陸 梅

(中共鄭州市委黨校公共管理教研室，河南鄭州450042)

我國農(nóng)村社會保障制度存在的問題及對策

陸 梅

(中共鄭州市委黨校公共管理教研室，河南鄭州450042)

農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展不僅關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟社會的全面健康發(fā)展，更關(guān)系到農(nóng)村的社會穩(wěn)定。積極探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，加快推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)，建立和規(guī)范有效的農(nóng)村社會救助制度，逐步解決進城務(wù)工人員和失地農(nóng)民的社會保障問題，是我國現(xiàn)階段建立農(nóng)村社會保障制度的基本構(gòu)想。

農(nóng)村;社會保障;制度;存在問題;對策

一、我國現(xiàn)行農(nóng)村社會保障制度的形成與發(fā)展

1．新中國成立初期。這個時期，百廢待興，經(jīng)濟發(fā)展尚未步入正軌，對于社會保障體系的構(gòu)建問題，政府尚無暇給予太多的關(guān)注，農(nóng)村社會保障工作應(yīng)急性強，社會化程度低，尚未形成制度，總體上仍以家庭保障為主，政府主要是救災(zāi)和扶貧。

2．農(nóng)業(yè)合作化和人民公社化時期。1956年，農(nóng)村開始進行社會主義改造運動，經(jīng)過農(nóng)業(yè)合作化運動和人民公社化運動后，農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟得以確立，相應(yīng)的農(nóng)村社會保障制度也建立起來，主要包括“五?！敝贫群秃献麽t(yī)療制度，農(nóng)民的生、老、病、死依靠集體經(jīng)濟的力量，基本上能夠得到保障。這時的農(nóng)村社會保障呈現(xiàn)出制度化的趨勢，但也僅僅是一種較低水平的保障。這個時期，政府在理論上承擔了向農(nóng)民提供福利保障的責任，但實際上由于人口多，生產(chǎn)落后，除了災(zāi)害救濟和對孤寡老人“五?！敝?，農(nóng)民仍然很少得到政府的保障。

3．“文革”時期。20世紀60年代中期到70年代后期。雖然動亂，但卻是農(nóng)村社會保障搞得最好的時期。政府對農(nóng)村的社會保障給予了足夠的重視，特別是把農(nóng)村合作醫(yī)療工作當做頭等大事來抓，到70年代末，農(nóng)村合作醫(yī)療的覆蓋率已達到全國行政村的90%，在地方病、傳染病的防治上成效顯著，對農(nóng)民基礎(chǔ)醫(yī)療起到了保障作用。

4．改革開放以后。20世紀70年代后期，隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，集體經(jīng)濟逐步解體，建立在集體經(jīng)濟之上的農(nóng)村社會保障制度失去了經(jīng)濟基礎(chǔ)而趨于瓦解，合作醫(yī)療制度逐淅衰退，農(nóng)村社會保障又回到了非制度化的狀態(tài)，目前，絕大多數(shù)鄉(xiāng)村還沒有建立正規(guī)的社會保障體系，農(nóng)民仍以家庭自我保障為主。

二、我國農(nóng)村社會保障制度的現(xiàn)狀和問題

改革開放以來，我國社會保障事業(yè)取得了重大進展，但社會保障的覆蓋面還太窄，到目前為止，享受社會養(yǎng)老保險的只有1．6億人，納入醫(yī)療保險體系的只有1．2億人，而失業(yè)保險只能覆蓋8000萬人左右，即絕大多數(shù)城鎮(zhèn)職工未能享受社會保險，而廣大農(nóng)民則基本上被排斥在社會保障體系之外，占總?cè)丝?0%左右的農(nóng)民的社會保障支出僅占全國社會保障總支出的11%。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村社會保障問題將會越來越突出。

