色和平的積極工作基本上是非常認(rèn)可的,這支代表團(tuán)沒有政治利益,只有道德力量,能夠在談判走向因政治原因形成的困境時,站在環(huán)境、下一代人的立場上修正全場的關(guān)注點,將談判帶回到設(shè)定的議事軌道上,推動國際環(huán)境機(jī)制向前發(fā)展。

(五)維護(hù)環(huán)境正義

全球環(huán)境問題的出現(xiàn)給人類的生存和發(fā)展都帶來了重要的影響,而直接受害者是廣大民眾,尤其是發(fā)展中國家處于落后地區(qū)的廣大民眾,維護(hù)他們的環(huán)境權(quán)益就成為綠色和平組織的基本功能之一。1984年,聯(lián)合碳化公司在印度博帕爾的化工廠發(fā)生毒氣泄漏事件,導(dǎo)致兩萬人死亡,幾十萬人受傷,釀成人類歷史上最大的環(huán)境災(zāi)難,而聯(lián)合碳化公司卻竭力逃避責(zé)任。事件發(fā)生后,以爭取人人有權(quán)生活在清潔健康的環(huán)境中為己任的綠色和平國際,多次在印度和世界各地游行示威,呼吁世界關(guān)注受難者的命運,要求責(zé)任者對受難者提供經(jīng)濟(jì)賠償。2002年綠色和平國際在全球組織了由印度攝影大師拉格胡·萊拍攝的博帕爾災(zāi)難作品展。綠色和平通過此次活動在國際社會反映了遭受毒氣泄漏的博帕爾居民的要求,維護(hù)了環(huán)境正義。

三、制約綠色和平在全球環(huán)境治理中發(fā)揮作用的因素

面對全球環(huán)境問題,綠色和平以積極的姿態(tài)參與全球環(huán)境治理,對全球環(huán)境保護(hù)以及環(huán)境問題的解決發(fā)揮著重要的作用。但是,它在積極追求解決全球環(huán)境問題這一公共目標(biāo)的同時,也受到自身內(nèi)部體制以及其他國際行為體等因素的制約。

(一)組織內(nèi)部體制的制約

在參與全球環(huán)境治理的過程中,綠色和平組織自身的合法性、代表性、權(quán)威性、透明度、適用度都在一定程度上不僅制約了組織的發(fā)展,而且在某種程度上也影響了該組織的環(huán)保行動。

1.合法性一般是指一個組織行為路線的選擇是合乎法律的,并且是得到承認(rèn)的而且是正當(dāng)?shù)摹τ跁T組織來說,其合法性的獲得一方面取決于是否得到法律的正式許可,另一方面取決于其組織內(nèi)部是否具有規(guī)范的民主選舉程序和問責(zé)制度。[7]就綠色和平組織而言,一方面,它只能是通過獲得政府間國際組織的承認(rèn)或認(rèn)可來確認(rèn)其在國際社會的合法性,例如獲得聯(lián)合國的認(rèn)可,承擔(dān)顧問角色。且各國法律法規(guī)存在差異,綠色和平組織獲得注冊的許可不存在普世性。另一方面,就組織內(nèi)部的民主選舉程序和問責(zé)制度而言,其內(nèi)部合法性也受到各方的質(zhì)疑。“大部分國際非政府組織的活動都不是按正式的代表制結(jié)構(gòu)運作的,其內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)人更多時候也不是通過民主選舉的程序被賦予領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力,而通常僅僅可能只是依賴于富有魅力的個人品質(zhì)才成為國際非政府組織的帶頭人”。[8]綠色和平組織在領(lǐng)導(dǎo)人更新?lián)Q代方面幾乎是無跡可尋,它的支持者無法得知它的領(lǐng)導(dǎo)者是如何被選舉出來的,也無從得知是以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)被選舉出來的。這些都大大削弱了綠色和平組織的合法性。

