趙興洲

(中共鄭州市委黨校財(cái)務(wù)處，河南鄭州450042)

試論村民自治下鄉(xiāng)村關(guān)系的定位與調(diào)適

趙興洲

(中共鄭州市委黨校財(cái)務(wù)處，河南鄭州450042)

在村民自治的實(shí)踐過(guò)程中，鄉(xiāng)村關(guān)系一直是一個(gè)敏感復(fù)雜的問(wèn)題，既存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越位，又存在著村委會(huì)的缺位。這種越位和缺位，使得村民自治的實(shí)踐效果大打折扣。為保證村民自治健康深入發(fā)展，就必須正視村民自治下鄉(xiāng)村關(guān)系面臨的問(wèn)題，并分析其成因，把握好鄉(xiāng)村關(guān)系的發(fā)展定位，采取切實(shí)有效的措施，科學(xué)合理地把鄉(xiāng)村關(guān)系調(diào)適到最佳的狀態(tài)。

村民自治;鄉(xiāng)村關(guān)系;定位與調(diào)適

從第一個(gè)村民委員會(huì)成立至今，我國(guó)的村民自治已經(jīng)走過(guò)了30年的歷程。30年來(lái)，村民自治在維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面已經(jīng)并將繼續(xù)發(fā)揮積極的作用。然而，隨著村民自治的廣泛推行和深入發(fā)展，鄉(xiāng)村關(guān)系在一些地方并不是越來(lái)越和諧，而是越來(lái)越緊張，有的地方甚至出現(xiàn)了對(duì)抗和沖突。因此，科學(xué)合理地定位村民自治下的鄉(xiāng)村關(guān)系，并使之相互適應(yīng)，就越發(fā)顯得重要。

一、村民自治下鄉(xiāng)村關(guān)系面臨的問(wèn)題及成因

1．村民自治下鄉(xiāng)村關(guān)系面臨的主要問(wèn)題。在實(shí)行村民自治之前，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村關(guān)系是一種行政隸屬關(guān)系。村級(jí)組織無(wú)論是解放初期的村政府，還是人民公社時(shí)期的生產(chǎn)大隊(duì)，乃至后來(lái)許多翻牌式的村公所及村委會(huì)，都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)向下延伸、對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)進(jìn)行嚴(yán)格控制的一級(jí)政權(quán)或準(zhǔn)政權(quán)組織，是國(guó)家機(jī)器的自上而下的最基礎(chǔ)的組成部分。在真正的村民自治下，鄉(xiāng)村關(guān)系應(yīng)該是一種民主合作的關(guān)系。村委會(huì)不再是隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的下級(jí)組織，而是“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”。然而，現(xiàn)實(shí)生活中鄉(xiāng)村關(guān)系往往不很明確，面臨著不少問(wèn)題亟待解決，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越位和村委會(huì)的普遍缺位是最主要的問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越位侵權(quán)主要集中在對(duì)村委會(huì)人事權(quán)、財(cái)務(wù)權(quán)以及農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的不當(dāng)干預(yù)上，體現(xiàn)在村民自治的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié);而村委會(huì)的缺位則主要表現(xiàn)在行政化濃厚和自主性缺乏。第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)干預(yù)村委會(huì)選舉。為了達(dá)到控制或支配村委會(huì)的目的，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村委會(huì)組成人員候選人的提名、競(jìng)選和投票的各個(gè)選舉環(huán)節(jié)直接或間接地影響、操縱村民委員會(huì)選舉，有的地方甚至以“選能人”、“配雙強(qiáng)”為借口想方設(shè)法使自己看中的候選人當(dāng)選。如果不能達(dá)到目的，則以各種理由否定村委會(huì)選舉結(jié)果，甚至取消村委會(huì)直接選舉，直接指定或委派村委會(huì)主任和村委會(huì)其他干部。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)干涉村級(jí)財(cái)務(wù)管理。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以清理、整頓村級(jí)財(cái)務(wù)，維護(hù)群眾利益，加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)管理、監(jiān)督為名，強(qiáng)制推行“村帳鄉(xiāng)管”和“村財(cái)鄉(xiāng)理”，干涉乃至控制村級(jí)財(cái)務(wù)管理，最終達(dá)到間接支配村委會(huì)的目的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)控制村級(jí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，擴(kuò)張鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力，試圖重新確立傳統(tǒng)的行政支配型鄉(xiāng)村關(guān)系。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)干涉農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級(jí)政府下達(dá)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，便以政府文件向各村強(qiáng)行分解任務(wù)，簽訂經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃責(zé)任書(shū)或者通過(guò)行政命令強(qiáng)制村委會(huì)和農(nóng)民如何生產(chǎn)、生產(chǎn)什么以及達(dá)到什么樣的指標(biāo)要求，干涉農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，并美其名曰“調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”、“發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)”、“促進(jìn)農(nóng)民增收”等。第四，村委會(huì)行政化濃厚和自主性缺乏。目前，村委會(huì)普遍存在著行政化的現(xiàn)象——行政職能越來(lái)越嚴(yán)重地“侵蝕”著自身的“自治”功能，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬辦事機(jī)構(gòu)或一級(jí)政權(quán)組織。無(wú)論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)，還是村委會(huì)成員，基本上自覺(jué)或不自覺(jué)地將村委會(huì)視為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機(jī)構(gòu)，大多數(shù)村委會(huì)仍然沒(méi)有或不能從行政化中擺脫出來(lái)，其主要精力基本上還是糾纏于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交給的行政事務(wù)之中，而沒(méi)有專(zhuān)注于村級(jí)的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”等自治活動(dòng)中。

