王 蕊

(鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院,河南鄭州 450001)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)責(zé)任目標(biāo)考核問(wèn)題淺析

王 蕊

(鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院,河南鄭州 450001)

在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化,既是廣大農(nóng)村群眾的愿望,也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的基本責(zé)任。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能,落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的責(zé)任,需從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效考核的目標(biāo)出發(fā),依據(jù)責(zé)任目標(biāo)考核的原則,確定責(zé)任目標(biāo)考核的內(nèi)容,通過(guò)提出目標(biāo)考核的具體要求,落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的責(zé)任。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;公共服務(wù);考核目標(biāo);目標(biāo)要求

基本公共服務(wù)均等化,既是公民的基本權(quán)利,也是政府的基本責(zé)任。合理界定其權(quán)責(zé),是建設(shè)公共服務(wù)型政府的一項(xiàng)重要任務(wù)。我們應(yīng)從基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)出發(fā),確定科學(xué)合理的考核與要求,形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制,增強(qiáng)監(jiān)督考核的合力和實(shí)效。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)責(zé)任目標(biāo)的考核

1.公共服務(wù)的政府績(jī)效?？?jī)效的提出,要服從整個(gè)政府部門(mén)圍繞人民群眾利益運(yùn)轉(zhuǎn)的理念。在實(shí)際工作中設(shè)立的部門(mén)有其法定的目標(biāo),達(dá)到這一目標(biāo)是評(píng)估其績(jī)效的最可行的維度,所以目標(biāo)的確立通常始于對(duì)每個(gè)政府部門(mén)法定的首要使命或責(zé)任的界定,再把這些法定義務(wù)轉(zhuǎn)化成要完成的、具有可操作性的具體的目標(biāo)或任務(wù)。政府部門(mén)的績(jī)效目標(biāo)常常具有政治性,其行為的有效性以其政治成就來(lái)衡量,而不是市場(chǎng)來(lái)衡量,如何把這些政治性、多變性、高度綜合性的法定目標(biāo)轉(zhuǎn)化成具體的、可操作的目標(biāo)就比較困難。政府部門(mén)績(jī)效目標(biāo)的確定還是個(gè)利益的博弈過(guò)程,各利益團(tuán)體,從部門(mén)外部的壓力集團(tuán),到內(nèi)部壓力集團(tuán)都有著不同的取向目標(biāo)和考慮側(cè)重點(diǎn)。要取得內(nèi)部工作人員的共識(shí)與認(rèn)同,難點(diǎn)在于綜合協(xié)調(diào)、平衡、滿足這些不同的利益需求。績(jī)效目標(biāo)以定量和定性兩種方式表達(dá)。確立績(jī)效目標(biāo)和設(shè)置績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)是相關(guān)的。績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)不僅需要處理好目標(biāo)轉(zhuǎn)換問(wèn)題,理順某一特定目標(biāo)與部門(mén)目標(biāo)之間的依存關(guān)系,而且需要把個(gè)人努力的目標(biāo)方向有效歸于組織前進(jìn)的軌道。個(gè)人目標(biāo)并不總是和組織目標(biāo)一致,有時(shí)價(jià)值理念會(huì)相互沖突,其取決于是否把績(jī)效考核看成是一個(gè)學(xué)習(xí)的過(guò)程,而不是把它看作一個(gè)指導(dǎo)和控制的程序。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)責(zé)任目標(biāo)的考核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效考核的目標(biāo)是通過(guò)考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門(mén)在進(jìn)行政府管理過(guò)程中所取得的成績(jī)與所存在的不足,以提出以后的改進(jìn)方向并最終建立高績(jī)效的政府組織。政府績(jī)效考核目標(biāo)的確立決定了考核的主要內(nèi)容。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效考核的目的主要分為兩方面:第一,加強(qiáng)對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督,以人民對(duì)政府工作是否滿意作為檢驗(yàn)的標(biāo)準(zhǔn)。必須對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為有準(zhǔn)確客觀的行為評(píng)估,這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府接受?chē)?guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)。第二,改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為與業(yè)績(jī)。通過(guò)考核,找出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門(mén)運(yùn)行中的缺陷與不足?？己说哪康膹母旧蟻?lái)說(shuō)是為進(jìn)一步加強(qiáng)和改善管理,提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)質(zhì)量。政府行為難免有缺陷與不足,針對(duì)缺陷,首要的是革除弊病,創(chuàng)新制度,把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效評(píng)估報(bào)告作為改善政府部門(mén)工作的指南?？?jī)效考核,要落實(shí)到是否為人民群眾服務(wù),是否服務(wù)于政府內(nèi)部管理控制、提高績(jī)效之中,因此,需要有一系列特定原則加以指引。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)責(zé)任目標(biāo)考核的原則

