申占平

(中共鄭州市委黨校公共管理教研室，河南鄭州450042)

科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的行政體制改革

申占平

(中共鄭州市委黨校公共管理教研室，河南鄭州450042)

科學(xué)發(fā)展觀反映了當(dāng)代世界的發(fā)展理念，是對人類社會發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的深刻總結(jié)。發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變是政府職能轉(zhuǎn)變的思想前提，必然會促進(jìn)和深化我國政府管理體制的一系列變革。如何有效推進(jìn)行政體制改革，這就要求我們深刻理解并清晰界定市場經(jīng)濟(jì)下的市場職能，不斷推進(jìn)和深化政府運(yùn)行機(jī)制改革，加快政府保障體制改革，等等。

科學(xué)發(fā)展;行政體制;改革

當(dāng)前我們國家既要完成工業(yè)化和信息化的雙重任務(wù)，又要面臨促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的雙重壓力，必須轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式。發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變是政府職能轉(zhuǎn)變的思想前提，發(fā)展觀的轉(zhuǎn)變必然要拓展到深化政府行政管理體制的改革，通過行政管理體制的變革來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，而要實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，必須要用以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀作為指導(dǎo)，來進(jìn)行政府的行政體制改革。

一、行政體制改革必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)

1．科學(xué)發(fā)展觀的核心是堅(jiān)持以人為本?？茖W(xué)發(fā)展觀以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)，大力發(fā)展物質(zhì)生產(chǎn)力和精神生產(chǎn)力，不斷滿足人的全面發(fā)展的需要。人的全面發(fā)展包括以物質(zhì)為主的生存需求和以文化為主的精神需求，而且隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展和生活水平的提高，后者的比重將不斷提升。而政府管理本身只是手段，不是目的。我們的目的就是要實(shí)現(xiàn)人的價(jià)值和人的發(fā)展，它不僅是富裕的生活，更重要的是實(shí)現(xiàn)人的價(jià)值和發(fā)展。所以，人的價(jià)值和人的發(fā)展是政府改革的目的，也可以說為人的發(fā)展提供條件是政府存在的唯一目的。堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)是我們政府的不懈追求，群眾滿意不滿意是衡量政府工作的第一標(biāo)準(zhǔn)，滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化生活需要是我們各項(xiàng)工作的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。堅(jiān)持“人性化”服務(wù)理念，為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境是政府永恒的目標(biāo)。在這一點(diǎn)上，政府管理本身與科學(xué)發(fā)展觀的要求是完全一致的。所以，政府的行政體制改革必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)。

2．科學(xué)發(fā)展觀的基本要求是全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。它既要著眼于經(jīng)濟(jì)、社會、政治、文化、生態(tài)等各個(gè)方面的發(fā)展，又要使各方面發(fā)展相互銜接、相互促進(jìn)、良性互動(dòng)。實(shí)現(xiàn)一個(gè)國家的發(fā)展，要有三大系統(tǒng)來支撐。一是經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，它是社會生存的基礎(chǔ)，所以任何一屆政府必然關(guān)心經(jīng)濟(jì)發(fā)展，它要靠市場體制來提供。二是社會系統(tǒng)，它不是靠市場來提供公共產(chǎn)品或者準(zhǔn)公共產(chǎn)品，比如，教育、醫(yī)療，文化等。三是政治系統(tǒng)，這里包括行政管理系統(tǒng)，它是決定權(quán)利問題。在這三個(gè)系統(tǒng)中行政管理體制是保證這三個(gè)系統(tǒng)有序、協(xié)調(diào)、有效運(yùn)行的一種體制保證［1］。一個(gè)國家要平穩(wěn)的發(fā)展，和諧的發(fā)展，這三個(gè)系統(tǒng)之間必須和諧，行政管理體制必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的要求。我們今天遇到的問題就是它的系統(tǒng)之間的不協(xié)調(diào)，從這個(gè)角度出發(fā)，我們就必須對政府管理體制進(jìn)行改革，讓行政管理體制與經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)，進(jìn)而能夠更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的全面發(fā)展。所以，政府的行政體制改革必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)。

