譚 波

(河南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院,河南鄭州 450001)

完善我國政府執(zhí)行程序機(jī)制的法治路徑

譚 波

(河南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院,河南鄭州 450001)

在政府權(quán)力內(nèi)分和程序意識(shí)日盛的改革背景下,政府執(zhí)行的程序機(jī)制成為行政改革的重點(diǎn)。而政府執(zhí)行程序的重點(diǎn)問題又按照不同時(shí)段分別集中于執(zhí)行準(zhǔn)備、執(zhí)行動(dòng)員、執(zhí)行協(xié)調(diào)、執(zhí)行監(jiān)控、執(zhí)行評(píng)估和執(zhí)行反饋環(huán)節(jié)上。從分析我國現(xiàn)有的政府執(zhí)行程序改革的制度基礎(chǔ)入手,立足于已有的制度資源,闡明我國政府執(zhí)行程序機(jī)制的法治路徑,十分必要。

政府執(zhí)行程序;機(jī)制;法治路徑

政府決策——執(zhí)行體制的完善已成為我國行政體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。在這種情境之下,我們有必要剖析決策——執(zhí)行體制的流程本質(zhì),從程序的視角對(duì)我國政府決策——執(zhí)行程序機(jī)制的完善路徑進(jìn)行法治化分析,以得出切實(shí)可行的改革方案。

一、我國政府決策——執(zhí)行程序機(jī)制的分段審視

1.執(zhí)行準(zhǔn)備程序——“匡正”的法規(guī)準(zhǔn)備。對(duì)于行政執(zhí)行權(quán)來說,在行使之前,要做的準(zhǔn)備是多方面的,除物財(cái)、技術(shù)、計(jì)劃以及組織等方面的條件外,較為關(guān)鍵的就是法規(guī)準(zhǔn)備[1]。在執(zhí)行決策之前,需要檢查計(jì)劃目標(biāo)的制定是否符合憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定,落實(shí)手段是否合乎法定程序,有沒有超越職權(quán)或?yàn)E用職權(quán)的嫌疑,執(zhí)行方案有沒有依法報(bào)批備案。從法治角度來看,主要表現(xiàn)為事前的合法性審查,而完成這一審查的主體是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。根據(jù)現(xiàn)行的《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》,相應(yīng)的行政法規(guī)和規(guī)章要報(bào)有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行備案審查,但接受備案的往往是不負(fù)責(zé)具體執(zhí)行的政府法制機(jī)構(gòu),而負(fù)責(zé)執(zhí)法的機(jī)構(gòu)大多無法及時(shí)了解所要執(zhí)行的法律文件的執(zhí)法用意和難點(diǎn)。目前,各地雖然出臺(tái)了相應(yīng)的規(guī)定加強(qiáng)了備案管理,但就決策與執(zhí)行的事前溝通與糾錯(cuò)來看,仍顯不足。除此之外的其他決策在事前審查機(jī)制方面幾乎處于空白狀態(tài),既無一般的備案審查程序,也缺少讓執(zhí)行機(jī)構(gòu)能夠從制度渠道事先得知決策的內(nèi)容并由此提出異議、尋求改善的條文。決策和執(zhí)行的完全脫節(jié)成為后來執(zhí)行出現(xiàn)問題的肇始之源,決策執(zhí)行者無法了解決策之初衷,而在決策不適合事實(shí)情狀之時(shí)又必須照章辦事?；谶@種法律義務(wù)上的空白,執(zhí)行者不會(huì)去考慮所要執(zhí)行的決策的合法與否,因?yàn)樗麄冋J(rèn)為這是在決策環(huán)節(jié)需要解決的問題,與其無關(guān);也不會(huì)考慮決策所要經(jīng)由的程序是否合法,只要達(dá)到?jīng)Q策為其設(shè)定的目標(biāo)則大功告成。這樣一來,執(zhí)行中的超越職權(quán)、濫用職權(quán)也就成為家常便飯,成為很多執(zhí)行人員無奈但卻實(shí)用的選擇。