原則就是對(duì)社會(huì)行動(dòng)的規(guī)范性安排,目的在于促使社會(huì)行動(dòng)的有效性。依據(jù)特定原則,指導(dǎo)農(nóng)村公共服務(wù)改革與發(fā)展,順利實(shí)現(xiàn)責(zé)任目標(biāo)。

1.合法合理、循序漸進(jìn)的原則。按照依法治國(guó)基本方略的要求,地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能尤其是基本職能必須有法有據(jù),防止和避免在配置地方政府職能時(shí)的隨意性。合理性原則要因地制宜,職能配置必須考慮結(jié)構(gòu)和功能合理性的結(jié)合與統(tǒng)一,一旦制度設(shè)立,政府要有足夠的財(cái)政實(shí)力來(lái)保障長(zhǎng)期的供給,責(zé)任的承擔(dān)是一個(gè)由少到多、由粗到細(xì)漸進(jìn)的過(guò)程,它必須與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)。對(duì)政府責(zé)任界定及公共服務(wù)制度的建立應(yīng)遵循客觀規(guī)律。

2.公眾參與、市場(chǎng)取向的原則。在農(nóng)村公共服務(wù)過(guò)程中,應(yīng)將政府主導(dǎo)、社會(huì)互助、個(gè)人責(zé)任有機(jī)結(jié)合,建立政府、社會(huì)、個(gè)人責(zé)任與義務(wù)相平衡的公共服務(wù)責(zé)任機(jī)制。另外,要賦予公眾對(duì)基本公共服務(wù)的選擇權(quán),建立供給與需求有機(jī)結(jié)合的表達(dá)機(jī)制。市場(chǎng)取向是指在市場(chǎng)能夠起作用的資源配置及利益調(diào)節(jié)領(lǐng)域中,政府不要介入,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)把職能真正轉(zhuǎn)變到生產(chǎn)以及提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上來(lái);對(duì)于私人產(chǎn)品的提供,政府應(yīng)還權(quán)于市場(chǎng)。

3.轄區(qū)責(zé)任、責(zé)任追究制的原則。公共服務(wù)種類(lèi)較多,不同的公共服務(wù)所具有的“外溢性”大小不一樣,各級(jí)政府部門(mén)在提供基本公共服務(wù)中所負(fù)有的責(zé)任不同,應(yīng)該根據(jù)基本公共服務(wù)“外溢性”的大小和自身特點(diǎn),實(shí)事求是,因地制宜,區(qū)別對(duì)待,在各級(jí)政府之間劃分責(zé)任,并以法規(guī)形式予以確定,使其對(duì)轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)責(zé)任明確,并在此基礎(chǔ)上保障其提供基本公共服務(wù)的能力,實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。

4.注重效率、權(quán)責(zé)一致的原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的一級(jí)政府組織,直接面向農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)民,是社會(huì)轉(zhuǎn)型期的城鄉(xiāng)結(jié)合部和各種矛盾的“緩沖區(qū)”。在職能的界定上,要通盤(pán)考慮,統(tǒng)籌兼顧。第一,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)限、職責(zé)要具備較強(qiáng)的操作性和實(shí)用性;第二,機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職責(zé)分工應(yīng)當(dāng)精簡(jiǎn)、高效;第三,要建立相應(yīng)的保障機(jī)制,確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在履行職能的同時(shí),不會(huì)對(duì)農(nóng)民產(chǎn)生額外負(fù)擔(dān)。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)責(zé)任目標(biāo)考核的內(nèi)容

根據(jù)績(jī)效考核的目標(biāo)要求,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效考核及評(píng)估的內(nèi)容包括以下四方面:

1.公共服務(wù)的工作態(tài)度。態(tài)度是個(gè)人的能力、意愿、想法、價(jià)值觀等在工作中的外在表現(xiàn),主要包括三方面:第一,工作滿意度。對(duì)自己的工作所抱有的滿足與否的態(tài)度,是對(duì)工作喜歡或不喜歡的情感或情緒體驗(yàn),工作滿意度高的員工一般持積極的態(tài)度。第二,工作投入度。指在工作中深入的程度、所花費(fèi)的時(shí)間和精力的多少以及把工作視為整個(gè)工作的核心部分的程度。第三,對(duì)組織的忠誠(chéng)度。指認(rèn)同組織,并愿意繼續(xù)積極參與其中的程度,可從是否敬業(yè)、勤奮、忠誠(chéng)、進(jìn)取這四方面進(jìn)行衡量。

2.公共服務(wù)的行政效能。行政效能是行政主體道德、行政管理能力及所產(chǎn)生效益的綜合,強(qiáng)調(diào)的是道德、能力、效益三者的有機(jī)統(tǒng)一。它是從以下幾個(gè)方面的原則來(lái)進(jìn)行的:第一,以改進(jìn)工作為目的;第二,公開(kāi)、公平、公正;第三,效率與準(zhǔn)確性相均衡;第四,改進(jìn)工作與查處違法違紀(jì)相結(jié)合;第五,定量評(píng)估與定性考核相結(jié)合等。

3.公共服務(wù)的崗位業(yè)績(jī)。崗位業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估就是以崗位為對(duì)象所進(jìn)行的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估,事實(shí)上也就是員工業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估。政府績(jī)效評(píng)估的理論框架主要表現(xiàn)為政府部門(mén)為社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。在數(shù)量上,表現(xiàn)為盡可能滿足社會(huì)對(duì)政府管理服務(wù)規(guī)模的需要;在質(zhì)量上,表現(xiàn)為盡量提供優(yōu)質(zhì)水平服務(wù),具有高效率的辦事能力。具體方法是制定業(yè)績(jī)標(biāo)準(zhǔn)、記錄業(yè)績(jī)和評(píng)價(jià)業(yè)績(jī);實(shí)行雙向溝通;讓員工提出問(wèn)題,并允許充分解釋。

4.公共服務(wù)的成本評(píng)估。公共服務(wù)的成本評(píng)估是指政府管理行為所占用和耗費(fèi)的資源及其程度,包括以下三點(diǎn):第一,公共服務(wù)在供給時(shí)同私人產(chǎn)品一樣需要成本,政府通過(guò)稅收來(lái)籌集資金,運(yùn)用這些資金來(lái)提供公共服務(wù)。第二,公共服務(wù)的種類(lèi)和規(guī)模并非一成不變,它們?cè)诤艽蟪潭壬蠜Q定了政府的規(guī)模以及稅收的數(shù)量?，F(xiàn)代政府的公共服務(wù)種類(lèi)異常龐雜,規(guī)模巨大,這直接導(dǎo)致了政府自身的擴(kuò)大。第三,政府必須提供多種不同類(lèi)型的公共服務(wù),其中最主要的有國(guó)防、司法、教育、醫(yī)療、突發(fā)事件救濟(jì)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)責(zé)任目標(biāo)考核的實(shí)施

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目標(biāo)考核要求?？己艘笾饕幸韵路矫?第一,生產(chǎn)保障,包括提供水利灌溉、道路運(yùn)輸、電力供應(yīng)等生產(chǎn)性公共產(chǎn)品。第二,教育保障,包括協(xié)助教育部門(mén)普及九年義務(wù)教育,提高農(nóng)民的科學(xué)文化素質(zhì)。第三,醫(yī)療保障,包括農(nóng)村醫(yī)療設(shè)施、醫(yī)療手段的完善和提高,農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度的建立和落實(shí)。第四,養(yǎng)老保障,包括福利院、敬老院的建設(shè),農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的推行。第五,生活保障,包括建設(shè)鄉(xiāng)村社會(huì)各種生活基礎(chǔ)設(shè)施,建立農(nóng)村特困戶的救助制度和救助體系。第六,生育保障,為控制人口數(shù)量、提高人口質(zhì)量提供各種優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