二、現(xiàn)行的行政管理體制存在的問題

1．政府職能轉(zhuǎn)變不到位。我國提出轉(zhuǎn)變政府職能是從20世紀(jì)80年代開始的，已經(jīng)進(jìn)行了二十多年，但政府職能轉(zhuǎn)變一直沒有完全到位，明顯的滯后于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。這主要表現(xiàn)在:第一，對政府職能界定不清。政府職能到底是什么，什么該管，什么不該管，政府職能的層次和重點(diǎn)在哪里，等等，很多人還缺乏清醒的認(rèn)識，也沒有作出非常清晰的界定。因而，在現(xiàn)實(shí)中就經(jīng)常出現(xiàn)政府職能越位、缺位、失位等現(xiàn)象。比如，三鹿奶粉事件，就是政府職能的缺位，說明政府在市場監(jiān)管職能上沒有很好地發(fā)揮作用;而一些地方政府讓老百姓今年種草，明年種樹，則是明顯的越位行為。第二，政府審批的事項(xiàng)依然過多。市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場是社會資源的主要配置形式，就應(yīng)該盡可能減少政府審批，但是一些地方政府在審批方面還在運(yùn)用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的方式進(jìn)行，管著一些管不了也管不好的事情，在一定程度上，干擾了市場秩序，影響了經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。第三，政府的社會管理和公共服務(wù)職能薄弱。一是諸如教育問題、醫(yī)療問題以及住房問題等一系列民生問題的出現(xiàn)，就是我們社會管理和公共服務(wù)短缺的直接后果。二是隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，老百姓公共服務(wù)的內(nèi)涵也發(fā)生了變化。比如，衣食住行的標(biāo)準(zhǔn)也在變，光吃飽不行了，在內(nèi)涵方面也發(fā)生了變化，老百姓對公共服務(wù)訴求也在變化，老百姓對政府的社會管理和公共服務(wù)提出了更高的要求，但是我們的一些制度設(shè)計(jì)和公共政策卻沒有及時(shí)跟進(jìn)。

2．政府的組織結(jié)構(gòu)不盡合理。我們在政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置、合理配置各級政府的職能等方面還存在一些問題。第一，機(jī)構(gòu)仍然不夠精簡。眾所周知，大部制改革就是要將那些職能相近、相似的一些機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并，建立職能有效統(tǒng)一的大部門體制，減少職能交叉，避免推諉扯皮等現(xiàn)象。但是，在一些地方卻沒有很好地實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的精簡。第二，政府的組織彈性不夠。我國進(jìn)行了多次的行政管理體制的改革，但是如何能適應(yīng)發(fā)展階段的變化，通過組織結(jié)構(gòu)上的變化有效地落實(shí)、實(shí)現(xiàn)政府的職能，仍然值得探討。比如，我們的環(huán)境惡化的趨勢依然比較嚴(yán)重，很重要的一個(gè)原因，就是行政管理體制問題。如果把環(huán)保也像其他工作一樣按層級劃分下去，很可能是管不好的，因?yàn)槲廴静皇前凑招姓^(qū)劃去污染的，它是跨區(qū)域的。

3．政府行為法制化程度不夠。第一，法律法規(guī)還不盡完善。要建設(shè)法治社會，必須做到有法可依。盡管近年來，我國加大了法制建設(shè)的力度，但仍有不完善的地方，還有一些法律法規(guī)的空白。比如，我們機(jī)構(gòu)改革一直陷入精簡——膨脹——再精簡——再膨脹的怪圈，在很大程度上，就是我們法制不完備所造成的。第二，政府的法制觀念和法制意識還有待于進(jìn)一步的提高。應(yīng)該講近些年政府的法制觀念和法制意識在不斷增強(qiáng)，也在積極的依法行政。但是還是出現(xiàn)了一些負(fù)面的東西。比如，近來出現(xiàn)在城市拆遷中的一些問題。根據(jù)我國《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，城市房屋拆遷涉及拆遷人與被拆遷人之間的關(guān)系是民事關(guān)系，政府在其中的角色只是對拆遷的進(jìn)程進(jìn)行監(jiān)督管理。但是，有些地方政府卻沒能很好地扮演好自己的角色，未能依法行政，因而出現(xiàn)了一些暴力拆遷的現(xiàn)象。

4．政府運(yùn)行的科學(xué)化、民主化程度不夠高。政府的運(yùn)行要符合科學(xué)流程和程序，要充分發(fā)揚(yáng)民主。但有時(shí)我們的政府就難以做到這一點(diǎn)。第一，有些流程程序不符合科學(xué)化的要求。比如，理想的公共決策過程應(yīng)該包括從問題界定、目標(biāo)確立、方案設(shè)計(jì)、結(jié)果預(yù)測、方案的比較與擇優(yōu)到追蹤研究及評價(jià)等一系列功能環(huán)節(jié)。然而，在目前的一些公共決策實(shí)踐中，一些功能環(huán)節(jié)往往沒有受到應(yīng)有的重視，有的甚至被忽視，科學(xué)的、合理的決策程序并未完全確立起來。沒有經(jīng)過長期調(diào)研及理論探討，沒有經(jīng)過專家的詳細(xì)論證，沒有經(jīng)過充分討論，在公眾參與度不夠的情況下，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者就憑經(jīng)驗(yàn)，甚至按主觀設(shè)想拍板的情形并未絕跡。第二，政府的透明度不高。政府是為人民服務(wù)的，其權(quán)利來自于人民，應(yīng)該接受人民群眾的監(jiān)督，理應(yīng)成為一個(gè)透明的政府。但是，有些人卻不能很好地理解并實(shí)施透明，該公開的不公開，甚至等到群眾要求公開時(shí)，依然是“猶抱琵琶半遮面”，嚴(yán)重地影響了政府在人民群眾的形象，影響了公眾對政府工作的監(jiān)督，挫傷了公眾參與公共事務(wù)的熱情。第三，科學(xué)的績效評估體系尚未建立。大家都知道，政績考核中有什么樣的指標(biāo)體系，就能反映出我們的政績目標(biāo)。可以說，我們現(xiàn)在的績效評估體系有很大的缺陷，唯GDP論依然有很大的市場，這是不符合科學(xué)發(fā)展觀要求的。目前，現(xiàn)在各地都在積極地探索反映政績的考核指標(biāo)，比如GDP、速度等，而且把環(huán)境指標(biāo)加進(jìn)去了，這是必要的，但光這些還是不夠，如果要想實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，應(yīng)考慮得更全面一些。