2．村民自治下鄉(xiāng)村關(guān)系面臨問(wèn)題的成因。村民自治下鄉(xiāng)村關(guān)系所面臨的以上問(wèn)題，其成因主要有三個(gè)方面:第一，鄉(xiāng)村之間傳統(tǒng)體制根深蒂固，難以改變。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村體制中，村委會(huì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機(jī)構(gòu)，按照法律規(guī)定和國(guó)家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)的需要，自覺(jué)完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交辦的各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理和綜合治理等行政任務(wù)，并在實(shí)際操作中無(wú)意中形成了一種自上而下的壓力，保持了一種歷史的慣性。在這種體制壓力下，村委會(huì)只有疲于完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)交給的行政工作任務(wù)，幾乎不可能開(kāi)展村民自治活動(dòng)。第二，村委會(huì)所扮演角色沖突，難以適從。村民自治條件下，村委會(huì)本身的功能在法律上也與其制度性質(zhì)(即基層群眾性自治組織)有矛盾?，F(xiàn)行的村委會(huì)組織法賦予了村委會(huì)相當(dāng)程度的行政職能，村委會(huì)名義上雖然不再是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的附屬機(jī)構(gòu)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多工作乃至黨和政府在農(nóng)村的各項(xiàng)方針、政策最終都要通過(guò)村委會(huì)等村級(jí)組織去完成和貫徹落實(shí)。實(shí)際上，村委會(huì)扮演著村民“當(dāng)家人”和政府“代理人”的雙重角色。由于雙重角色的權(quán)力來(lái)源及其權(quán)能的不同，不可避免地導(dǎo)致村委會(huì)角色和身份的沖突。這種沖突，實(shí)質(zhì)上是“鄉(xiāng)政村治”關(guān)系沖突的一種具體表現(xiàn)。鄉(xiāng)村之間的體制性權(quán)力與功能性權(quán)力的錯(cuò)位及其邊界不清，勢(shì)必形成行政化鄉(xiāng)村關(guān)系的格局。第三，村委會(huì)本身自主性嚴(yán)重不足，難以作為。在村內(nèi)，農(nóng)村黨的基層組織是村級(jí)各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，要求村委會(huì)在村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展村民自治活動(dòng);而村級(jí)黨組織直接接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。由于農(nóng)村黨組織的這一性質(zhì)，使村民自治的制度空間和實(shí)際功能都受到不同程度的限制。因此，村民自治在一個(gè)村莊范圍內(nèi)的制度空間是十分有限的——它必須在村支部的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行活動(dòng)，如此有限的自治空間，又怎么敢奢望村委會(huì)不去接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政支配呢?

二、村民自治下鄉(xiāng)村關(guān)系的發(fā)展定位

1．鄉(xiāng)村關(guān)系將從行政支配型向民主合作型轉(zhuǎn)變。隨著村委會(huì)直接選舉的推廣和普及，村民的民主意識(shí)和村委會(huì)的自主性將得到進(jìn)一步增強(qiáng)，大多數(shù)的鄉(xiāng)村關(guān)系將會(huì)變得越來(lái)越相對(duì)協(xié)調(diào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠依法指導(dǎo)、支持和幫助村委會(huì)開(kāi)展村民自治工作，村委會(huì)也能夠積極協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成各項(xiàng)農(nóng)村工作，鄉(xiāng)村之間將建立起一種比較平等的民主合作關(guān)系。