2.執(zhí)行動(dòng)員程序——“蓄勢(shì)”的決策宣傳。決策作為直接的執(zhí)行依據(jù),應(yīng)該向社會(huì)公開,只要這種決策不涉及到國家保密法或其他法律法規(guī)的限制性規(guī)定。不僅如此,在公開的基礎(chǔ)上還要對(duì)決策進(jìn)行宣傳,為下一步的執(zhí)行“造勢(shì)”,即營造良好的輿論環(huán)境,保證決策在執(zhí)行過程中的可接受程度。按決策的不同影響程度,我國的政府決策包括法律文件、規(guī)范性文件、重大行政決策及一般的行政決策。2000年《立法法》出臺(tái)之際,公開遂成為行政立法生效的必備要件之一。比如行政法規(guī)和規(guī)章在相應(yīng)的政府公報(bào)和網(wǎng)站上公布后 30天之后施行,有的涉及國家安全的或不立即施行就會(huì)有礙行政立法執(zhí)行的自公布之日起施行。2008年 5月《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)正式施行。《條例》第 2章對(duì)各級(jí)政府各類決策的公開作出了明確規(guī)定。就《條例》規(guī)定的公開方式而言,其作用顯然只是讓公眾能夠知曉某項(xiàng)決策的內(nèi)容。而就某些決策的背景、合理性或可行性來看,公眾并未能真正在決策的公開中找到答案。就地方而言,政府信息公開方面的立法不少,但鮮見有關(guān)決策宣傳方面的法律規(guī)定。缺少溝通的決策執(zhí)行模式往往變成執(zhí)行者在具體執(zhí)行過程中的“硬碰硬”,不會(huì)尋求用說服和解釋的方法同執(zhí)行對(duì)象進(jìn)行溝通,因?yàn)橛袝r(shí)他們也與被執(zhí)行者一樣,處于對(duì)決策的不理解狀態(tài)中。在新的國家或上級(jí)決策推行以后,如果作為下級(jí)的次決策主體因?yàn)槔嫒∩岵蝗ゲ扇≈鲃?dòng)的宣傳策略的話,那么這類決策就會(huì)在基層監(jiān)管中遭遇很多現(xiàn)實(shí)難題,造成執(zhí)行不暢,很多的“不知道”和“不理解”隨著決策宣傳的持續(xù)缺位變成了決策監(jiān)控和執(zhí)行失職[2]。如果將決策宣傳作為法定義務(wù)機(jī)制來設(shè)定的話,這種通過決策宣傳所獲得的社會(huì)效應(yīng)和建設(shè)性回饋則有助于決策的推行,而理解了決策的執(zhí)行者才會(huì)將決策宣傳的義務(wù)進(jìn)一步落實(shí)到底。

3.執(zhí)行協(xié)調(diào)程序——“整備”的分工協(xié)同。執(zhí)行協(xié)調(diào)程序的核心在于通過執(zhí)行機(jī)構(gòu)與外部以及組織內(nèi)各單位間甚至組織成員之間進(jìn)行分工、協(xié)同,從而形成和諧一致的執(zhí)行環(huán)境。執(zhí)行協(xié)調(diào)需要精細(xì)的步驟設(shè)置,同時(shí)以法治保障每個(gè)環(huán)節(jié)的權(quán)力化或義務(wù)化,并與相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)相連。當(dāng)前,我國的執(zhí)行協(xié)調(diào)法制建設(shè)滯后,實(shí)踐中執(zhí)行機(jī)構(gòu)的執(zhí)行權(quán)力運(yùn)行及其責(zé)任承擔(dān)往往強(qiáng)調(diào)整體而忽視個(gè)體。由于缺少統(tǒng)一的程序立法與單行法,各地在具體的實(shí)踐中通過自我探索形成一些初步的規(guī)定,內(nèi)部協(xié)調(diào)更多地取決于公務(wù)人員的個(gè)人素質(zhì)或其他的硬性規(guī)定 (如期限、公開)的間接強(qiáng)制。這使得內(nèi)部協(xié)調(diào)更多地成為一種行政原則而非法律義務(wù),責(zé)任機(jī)制亦不明顯。