2.代表性是綠色和平組織在全球環(huán)境治理中發(fā)揮作用的一個軟肋。眾所周知,綠色和平組織是全球環(huán)保人士的聯(lián)系紐帶與橋梁,其成員地理分布十分廣泛,語言、文化差異大,在綠色和平組織的40多個分部中有24個分部是設(shè)在西方國家。這種地域的不平衡又影響了國際非政府組織在管理決策方面的傾向性,像德國、荷蘭、英國、美國、瑞典、瑞士、奧地利和加拿大這些國家的綠色和平分部籌集了該組織90%的基金,它們決定著綠色和平組織的發(fā)展方向,該組織的立場主要反映了這些發(fā)達(dá)國家成員的看法。因此,當(dāng)綠色和平組織在通過某項決議尤其是針對發(fā)展中國家環(huán)境問題的決議的時候,該項決議是否能夠代表和體現(xiàn)它所宣揚的公平,是否代表整個組織成員的全體的意見是值得懷疑的。

3.權(quán)威性是指綠色和平組織在相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)知識和技術(shù)在國際社會中的影響力。目前,根據(jù)世界環(huán)境的變化,綠色和平組織主要關(guān)注的領(lǐng)域有:停止氣候變化與發(fā)展可再生能源、推廣食物安全及發(fā)展可持續(xù)農(nóng)業(yè)、消除有毒化學(xué)物質(zhì)、保護(hù)原始森林。綠色和平憑借自身在技術(shù)和人才資源方面的優(yōu)勢對相關(guān)問題進(jìn)行的科學(xué)、法律、技術(shù)和政策分析,從專業(yè)角度的確對政府間國際組織和民族國家提供有影響力的參考價值。但是這種技術(shù)的權(quán)威并不是絕對的,因為在科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域畢竟仍然存在著許多尚無定論且充滿爭議的問題。如果不顧一些國家的現(xiàn)實,以絕對權(quán)威的口吻采取所謂“全面禁止的零忍耐政策”,會使有關(guān)國家陷入困境。

4.透明度主要是指綠色和平組織在活動、機(jī)構(gòu)構(gòu)成以及人員組成、政策制定、財政支出等方面的公開、透明。雖然綠色和平組織會對本組織進(jìn)行的某些重大活動發(fā)布活動報告,但是報告的內(nèi)容并不詳細(xì)。在財務(wù)方面,綠色和平組織每年的年度報告中,有關(guān)財政的內(nèi)容卻不夠翔實。對于綠色和平組織提供的財政方面的數(shù)據(jù),只能是大概了解綠色和平組織的收入和支出情況,綠色和平組織是否真的如它所說的那樣不存在任何的政治和商業(yè)利益更是無從得知;在組織內(nèi)部的管理方面,綠色和平組織就其管理機(jī)構(gòu)運作和人員組成向外界公布的信息也相當(dāng)有限。至于綠色和平組織的有關(guān)決策是如何做出的,又是由誰提出的諸如此類的信息則不得而知。

5.適用度主要是指綠色和平的活動是否符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展與相關(guān)國家的實際情況,是否有利于環(huán)境問題的徹底解決。在這方面,綠色和平組織往往是僅從本身的理念出發(fā),以自己的價值標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷,片面強調(diào)環(huán)保,忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展和發(fā)展中國家實際情況的做法,容易犯“狹隘視野”的錯誤。在這種情況下,即使能夠一時阻止環(huán)境破壞的行動,但是在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下,以環(huán)境破壞為代價的發(fā)展行為還是會死灰復(fù)燃,并不有助于問題的徹底解決。

(二)其他國際行為體的制約

作為由全球環(huán)境問題催生的新的國際行為體,綠色和平在參與全球環(huán)境治理過程中必然會與其他國際行為體發(fā)生各種矛盾與沖突,例如主權(quán)國家、其他國際性組織。因此,能否處理好與其他國際行為體的關(guān)系也成為綠色和平發(fā)揮作用的一個重要制約因素。