2．鄉(xiāng)村關(guān)系將從直接控制向間接控制轉(zhuǎn)變。我國(guó)《村委會(huì)組織法》明文規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，鄉(xiāng)對(duì)村的關(guān)系僅限于指導(dǎo)、支持和幫助。但在現(xiàn)行體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各項(xiàng)工作和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)，又必須依靠村委會(huì)等村級(jí)組織去完成，特別是社會(huì)治安綜合治理、計(jì)劃生育政策的貫徹落實(shí)以及各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)，如果離開(kāi)了村委會(huì)的配合和支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根本無(wú)法單獨(dú)去完成，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府不可能直接與千家萬(wàn)戶的農(nóng)民直接打交道。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就不得不“控制”村委會(huì)，而按照《村委會(huì)組織法》鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又不能直接控制村委會(huì)。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能是通過(guò)村級(jí)黨組織來(lái)間接控制村委會(huì)。因?yàn)榇寮?jí)黨組織是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府可以憑借“服從黨的領(lǐng)導(dǎo)”將村委會(huì)置于村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)之下，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)村級(jí)黨組織對(duì)村委會(huì)的間接控制。

3．鄉(xiāng)村關(guān)系將從硬性支配向軟性支配轉(zhuǎn)變。在硬性支配關(guān)系中，村往往依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則將村視為自己的下屬機(jī)構(gòu)，以強(qiáng)迫命令的方式隨意干涉村級(jí)事務(wù)或任免村級(jí)干部;在軟性支配關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以自己控制的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源引導(dǎo)村委會(huì)服從自己的命令。一般來(lái)說(shuō)，除了個(gè)別的超級(jí)村(如山東的南山村、江蘇的華西村、河南的劉莊村等)以外，相對(duì)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都擁有政治、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)等方面的資源優(yōu)勢(shì)。在村民自治條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以運(yùn)用手中的各種資源，通過(guò)利益誘導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制，使村莊自愿服從它的支配。而為了得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多的支持和幫助，村莊往往會(huì)犧牲或讓渡自己的一部分自治權(quán)，以換取鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持往往以村莊一定的服從為條件。在那些社會(huì)經(jīng)濟(jì)比較落后的地方，村委會(huì)總是千方百計(jì)地想從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府那里得到更多的財(cái)力支援;在社會(huì)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，雖然經(jīng)濟(jì)上的支持無(wú)足輕重，但是村委會(huì)仍然離不開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政治、社會(huì)、信息乃至文化等方面的幫助。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村民自治條件下仍然可以軟性支配村委會(huì)。

4．村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越權(quán)行為將從消極抵制向依法抗?fàn)庌D(zhuǎn)變。在村民自治之前，對(duì)于來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的明顯越權(quán)行為，村委會(huì)很少有違抗鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“旨意”的情況，明知是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負(fù)擔(dān)不合理、處理不合法，也只能忍氣吞聲、委曲求全，至多是消極拖延、被動(dòng)應(yīng)付。隨著村委會(huì)組織法的廣泛實(shí)施和逐步完善，村級(jí)的自主性在明顯地增長(zhǎng)，村委會(huì)的合法性和權(quán)力都將建立在民主選舉的基礎(chǔ)之上，不再源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的授予，對(duì)于來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的明顯越權(quán)行為，村委會(huì)則更多地會(huì)援引法律維護(hù)自己的合法權(quán)益，甚至利用法律武器與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的越權(quán)行為進(jìn)行抗?fàn)?，從而由消極抵制轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪範(fàn)帯?/p>

三、科學(xué)合理地調(diào)適鄉(xiāng)村關(guān)系

目前，鄉(xiāng)村關(guān)系的調(diào)適應(yīng)該從鄉(xiāng)、村兩個(gè)方面同時(shí)進(jìn)行，將鄉(xiāng)村關(guān)系的調(diào)適視為“鄉(xiāng)政”與“村治”的一種雙重改造過(guò)程。與此同時(shí)，要搞好村委會(huì)真正直選后的相關(guān)配套法律法規(guī)的立法工作，充實(shí)村委會(huì)的自主權(quán)力，并對(duì)基層黨組織和基層政權(quán)進(jìn)行適當(dāng)變革，以適應(yīng)新時(shí)期鄉(xiāng)村關(guān)系的需要。

1．在修訂完善《村委會(huì)組織法》的基礎(chǔ)上，制定《村民自治法》。我國(guó)的《村委會(huì)組織法》為村民自治提供了必要的法律依據(jù)，但是已經(jīng)不能適應(yīng)和滿足新形勢(shì)下村民自治發(fā)展的實(shí)際需要，必須進(jìn)一步修訂和完善，并在此基礎(chǔ)上制定《村民自治法》，以使村民自治能夠名正言順，真正有法可依?！洞迕褡灾畏ā?，要做到內(nèi)容豐富，便于操作;要進(jìn)一步明確和完善選舉程序，對(duì)選民登記、設(shè)置流動(dòng)票箱、委托投票進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，對(duì)村委會(huì)候選人設(shè)定明確的資格條件;要在保證民主選舉的同時(shí)，對(duì)民主決策、民主管理、民主監(jiān)督也要提出具體要求;要對(duì)村民自治的各個(gè)環(huán)節(jié)，生產(chǎn)和生活的各個(gè)方面都作出明確規(guī)定，從而保證村民自治真正走上法制的軌道。