4.執(zhí)行監(jiān)控程序——“糾錯(cuò)”的監(jiān)督控制。執(zhí)行監(jiān)控是執(zhí)行組織主體自身為保證執(zhí)行對(duì)決策目標(biāo)的圓滿實(shí)現(xiàn),自身或委托其他部門對(duì)執(zhí)行實(shí)施主體的行為和效能進(jìn)行的執(zhí)行監(jiān)督和執(zhí)行控制,即不間斷地獲取執(zhí)行偏差的信息,進(jìn)而對(duì)這種偏差狀態(tài)進(jìn)行糾正。執(zhí)行監(jiān)控一方面是對(duì)執(zhí)行過程的監(jiān)督,另一方面也是對(duì)執(zhí)行工作的促進(jìn),從而保證決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在我國,執(zhí)行監(jiān)控存在的問題主要有三點(diǎn):第一,監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)仍有不足,有時(shí)媒體的評(píng)判或監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)只是簡單的民調(diào)結(jié)果,當(dāng)然這只是針對(duì)簡單的公共決策事務(wù)。第二,就執(zhí)行監(jiān)控主體而言,不僅決策機(jī)構(gòu)的自身監(jiān)控缺位,社會(huì)化的監(jiān)控主體尤其是新聞媒體的作用仍顯有限。第三,執(zhí)行領(lǐng)域缺少相應(yīng)的執(zhí)行監(jiān)控措施及處置機(jī)制,一些紅頭文件只是零散地規(guī)定一些需要管制的違規(guī)行為,沒有通過權(quán)利義務(wù)機(jī)制對(duì)其中的行為模式進(jìn)行全面升華總結(jié),法律責(zé)任上的空白也使得這些監(jiān)控措施在執(zhí)行時(shí)大打折扣。

5.執(zhí)行評(píng)估程序——“爭優(yōu)”的績效評(píng)估?？冃гu(píng)估是執(zhí)行完成以后根據(jù)既定的指標(biāo)系統(tǒng)對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的績效進(jìn)行評(píng)價(jià)的環(huán)節(jié)[3]。政府績效評(píng)估的發(fā)展趨勢(shì)是從政府本位走向社會(huì)本位,從內(nèi)部控制走向外部問責(zé),突出法治保障的作用。而我國目前的績效評(píng)估特點(diǎn)在于缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范與政策指導(dǎo),價(jià)值取向也不盡合理,自發(fā)性、運(yùn)動(dòng)式特征表現(xiàn)得較為明顯,參與績效評(píng)估的主體單一,評(píng)估指標(biāo)設(shè)定線條過粗,缺乏對(duì)行業(yè)治理的及時(shí)回應(yīng)[4]。

6.執(zhí)行反饋程序——“補(bǔ)強(qiáng)”的追蹤決策。執(zhí)行的價(jià)值不單單是為了實(shí)現(xiàn)決策,更要在具體的實(shí)踐過程中發(fā)現(xiàn)問題,反饋于決策,對(duì)下一步的決策進(jìn)行追蹤完善。從我國決策追蹤的法治化現(xiàn)狀來看,存在著相當(dāng)大的問題:行政領(lǐng)導(dǎo)體制剛性有余,柔性不足,執(zhí)行機(jī)構(gòu)與決策機(jī)關(guān)的關(guān)系通常是上級(jí)—下級(jí)或政府—部門的行政隸屬關(guān)系,執(zhí)行人員對(duì)有問題的決策不敢不照搬執(zhí)行,也無法向決策部門反映真正的問題所在。在目前的行政體制內(nèi),上級(jí)對(duì)下級(jí)、機(jī)關(guān)對(duì)行政人員意味著人的控制、財(cái)?shù)墓┙o以及物的調(diào)配。種種的制約渠道使得下級(jí)在反作用的力度上明顯欠缺,關(guān)鍵的是國家立法層面對(duì)追蹤決策的制度供給不足。所以,權(quán)威式的壓迫以及后續(xù)保障的缺位使得執(zhí)行者只能唯命是從,而沒有據(jù)理力爭的權(quán)力后臺(tái)。由此可見,缺少能夠約束決策者的制度機(jī)制,幻想決策者能夠順利地認(rèn)錯(cuò)改過,這本身就是一種理想化狀態(tài)下的制度施行。