1．保障水平低、項目少、覆蓋面窄。我國農(nóng)村社會保障主要是救災(zāi)救濟，對復(fù)退軍人及軍烈屬的優(yōu)撫安置以及在農(nóng)村地區(qū)開展的合作醫(yī)療，并沒有真正實施現(xiàn)代意義上的社會保障制度。目前，社會保障覆蓋面仍以傳統(tǒng)國有經(jīng)濟部門的正式職工為主，農(nóng)民仍未納入保障的范圍，農(nóng)村的社會保障還剛開始探索，大部分地區(qū)仍是空白，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，只有10%的農(nóng)民參加了社會養(yǎng)老保險。農(nóng)村合作醫(yī)療制度在20世紀70年代后期曾覆蓋了90%的農(nóng)村，但現(xiàn)在，全國合作醫(yī)療制度覆蓋人口在高收入地區(qū)也僅為22．2%，在中等和欠發(fā)達地區(qū)僅為1%至3%，農(nóng)民基本沒有醫(yī)療保障，缺醫(yī)少藥的情況相當普遍。在城市大都已開始實行最低生活保障制度，但在農(nóng)村絕大多數(shù)地區(qū)還沒有建立這一制度，農(nóng)村低保也僅覆蓋367．1萬村民、176．8萬戶家庭，多數(shù)地區(qū)只是針對特困戶初步建立了救助制度，大部分群眾“病有所醫(yī)，老有所養(yǎng)”的問題依然沒有得到解決。

2．社會化制度化程度低，籌資渠道單一，社會保險基金沒有資金積累。目前農(nóng)村以養(yǎng)老、醫(yī)療為重點的社會保障工作僅在小范圍內(nèi)實行，沒有在全國大面積推廣，社會保障基金調(diào)劑范圍較小。在農(nóng)村實行的社會養(yǎng)老保險制度存在制度設(shè)計缺陷，養(yǎng)老保險采取以個人繳費為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的籌資模式和建立個人帳戶，儲蓄積累的保險模式，名為三方籌資，實則是農(nóng)民一方出資，社會保險有名無實，形同個人儲蓄。農(nóng)民現(xiàn)有的收入低下與個人交費為主的籌資模式之間的矛盾使得養(yǎng)老保險并不能有效地實現(xiàn)其養(yǎng)老功能。由于農(nóng)村社會保障體系尚未建立，立法尚未跟上，從而使農(nóng)村社會保障工作處于無法可依、無章可循的狀態(tài)，導(dǎo)致農(nóng)村社會保障基金管理缺乏法律保障，資金使用風險大，效率低，基金保值增值壓力大，未來支付缺口大等嚴重問題，現(xiàn)行農(nóng)村社會保障制度存在極大的危機。

三、現(xiàn)階段建立農(nóng)村社會保障制度的基本構(gòu)想

建立農(nóng)村社會保障體系，為農(nóng)民提供基本的社會保障，不僅是農(nóng)村經(jīng)濟進一步發(fā)展的基本條件，而且是保持農(nóng)村社會穩(wěn)定乃至整個社會穩(wěn)定的必然要求，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、解決“三農(nóng)”問題的基本舉措。受歷史文化傳統(tǒng)的影響，農(nóng)村具有家庭供養(yǎng)、自我保障、家庭互助的傳統(tǒng)。根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的特點，國家在農(nóng)村應(yīng)實行與城鎮(zhèn)有別的社會保障辦法。按照“十一五”規(guī)劃，我們應(yīng)積極“探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障措施相配套的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度?；窘⑿滦娃r(nóng)村合作醫(yī)療制度，有條件的地方要建立農(nóng)村最低生活保障制度。完善農(nóng)村‘五保戶’供養(yǎng)、特困戶生活補助、災(zāi)民救助等社會救助體系”。

1．積極探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。首先要盡快研究制定進城務(wù)工農(nóng)民、失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險制度，然后再逐步過渡到其他農(nóng)村人口?；I資渠道要多元化，農(nóng)民自己交一部分，集體補助一部分，政府扶持一部分，特別是政府要加大對農(nóng)村社會保障資金的財政投入力度，打破城鄉(xiāng)分治的制度安排和政策框架，鼓勵有條件的地區(qū)建立社會統(tǒng)籌基金，實行與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險基本相同的制度。要依靠各方面的力量，發(fā)揮商業(yè)保險的作用，發(fā)展城鄉(xiāng)社會救濟和福利事業(yè)，開展經(jīng)常性社會捐助活動，多渠道籌集和積累社會保障資金。要引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民自身積極投入?yún)⒈?，提高政府和集體對農(nóng)民參保的補助比例，吸引農(nóng)民參保，在有條件的地區(qū)，將家庭養(yǎng)老，土地保障和社會養(yǎng)老保險結(jié)合起來，探索建立適合當?shù)厍闆r的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。