2.部門(mén)目標(biāo)考核機(jī)制。落實(shí)部門(mén)和人員責(zé)任,建立基本公共服務(wù)分工和問(wèn)責(zé)機(jī)制,建立績(jī)效跟蹤反饋制度。它要求做到以下兩點(diǎn):第一,財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)部門(mén)要承擔(dān)起主抓基本公共服務(wù)均等化績(jī)效評(píng)價(jià)跟蹤反饋的工作,把各項(xiàng)指標(biāo)落實(shí)到各個(gè)具體的業(yè)務(wù)部門(mén)。第二,制定具體的問(wèn)責(zé)操作程序?；竟卜?wù)均等化的實(shí)現(xiàn)并不是單靠財(cái)政一家就能完成,財(cái)政必須得到政府相關(guān)部門(mén)的協(xié)作才能順利實(shí)現(xiàn)。政府部門(mén)要在財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上制定具體的問(wèn)責(zé)操作程序,要將基本公共服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)列入干部的政績(jī)考核體系,將提供基本公共服務(wù)的責(zé)任具體落實(shí)到人,真正形成一種政府牽頭,各部門(mén)齊抓共管,責(zé)職分明的基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)考核體系。

3.崗位目標(biāo)考核環(huán)節(jié)。在政府部門(mén)內(nèi)部的委托受托關(guān)系體系中,崗位屬于最基層的地位,崗位人員負(fù)責(zé)操持本崗位范圍內(nèi)的一切事務(wù)。它在政府總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。其具體考核環(huán)節(jié)是:第一,在直接量化考核與定性分析間接量化考核相結(jié)合的基礎(chǔ)上,建立考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。具體的考核指標(biāo)體系可用“單一結(jié)構(gòu),多種要素,兩個(gè)層次”來(lái)概括。所謂單一結(jié)構(gòu),指考核指標(biāo)體系是以“德、能、勤、績(jī)”結(jié)構(gòu)作為母項(xiàng);多種要素指每一母項(xiàng)分別由多個(gè)評(píng)價(jià)要素組成,以此作為子項(xiàng);兩個(gè)層次指考核指標(biāo)體系由單位考核辦法規(guī)定的原則性量化指標(biāo)與各部門(mén)考核細(xì)則規(guī)定的更加詳細(xì)具體的量化指標(biāo)這兩個(gè)層次有機(jī)組合而成。另外,我國(guó)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門(mén)類(lèi)別、規(guī)模、實(shí)際工作基礎(chǔ)的差別,決定了考核指標(biāo)體系和載體形式既不可能是一個(gè)模式,更不會(huì)一成不變,應(yīng)當(dāng)隨著改革的深人和考核工作條件的不斷改善而不斷地完善和改進(jìn)。第二,年終考核與日?？己讼嘟Y(jié)合,重點(diǎn)強(qiáng)化日常考核的探索與實(shí)踐。具體日常考核工作的展開(kāi)是分步進(jìn)行的,一是組織領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)。各部門(mén)均有領(lǐng)導(dǎo)和工作人員專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)日?？己斯ぷ?設(shè)專(zhuān)崗落實(shí)日?？己斯芾怼６强己藘?nèi)容明確。各部門(mén)細(xì)則對(duì)工作人員都要有明確的細(xì)分要求和記載。三是管理制度落實(shí)。采取部門(mén)月報(bào)表的形式,由人事處專(zhuān)人匯總后,與個(gè)人當(dāng)月工資和津貼直接掛鉤。在穩(wěn)妥有序的年終考核中,除了個(gè)人述職外,部門(mén)公布每個(gè)成員各月份的日?？己朔e累情況是重要的程序。在此基礎(chǔ)上,依部門(mén)大小展開(kāi)有組織的部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)和群眾評(píng)議。然后按預(yù)先確定好的權(quán)重和細(xì)分標(biāo)準(zhǔn),分別計(jì)算每個(gè)考評(píng)對(duì)象的綜合評(píng)價(jià)積分,依此確定考核等次。年終考核結(jié)果能夠比較客觀、全面、真實(shí)地反映每個(gè)工作人員的年度履職情況,從而使考核結(jié)果具有了說(shuō)服力和支持諸項(xiàng)人事管理工作的利用價(jià)值。

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[責(zé)任編輯 王亞偉 ]

D035

A

1671-6701(2010)04-0047-02

2010-06-01

鄭州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)課題 (項(xiàng)目編號(hào):200903)階段性成果

王 蕊 (1986-),女,河南新鄉(xiāng)人,鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。