二、完善我國政府執(zhí)行程序機(jī)制的法治路徑

1.法規(guī)準(zhǔn)備的拓展。就實(shí)質(zhì)而言,法規(guī)準(zhǔn)備可以視為拓寬了的合法性審查,只不過這種問題的發(fā)現(xiàn)主體和糾錯(cuò)程序的啟動(dòng)主體不是其他的監(jiān)督機(jī)構(gòu),而是來自即將直接面對(duì)決策施行的執(zhí)行層。在對(duì)法規(guī)準(zhǔn)備進(jìn)行完善之時(shí),恰好可以借此機(jī)會(huì)進(jìn)一步完善我國立法或準(zhǔn)立法決策的備案審查程序。隨著我國國家權(quán)力運(yùn)行效率的提高,如行政法規(guī)和規(guī)章一類法律文件的審查與糾錯(cuò)問題不再存有現(xiàn)實(shí)障礙,也就是說,對(duì)于執(zhí)行者這類在執(zhí)法過程中起到關(guān)鍵作用的主體所提出的有關(guān)法規(guī)規(guī)章違反上位法的請(qǐng)求,接受請(qǐng)求的機(jī)構(gòu)不宜再當(dāng)做建議,應(yīng)加以研究。從改革的漸進(jìn)性來考慮,應(yīng)首先將包括部門內(nèi)和部門外的執(zhí)行組織的建議都變?yōu)橐?由相應(yīng)的審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查、提出意見。這樣,《立法法》第90條的內(nèi)容則要進(jìn)行相應(yīng)修改,也就是擴(kuò)展該條第1款中的提案主體而削減第 2款中的提案主體。相應(yīng)地,《規(guī)章制定程序條例》第 35條的內(nèi)容也需作上述修改。對(duì)于一般規(guī)范性文件、重大行政決策以及一般行政決策出臺(tái)前的法規(guī)準(zhǔn)備,同樣可以參照行政立法加以強(qiáng)化,比如賦予執(zhí)行該文件的主體以強(qiáng)化的程序啟動(dòng)權(quán),要求政府法制部門對(duì)提案主體給予理由充分的回饋,具體可視決策內(nèi)容的復(fù)雜程度和專業(yè)要求以及實(shí)施的緊迫程度給予處置期限的限定。而政府法制部門對(duì)執(zhí)行主體審查請(qǐng)求的采納與尊重程度也可視執(zhí)行的直接與頻繁程度依次增加,從一般的“兼容”標(biāo)準(zhǔn)到稍嚴(yán)格的“執(zhí)行層意見優(yōu)勢(shì)”標(biāo)準(zhǔn)直至最嚴(yán)格的“非有法定理由不能推翻”標(biāo)準(zhǔn)。這樣一來,既能保證執(zhí)行層本身對(duì)決策的關(guān)注度,調(diào)動(dòng)其參與決策匡正的積極性,又使決策在執(zhí)行前經(jīng)歷一次合法性檢測(cè)。執(zhí)行層也必然會(huì)以此為契機(jī),考量自身執(zhí)行手段的合法性,因?yàn)槠湟呀?jīng)理解了決策的法律意圖,下一步需要尋求的乃是以自身權(quán)限范圍內(nèi)的合法手段與之對(duì)接。

2.決策宣傳的普及。目前,我國的決策宣傳不僅需要完成從無到有的轉(zhuǎn)變,還應(yīng)迅速到達(dá)從有到優(yōu)的升華。第一,決策宣傳的必要性體現(xiàn)在它是保證公眾知情、啟發(fā)公眾參與意識(shí)的一項(xiàng)前提。而且,作為為執(zhí)行創(chuàng)造條件的一項(xiàng)重要環(huán)節(jié),決策宣傳的受眾范圍是比較寬泛的,只要與該決策執(zhí)行有關(guān)的人員,都應(yīng)納入被宣傳的對(duì)象。決策宣傳的內(nèi)容首先涉及決策的實(shí)踐過程與決策的預(yù)設(shè)價(jià)值,即決策如何產(chǎn)生、其必要性為何、為什么要作出此種決策等。這些內(nèi)容實(shí)際上最容易忽視。第二,還要宣傳決策本身要達(dá)到的目標(biāo)、具體規(guī)定、實(shí)施的范圍、決策執(zhí)行所具備的資源狀況及其分配原則等,目標(biāo)可以涉及各種層面,便于從多個(gè)方面分析各項(xiàng)目之間的影響、配合和支持關(guān)系。決策宣傳實(shí)際上就是使決策執(zhí)行人員與決策者產(chǎn)生共鳴,明確自身在決策中應(yīng)起的作用,也使公眾能夠了解決策的來龍去脈,從而形成強(qiáng)烈的公民意識(shí)和法律觀念,積極配合合法合理的決策,及時(shí)指正決策中的違法或失當(dāng)之處,以提高對(duì)政策執(zhí)行后果的社會(huì)承受力,減少政策執(zhí)行可能帶來的副作用[5]。因此,必要時(shí)我們可考慮將此種制度入法,對(duì)相應(yīng)的法律責(zé)任機(jī)制和法律救濟(jì)途徑作全面規(guī)定,以保證制度實(shí)施的全面性和有效性。