2．加快推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)。人人享有基本的衛(wèi)生保健是公民的一項基本權(quán)利，而農(nóng)村看病難，醫(yī)療費用高，醫(yī)療保障程度低是一個最突出也最現(xiàn)實的問題。使廣大農(nóng)民的基本生活和基本醫(yī)療得到保障，對維護社會公平、構(gòu)建和諧社會具有重要意義。實踐證明，多種形式的農(nóng)村合作醫(yī)療是廣大農(nóng)民群眾通過互助共濟，共同抵御疾病風險的好辦法，也是促進我國農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。因此，各地應(yīng)積極發(fā)展與完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。中央當時提出，到2008年要在全國農(nóng)村基本建立公共衛(wèi)生服務(wù)體系和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，到2010年，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度要基本覆蓋農(nóng)村居民。要實現(xiàn)這個目標，中央和地方政府都要加大對農(nóng)村衛(wèi)生的財政投入，同時還要引導(dǎo)農(nóng)民自覺自愿地參加合作醫(yī)療，教育農(nóng)民增強自我保健意識和互助共濟意識。現(xiàn)在看來，這個目標已基本實現(xiàn)。

3．建立和規(guī)范有效的農(nóng)村社會救助制度。完善農(nóng)村社會保障體系，要優(yōu)先解決農(nóng)民的基本生活保障問題。要完善農(nóng)村“五保戶”和農(nóng)村特困群眾的供養(yǎng)、救助制度，在具備條件的地區(qū)積極探索建立符合農(nóng)村生產(chǎn)和農(nóng)村生活實際的合理適當?shù)霓r(nóng)村最低生活保障制度。農(nóng)村最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立起來的社會救助制度，是農(nóng)村社會保障制度的關(guān)鍵所在。溫家寶總理在2007年的《政府工作報告》中已經(jīng)提出:要在全國范圍內(nèi)建立農(nóng)村最低生活保障制度，而且中央財政將加大對困難地區(qū)補助。但目前農(nóng)村只有極少數(shù)地區(qū)建立了這項制度。政府應(yīng)在農(nóng)村加快推行這項制度，擴大制度的覆蓋面，使農(nóng)民中的貧困弱勢群眾能獲得最基本的生活保障。

4．逐步解決進城務(wù)工人員和失地農(nóng)民的社會保障問題。隨著工業(yè)化、城市化的迅速發(fā)展，我國出現(xiàn)了大量的被征地農(nóng)民和農(nóng)民工，他們普遍屬于社會弱勢群體，多數(shù)都未享受社會保障，有效解決這些群體的社會保障，對從根本上解決我國的“三農(nóng)”問題、促進城市化和工業(yè)化發(fā)展有著重要意義。要盡快把農(nóng)民工納入到社會保障體系之中來，依法將農(nóng)民工納入工傷保險范圍，探索適合農(nóng)民工特點的大病醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障辦法。目前，我國失地農(nóng)民有已4000—5000萬人，每年還要新增200多萬人，由于對失地農(nóng)民就業(yè)安置不到位，特別是一些年齡較大的農(nóng)民，就業(yè)很難，造成農(nóng)民生活水平下降，就業(yè)無著落。這部分農(nóng)民的社會保障問題解決得不好，就會引發(fā)社會矛盾不斷加劇，當前，上訪告狀的群體事件中相當一部分主體就是失地農(nóng)民。因此妥善解決好失地農(nóng)民的就業(yè)與社會保障問題，保障失地農(nóng)民權(quán)益就顯得非常迫切。

［責任編輯 張敬燕］

F323．89

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1671－6701(2010)06－0105－02

2010－10－20

陸 梅(1964－)，女，河南南陽人，本科，中共鄭州市委黨校公共管理教研室講師。