三、有效推進(jìn)行政體制改革的措施

1．深刻理解并清晰界定市場經(jīng)濟(jì)下的政府職能。我們要實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，發(fā)揮政府在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的作用，就必須深刻理解并清晰界定市場經(jīng)濟(jì)下的政府職能。第一，要真正全面理解政府四個(gè)方面的職能，即經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)，這是政府的四大職能。對此，我們應(yīng)該加強(qiáng)這方面的宣傳和學(xué)習(xí)，使政府及其工作人員能夠真正理解并全面把握其實(shí)質(zhì)，使之逐漸內(nèi)化為各級政府及其工作人員開展工作的自覺行為。第二，要準(zhǔn)確清晰界定政府的各項(xiàng)職能。經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四大職能只是對政府職能的概括性表述，但僅從這四個(gè)方面去簡單地理解是很難對市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能作出全面的把握。所以我們應(yīng)該在更大的范圍內(nèi)結(jié)合我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會發(fā)展的現(xiàn)狀進(jìn)行全面的把握，對政府職能作出清晰的界定，避免政府職能的越位、缺位和失位等。

2．繼續(xù)推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，合理配置政府職能。政府應(yīng)繼續(xù)大力推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，合理配置各級政府的職能，理順各種關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。第一，繼續(xù)推進(jìn)大部制改革。要轉(zhuǎn)變政府職能，必須解決職能交叉、政出多門、權(quán)責(zé)不清等問題，繼續(xù)推行大部制改革，把相近或相似的職能都整合到一個(gè)部門?？傮w上看，今后寬職能、大部制是方向。第二，要合理配置各級政府的職能，理順各種關(guān)系。政府職能對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用非常明顯。很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家在研究中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，不約而同地得到一個(gè)結(jié)論，中國這樣一種分權(quán)式的行政管理體制，有利于推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)增長。但是，有一點(diǎn)我們必須知道，這種分權(quán)式的行政體制不利于保護(hù)公民的基本權(quán)利，包括社會保障權(quán)利、教育權(quán)利等。我們目前還要討論基礎(chǔ)教育的均等化，討論社會保障以及公共服務(wù)均等化等問題，原因就在于這樣一種分割的體制，不利于解決這些問題。因此需要重新考慮，真正理順各種關(guān)系，合理地配置各級政府的職能，明確哪些應(yīng)該是中央政府行為，哪些應(yīng)該是地方政府行為。