3.行政協(xié)調(diào)的整合。從協(xié)調(diào)的實(shí)際操作機(jī)制來看,原則化的規(guī)定對(duì)于具體的執(zhí)行協(xié)調(diào)不能達(dá)到執(zhí)行層的有效參與,意義不大。因此,必須針對(duì)各行業(yè)行政的實(shí)際狀況,充實(shí)各類具體化的協(xié)調(diào)機(jī)制。從機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)來看,各執(zhí)行機(jī)構(gòu)可依業(yè)務(wù)的緊密程度進(jìn)行聯(lián)合,成立更大范圍的執(zhí)行機(jī)構(gòu)聯(lián)合體,由各執(zhí)行機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人或?qū)Ｂ氊?zé)任人組成不同層次的執(zhí)行機(jī)制與小組,固定具體的職權(quán)職責(zé),建立統(tǒng)一的信息平臺(tái),保證相互之間及時(shí)的信息共享,建立各類人力資源的儲(chǔ)備機(jī)制和臨時(shí)合作委員會(huì),根據(jù)公共行政事務(wù)的發(fā)展趨向不斷進(jìn)行工作傾向調(diào)整。對(duì)于執(zhí)行機(jī)構(gòu)的內(nèi)部協(xié)調(diào),除結(jié)合執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整以外,最重要的就是通過法律強(qiáng)調(diào)個(gè)人的崗位意識(shí)和責(zé)任意識(shí),并輔之以具體的獎(jiǎng)勵(lì)和責(zé)任機(jī)制。除此之外,還必須建立靈活的應(yīng)急機(jī)制。

4.執(zhí)行監(jiān)控的常抓。第一,確定監(jiān)控主體和監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)以使執(zhí)行監(jiān)控易于操作。監(jiān)控主體以主管決策部門為主,但特殊情形下必須在單行法中明確授權(quán)的主體或經(jīng)過政府決策部門委托的主體。對(duì)于受委托主體的條件設(shè)定,可仿照行政處罰法第 19條,但其中第 1項(xiàng)條件應(yīng)改為“依法成立的管理公共事務(wù)的公共組織”。對(duì)于新聞媒體的監(jiān)控,應(yīng)該在《新聞法》或先期制定的《新聞條例》中明確其監(jiān)控主體資格并規(guī)定其權(quán)利義務(wù)及法律責(zé)任。對(duì)于監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定,主要是依據(jù)決策方案針對(duì)執(zhí)行的方向、決策精神的把握、執(zhí)行程序 (包括步驟、方式、時(shí)限、環(huán)節(jié)等要素)以及執(zhí)行效果的全面評(píng)價(jià)。在國外,有些執(zhí)行監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)直接體現(xiàn)在所謂的“代理人法令”中,一些準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)作為執(zhí)行代理人負(fù)有公布年度報(bào)告和年度賬目的法定義務(wù)[6],這也是監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)法定化的一種表現(xiàn)。結(jié)合我國當(dāng)前各級(jí)政府在打造法治政府中的情況,可在不同的單行法中對(duì)不同的執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)定不同的監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn),如《招標(biāo)投標(biāo)法》中對(duì)作為投標(biāo)方的執(zhí)行機(jī)構(gòu)執(zhí)行要求和水準(zhǔn)的設(shè)定,《信托法》中信托公司從事公益信托的量化的保值增值和經(jīng)營狀況要求。對(duì)一些低級(jí)別的立法確定的監(jiān)控主體和監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)需及時(shí)提高其立法位階,使其及時(shí)成為法律授權(quán)的內(nèi)容。第二,用執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)衡量執(zhí)行效能,以確定執(zhí)行過程中出現(xiàn)的偏差及定性,這就涉及由何種類型的主體進(jìn)行衡量的問題。針對(duì)不同的執(zhí)行事項(xiàng)可由不同的監(jiān)控主體來承擔(dān),決策部門自身擔(dān)任監(jiān)控主體當(dāng)然有力,但有些涉及民生的重大決策為保證民意吸收可采取政府委托社會(huì)組織或媒體擔(dān)任監(jiān)控主體的角色,其前提是在進(jìn)行《社會(huì)組織法》或《新聞法》的制定時(shí)必須予以銜接。總之,要取得實(shí)質(zhì)性的監(jiān)控效果,監(jiān)控組織的權(quán)威性和社會(huì)影響力,監(jiān)控資源、監(jiān)控信息、完備的監(jiān)控體制,缺一不可[7]。第三,采取措施及時(shí)對(duì)執(zhí)行的主客觀方面進(jìn)行糾偏[8],這類似于我們經(jīng)常提到的“實(shí)時(shí)監(jiān)控、全程跟蹤、落實(shí)到位”。這種糾偏與我國決策、執(zhí)行和監(jiān)督三分下的監(jiān)督有著截然分別,監(jiān)督強(qiáng)調(diào)的是事后的法律責(zé)任的追究,而監(jiān)控為的是執(zhí)行過程的完成和目標(biāo)的達(dá)成,具體操作乃是通過法律機(jī)制的完善。