1.就綠色和平組織與主權(quán)國家的關(guān)系而言。首先,綠色和平離不開主權(quán)國家,沒有任何國際非政府組織可以完全獨立于國家之外而存在?！皣H非政府組織需要主權(quán)國家來為它們構(gòu)建相應(yīng)的政治法律框架,以批準(zhǔn)和印證其存在的合法身份”。[9]其次,綠色和平組織的行動目標(biāo)因主權(quán)國家而不同。綠色和平組織在發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的行動目標(biāo)是有差異的。在美國、法國等發(fā)達(dá)國家該組織側(cè)重于核能方面的環(huán)保行動;而在中國、巴西等發(fā)展中國家綠色和平組織側(cè)重幫助和督促環(huán)境立法。因此,如何使綠色和平的活動在不同主權(quán)國家保持一致是綠色和平面臨的困境。最后,綠色和平與主權(quán)國家存在沖突與矛盾。從綠色和平組織誕生的那天開始,它就同國家糾葛不斷。在具體活動中,綠色和平組織開展的活動會受西方一些大國特別是美國的壓制,還會受不同國家國情的影響。在發(fā)展中國家,綠色和平要做的就是了解國家的環(huán)境狀況,把國際社會關(guān)心的問題引入到發(fā)展中國家,同時也應(yīng)把當(dāng)?shù)乩习傩掌惹嘘P(guān)心的問題提到國際舞臺上。

2.就綠色和平組織與國際組織的關(guān)系而言。首先,綠色和平組織必須要在聯(lián)合國的框架下活動。綠色和平組織擁有聯(lián)合國正式觀察員的身份,“聯(lián)合國開大會有100多個國家參加,而綠色和平來自各國的工作人員代表團(tuán)有時候可以抵得上一個中等國家代表團(tuán)的規(guī)模。”[10]因此,該組織的活動不能與聯(lián)合國的環(huán)保目標(biāo)相悖。實際上,在全球環(huán)境治理的問題上,正是積極與聯(lián)合國接觸,綠色和平組織在聯(lián)合國環(huán)境決策中不斷提供信息和引入新的議題,從而在環(huán)境問題的許多重大協(xié)議或協(xié)定的制定上發(fā)揮了不小的參考作用。如1989年在綠色和平組織努力下,聯(lián)合國暫時禁止在公海大規(guī)模拉網(wǎng)捕魚。1992年在巴西里約熱內(nèi)盧舉行的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會,通過的《里約宣言》、《21世紀(jì)議程》等重要文件。當(dāng)然,在當(dāng)今氣候變化問題上,綠色和平組織仍需要在聯(lián)合國框架下加強同各國的接觸和聯(lián)系,宣揚該組織的宗旨、理念,監(jiān)督公約的執(zhí)行情況,敦促各國在氣候變化問題上做出努力。此外,綠色和平還需要加強與其他國際環(huán)保組織如世界自然基金會、地球之友的合作,為聯(lián)合國環(huán)境方面的決策提供高水平的專業(yè)知識。

3.綠色和平組織還需正確處理與大型企業(yè)組織尤其是跨國公司的關(guān)系。隨著全球化的發(fā)展,跨國公司也成為國際社會的主要行為體之一,由于許多跨國公司的業(yè)績增長和價值增長都同環(huán)境問題有著直接的關(guān)系,從20世紀(jì)90年代開始,該組織曾采取激烈方法同造成環(huán)境問題的跨國公司展開了斗爭。但是,隨著跨國公司對環(huán)境問題的認(rèn)識以及努力彰顯社會良知的活動行為,綠色和平組織開始從最初同跨國公司的激烈的對抗開始轉(zhuǎn)向?qū)υ捙c合作,以促進(jìn)環(huán)境問題的改善。這種做法,不僅敦促跨國公司擔(dān)負(fù)起國際社會成員的責(zé)任,而且也改善了綠色和平組織在公眾心目中激進(jìn)的形象。因此,綠色和平組織能否針對跨國公司的活動轉(zhuǎn)變斗爭方式與策略也是關(guān)系到其未來的發(fā)展?fàn)顩r的一個重要因素。

綠色和平組織自從其成立發(fā)展到現(xiàn)在雖然只有40年的歷史,作為全球環(huán)境治理的一個重要的參與者與行動者,其對全球環(huán)境問題的解決發(fā)揮著不可替代的作用。當(dāng)然,由于組織內(nèi)部與外部諸多因素的制約,綠色和平組織在具體行動以及社會效果方面會受到各種影響。盡管如此,在全球環(huán)境治理中,綠色和平組織已經(jīng)成為新世紀(jì)環(huán)境保護(hù)的宣傳家和實踐家,隨著全球環(huán)境問題的日益突出,其國際影響力將會越來越大。

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(責(zé)任編輯 胡愛敏)

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劉穎,山東師范大學(xué)政治法律學(xué)院副教授,博士(郵政編碼250014)

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:1672-6359(2010)04-0102-04