2．進(jìn)一步提升村委會(huì)的自主性，有效擴(kuò)大村民自治權(quán)力。當(dāng)前的村民自治，由于制度空間的限制，很難發(fā)揮其應(yīng)有的作用，從而在一定程度上削弱了村委會(huì)在村民自治中的自主性，更談不上在現(xiàn)實(shí)中與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立平等的民主合作關(guān)系。要改變這種狀況，就必須實(shí)行完整意義的村民自治，進(jìn)一步提升村委會(huì)的自主性，有效擴(kuò)大村民自治權(quán)力，真正讓其權(quán)力看得見(jiàn)、摸得著、用得上。在一個(gè)村莊范圍內(nèi)，村民自己獨(dú)立管理自己的各項(xiàng)事務(wù)，任何組織都不得干預(yù)村級(jí)事務(wù)，村委會(huì)與村級(jí)黨組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各自都能在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，依法行使自己的職權(quán)。

3．調(diào)整農(nóng)村基層組織形式，整合村級(jí)兩委的管理權(quán)。要對(duì)村級(jí)黨組織進(jìn)行適應(yīng)性變革或主動(dòng)性調(diào)整，整合村莊自治的權(quán)威資源。第一，實(shí)行“兩委一體化”。在村級(jí)組織建設(shè)中，盡力實(shí)行村書(shū)記與村主任“一肩挑”，村級(jí)支兩委的其他成員交叉任職，基本做到“兩塊牌子，一套人馬”，從而有效地解決村級(jí)黨組織與村委會(huì)的矛盾和沖突。在村委會(huì)選舉時(shí)，鼓勵(lì)村書(shū)記競(jìng)選村主任，一旦村書(shū)記當(dāng)選村委會(huì)主任就實(shí)行兩職“一肩挑”;如果村書(shū)記落選而當(dāng)選的村主任是黨員，則將村主任調(diào)整為村書(shū)記，實(shí)行兩職“一肩挑”;若村主任不是黨員，則可暫時(shí)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派干部兼任代理村書(shū)記，并及時(shí)將具備黨員條件的村主任培養(yǎng)成黨員并適時(shí)擔(dān)任村書(shū)記，實(shí)行兩職“一肩挑”。第二，弱化村級(jí)黨組織的行政職能。村級(jí)黨組織主要從政治、思想上對(duì)村委會(huì)進(jìn)行指導(dǎo)，使其在黨的路線、方針和政策下開(kāi)展自治活動(dòng)。凡屬村級(jí)社區(qū)本身事務(wù)均由村委會(huì)自我決策和自我管理，黨組織不能隨意干涉村委員會(huì)的工作，這樣才有利于增強(qiáng)村委會(huì)的自主性，并與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立平等的民主合作關(guān)系。

4．推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，自覺(jué)適應(yīng)基層民主發(fā)展需要。第一，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行民主改革。根據(jù)“國(guó)家的權(quán)力來(lái)源于人民”的憲法原則，鄉(xiāng)政由人民直接或間接授權(quán)組建而成，并要受到人民的切實(shí)監(jiān)督，為此就有必要擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的法律職權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府三套班子按照憲法精神，自覺(jué)履行法定職責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委主要加強(qiáng)政治領(lǐng)導(dǎo)，搞好組織建設(shè)，從行政事務(wù)中脫身;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要搞好社會(huì)管理，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，增進(jìn)區(qū)域福祉;人大獨(dú)立行使監(jiān)督職能，提升監(jiān)督制衡權(quán)，督促政府依法行政。第二，盡量弱化村委會(huì)的行政職能。村委會(huì)是農(nóng)民的自治性組織，不能過(guò)多地承擔(dān)非自治性的政府行政工作，要把鄉(xiāng)村干部從計(jì)劃生育、治安防范、征地拆遷等行政性事務(wù)中解脫出來(lái)，使其更多地專(zhuān)注于村級(jí)的民主化治理。第三，切實(shí)搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開(kāi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要嚴(yán)格按照中央要求，從人民群眾普通關(guān)心和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題入手，對(duì)群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題，容易出現(xiàn)不公平、不公正甚至產(chǎn)生腐敗的環(huán)節(jié)以及本鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重大問(wèn)題及時(shí)向廣大群眾公開(kāi)，自覺(jué)接受群眾監(jiān)督。

［責(zé)任編輯 楊國(guó)營(yíng)］

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1671－6701(2010)06－0099－03

2010－10－07

趙興洲(1963－)，男，河南新密人，研究生，中共鄭州市委黨校財(cái)務(wù)處處長(zhǎng)，副教授。