5.績效評(píng)估的入微。第一,細(xì)化評(píng)估形式和規(guī)則設(shè)定。為此,行政執(zhí)行績效評(píng)估的法典應(yīng)及時(shí)出臺(tái)。在未來的《政府績效評(píng)估法》中,應(yīng)對(duì)績效評(píng)估進(jìn)行合理分類設(shè)置,輔之以單行法就具體行業(yè)組織績效評(píng)估進(jìn)行規(guī)定,從而構(gòu)成完整的績效評(píng)估體系。對(duì)評(píng)估的價(jià)值取向,要在基本法典中強(qiáng)調(diào)其民本性,進(jìn)而以之規(guī)范和指導(dǎo)具體原則與規(guī)則的設(shè)定。要進(jìn)行具體的評(píng)估制度建構(gòu),如評(píng)估的主體、組織結(jié)構(gòu)、具體步驟、客觀標(biāo)準(zhǔn)等[9]。在評(píng)估指標(biāo)的設(shè)定上,既要有體現(xiàn)國家利益的普遍性指標(biāo)也要有顧及不同地方的特殊指標(biāo)[10],既有靜態(tài)的硬性指標(biāo)也有致力于改善服務(wù)和績效能力的軟指標(biāo),既有針對(duì)機(jī)構(gòu)的整體指標(biāo)也有針對(duì)單個(gè)人的指標(biāo),既有一般的數(shù)字指標(biāo)又有針對(duì)特殊領(lǐng)域的特別指標(biāo)。第二,強(qiáng)化審計(jì)法制。為保證績效評(píng)估結(jié)果的公正性,有必要完善績效審計(jì)法制。具體來說,首先可以在修改現(xiàn)行《審計(jì)法》的基礎(chǔ)上,通過專章規(guī)定政府績效審計(jì)的內(nèi)容,從法律上肯定審計(jì)部門作為績效評(píng)估主體以及作為第三方評(píng)估監(jiān)督主體的法律地位,明確績效審計(jì)的基本原則,擴(kuò)展審計(jì)對(duì)象,使之不再局限于政府機(jī)關(guān)的財(cái)政審計(jì)和國有企業(yè)的財(cái)務(wù)審計(jì);其次是制定出專門的行政法規(guī)《政府績效審計(jì)準(zhǔn)則》,通過一系列標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則的設(shè)置規(guī)范具體的經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)實(shí)施程序,其中包括計(jì)劃、執(zhí)行、報(bào)告、評(píng)價(jià)等具體環(huán)節(jié),并且考慮與 2010年 2月新施行的《審計(jì)法實(shí)施條例》相銜接;最后還要由審計(jì)署制定《政府績效審計(jì)執(zhí)業(yè)規(guī)則》,強(qiáng)化對(duì)專門審計(jì)人員的業(yè)務(wù)能力、職業(yè)素養(yǎng)的要求[11]。當(dāng)然,對(duì)于這種審計(jì)行為不服,按照現(xiàn)行審計(jì)法的規(guī)定,可尋求本級(jí)政府裁決。第三,強(qiáng)調(diào)評(píng)估參與的權(quán)利化與保障?？冃гu(píng)估參與的權(quán)利化首先表現(xiàn)在評(píng)估主體的多元化,經(jīng)過合法程序設(shè)立并取得技術(shù)資質(zhì)的社會(huì)化組織都可以作為評(píng)估主體主導(dǎo)評(píng)估過程,如高校、科研院所、咨詢公司等,以改變目前存在的“政府機(jī)構(gòu)評(píng)估政府”的局面,并且可以在成為合格評(píng)估主體之后獲得各種法定權(quán)利,能夠依照修訂后的政府信息公開方面的法律規(guī)范對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行完全公開而不受被評(píng)估對(duì)象的干預(yù)。