3．不斷推進(jìn)和深化政府運(yùn)行機(jī)制改革。沒有任何一種特定的政府機(jī)構(gòu)模式和運(yùn)行機(jī)制是能夠永無止盡地提高效率、增加效益和增強(qiáng)反應(yīng)能力，政府管理需要不斷改進(jìn)和變革以符合環(huán)境的變化。第一，要實(shí)現(xiàn)從政府中心到公民中心的核心理念的變革。政府改革首先要重新檢討公共組織和公共管理者存在的問題，并以此推動(dòng)政府運(yùn)行機(jī)構(gòu)及其管理的變革。政府改革應(yīng)更加關(guān)注公共利益和公民訴求、擴(kuò)大公民參與、保障公民權(quán)利、維護(hù)公民利益、增進(jìn)公民福利，為公民提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)從政府中心到公民中心的變革。在公民中心的政府管理模式下，政府的角色應(yīng)轉(zhuǎn)變應(yīng)該是以回應(yīng)性、責(zé)任、合作為核心的服務(wù)型政府，而不是凌駕于公民之上的管制型政府，行政人員的角色應(yīng)轉(zhuǎn)換成幫助公民表達(dá)利益并滿足其共享利益，而不是試圖控制社會。第二，要實(shí)現(xiàn)從內(nèi)部運(yùn)作到公開透明的決策機(jī)制的變革。科學(xué)、民主的決策機(jī)制是科學(xué)決策的基礎(chǔ)。要逐步實(shí)現(xiàn)從個(gè)人決策到組織決策，從非程序決策到程序決策，從政府內(nèi)部運(yùn)作到?jīng)Q策公開參與的轉(zhuǎn)變。在這方面，一要建立決策咨詢機(jī)制，在決策中要充分發(fā)揮專家學(xué)者的作用，確保決策的正確。二要充分發(fā)揚(yáng)民主，讓廣大人民群眾參與決策，發(fā)表意見，并在決策中充分重視和吸納群眾的意見。三要建立決策信息機(jī)制，通過有機(jī)結(jié)合傳統(tǒng)與現(xiàn)代的信息傳播手段，建立直通公共事務(wù)各個(gè)層面的高效、快捷的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部之間以及政府與社會之間的信息互通、信息共享，促進(jìn)決策信息的真實(shí)、全面、及時(shí)、有效，從而為高質(zhì)量的行政決策奠定基礎(chǔ)。第三，要實(shí)現(xiàn)從過程導(dǎo)向到結(jié)果導(dǎo)向的績效評估機(jī)制的變革。傳統(tǒng)上，政府比較強(qiáng)調(diào)過程、投入，不重視結(jié)果，容易導(dǎo)致形式主義、資源浪費(fèi)和官僚主義。結(jié)果導(dǎo)向的績效評估機(jī)制就是根據(jù)政府提供公共服務(wù)的結(jié)果而不是根據(jù)政府行政的過程來判斷政府公共服務(wù)的績效。結(jié)果導(dǎo)向的績效評估機(jī)制能夠有機(jī)地根據(jù)政府行為的結(jié)果來反饋和回應(yīng)政府行為本身，并作出準(zhǔn)確的評估。

4．加快政府保障體制的改革。政府的高效運(yùn)作必須以一系列保障機(jī)制與措施為依托，主要包括人力資源、財(cái)政和法制的保障等。第一，要進(jìn)一步深化人事制度改革，完善公務(wù)員制度。打造一支專業(yè)的、高素質(zhì)的、具有公共精神的公務(wù)員隊(duì)伍是政府良好運(yùn)行的基礎(chǔ)。在這方面，一要加強(qiáng)公務(wù)員的職業(yè)道德建設(shè)，強(qiáng)化公務(wù)員的責(zé)任意識。二要通過目標(biāo)管理、績效考評、激勵(lì)機(jī)制、開發(fā)與培訓(xùn)體系在內(nèi)的改革創(chuàng)新，最大程度地激發(fā)公務(wù)員的潛能。第二，要推進(jìn)財(cái)政體制改革，實(shí)現(xiàn)更具效益的財(cái)政管理。要縮小中國的地區(qū)差距和貧富差距，遏止地方政府行為的異化，扭轉(zhuǎn)中央與地方關(guān)系中的不正常狀況，必須改革現(xiàn)行財(cái)稅體制。一是將基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生和其他基本公共服務(wù)的支出責(zé)任大幅度地向中央傾斜。二是應(yīng)重新設(shè)計(jì)現(xiàn)行的分稅制，優(yōu)化稅種、稅基、稅率的結(jié)構(gòu)，重新按各級政府的事權(quán)與責(zé)任劃分稅權(quán)，改變稅收收入在中央與地方、富裕地區(qū)與貧困地區(qū)之間的分配比例，并使之動(dòng)態(tài)平衡。三是改革現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付體制，確保中央的剩余收入能夠準(zhǔn)確投向最需要的地方，使各地、各級政府都有充足的財(cái)力以提供最起碼的公共服務(wù)。第三，完善相關(guān)法律法規(guī)，推進(jìn)和鞏固政府改革。從一定意義上講，政府體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置也是一個(gè)法律體系。政府機(jī)構(gòu)不能“因人設(shè)崗”，行政的關(guān)鍵在于法治而避免“人治”。法制化不僅是政府運(yùn)作的日常形態(tài)，也是推進(jìn)和鞏固政府改革的必要手段。在我國相關(guān)法律法規(guī)尚不健全的今天，我們應(yīng)該加快法制化進(jìn)程，盡快完善法律法規(guī)，以期通過完善的法律法規(guī)來推進(jìn)政府改革，鞏固政府改革的成果。

［1］董克用．科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的公共治理［J］．行政管理改革，2010，(5)．

［責(zé)任編輯 王亞偉］

D630．1

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1671－6701(2010)06－0040－03

2010－10－10

申占平(1965－)，男，河南溫縣人，研究生，中共鄭州市委黨校公共管理教研室主任，副教授。