6.跟蹤決策的求實(shí)。跟蹤決策的強(qiáng)化首先要解決的是執(zhí)行機(jī)構(gòu)與人員的獨(dú)立地位及法律手段的問題?？梢哉f,我國一直以來的行政文化或倫理關(guān)系是制約這種制度發(fā)揮實(shí)際作用的原因之一,行政隸屬關(guān)系和向上負(fù)責(zé)的績效評(píng)估機(jī)制如果不被打破,跟蹤決策的制度化依托就沒有著落。所以,跟蹤決策制度的改革必須跟隨績效評(píng)估社會(huì)化的改革路徑。如果上級(jí)對(duì)下級(jí)沒有明顯的控制機(jī)制,如果下級(jí)都是有獨(dú)立地位的執(zhí)行機(jī)構(gòu)甚至民營化的機(jī)構(gòu)而不與上級(jí)有著行政上的依附關(guān)系,如果對(duì)下級(jí)執(zhí)行的評(píng)價(jià)或考核機(jī)制不再是唯上是從而是向下負(fù)責(zé),那么這種執(zhí)行反饋于決策的機(jī)制就不會(huì)縮手縮腳,市場(chǎng)化的機(jī)制和博弈將會(huì)催生強(qiáng)而有力的決策糾錯(cuò)與完善。因此,應(yīng)在各類單行法的規(guī)定中強(qiáng)調(diào)其反饋和跟蹤義務(wù),并將這種跟蹤的成效與績效評(píng)估的指標(biāo)設(shè)定直接聯(lián)系,用行政獎(jiǎng)勵(lì)的手段鼓勵(lì)其啟動(dòng)各種追蹤程序。從實(shí)際情況來看,不是決策機(jī)制的問題難于發(fā)現(xiàn),而是缺少促使發(fā)現(xiàn)問題的動(dòng)力機(jī)制和權(quán)力義務(wù)機(jī)制。美國著名行政學(xué)家倫納德·D·懷特曾言,“政策規(guī)劃需要專職公務(wù)員的建議和咨詢,他們的公正和技術(shù)能力使他們得以提出非常好的建議”[12]。基于此,也要修改我國《公務(wù)員法》的規(guī)定,尤其是第 54條的錯(cuò)誤引導(dǎo),賦予公務(wù)員以法律手段和豁免機(jī)制參與協(xié)商,并明確通過協(xié)商提高總體績效的給予一定待遇或精神獎(jiǎng)勵(lì),連續(xù)發(fā)現(xiàn)重大問題的可以給予提高職級(jí)的重大獎(jiǎng)勵(lì)。2008年 1月施行的《公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定 (試行)》為我國最終制定《行政獎(jiǎng)勵(lì)法》積累了經(jīng)驗(yàn)。

我國的決策、執(zhí)行、監(jiān)督互相制約、互相協(xié)調(diào)的改革剛剛起步,但無論從中央還是地方的改革決心和力度來看,都在不斷加大。執(zhí)行作為聯(lián)接決策和監(jiān)督的重要一環(huán)必然產(chǎn)生日益重要的影響,從程序的視角對(duì)其加以完善則是行政法治的起始一步。這種總結(jié)需要不斷充實(shí)、細(xì)化,以促進(jìn)改革各個(gè)環(huán)節(jié)向縱深發(fā)展。

[1][8]應(yīng)松年,馬慶鈺.公共行政學(xué) [M].北京:中國方正出版社,2004.

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[10]王先進(jìn),楊雪英.國外交通行政管理體制[M].北京:人民交通出版,2008.

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[責(zé)任編輯 陳 靜 ]

D92

A

1671-6701(2010)04-0055-04

2010-05-19

河南省政府決策研究招標(biāo)課題 (項(xiàng)目編號(hào):2009B620)階段性成果

譚 波 (1979-),男,河南商丘人,河南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院講師,中國政法大學(xué)博士研究生。