楊成虎

(北京信息科技大學(xué)公共管理系,北京 100192)

論公共政策的制度分析模式

楊成虎

(北京信息科技大學(xué)公共管理系,北京 100192)

制度分析模式包括法理主義的政策分析模式以及新制度主義政策分析模式,前者未能對政策和制度的關(guān)系模式作出明確的、令人信服的解釋,新制度主義分析模式在將制度重新置于政策分析核心位置的同時,擴展了制度的內(nèi)涵,并基于政策與制度的內(nèi)在關(guān)聯(lián)模式,將制度分析與政策分析融為一體,實現(xiàn)了方法論上的新突破,成為一種獨特的政策分析模式。這一模式雖然融入了很多變量,增強了模式的解釋力,但也存在一些亟待解決的問題。

公共政策;制度分析;模式

自人類進(jìn)入文明社會以來,公共政策和制度在調(diào)節(jié)社會關(guān)系、規(guī)范社會秩序中就一直扮演著極為重要的角色,發(fā)揮著無可替代的功能,以至于人們在談及公共政策和制度時,常常自覺不自覺地將二者視為一對可以互換使用的概念,由此導(dǎo)致了這樣一種傾向:當(dāng)提及公共政策的制度分析時,既感到理所當(dāng)然又覺得不知所云,從而導(dǎo)致政策的制度分析成為一個“標(biāo)簽”而缺乏實質(zhì)性內(nèi)涵。一些研究者雖然認(rèn)識到政策和制度是兩個既相互區(qū)別又相互聯(lián)系的概念,但僅限于概念內(nèi)涵的描述和比較,未能真正揭示出政策和制度的關(guān)系及其模式。德國大哲學(xué)家黑格爾曾言,任何一個概念都是整個理論的一個濃縮,概念的展開就是全部理論。因此,如果我們承認(rèn)概念是“意義之網(wǎng)”上的一個紐結(jié),并與理論的建構(gòu)密切相關(guān),那么對于政策和制度及其關(guān)系的理解,就不能滿足于概念內(nèi)涵的描述和比較,而應(yīng)當(dāng)在理論的脈絡(luò)中探討概念的意義,考察政策科學(xué)的發(fā)展歷程以及公共政策和制度如何被勾連在一起,最終形成政策的制度分析模式,這就是本文的研究意旨所在。

一、政策與制度的關(guān)系模式

從制度的視角分析公共政策所形成的制度分析模式,迄今為止主要有兩種類型,即“法理主義的政策分析模式”和“新制度主義的政策分析模式”。按照我國學(xué)者的看法,法理主義的政策分析模式基于政治學(xué)家對社會政治制度、政權(quán)體制的研究,從政治體制、政府、社會利益集團、民眾等政治因素與公共政策形成的關(guān)系出發(fā)進(jìn)行政策分析,它又可以分為傳統(tǒng)模式和現(xiàn)代模式兩個亞類型[1]。前者是指基于19世紀(jì)前的傳統(tǒng)政治學(xué)理論,以及由伍德羅·威爾遜、馬克斯·韋伯等學(xué)者創(chuàng)立的傳統(tǒng)行政學(xué)理論而建立的政策分析理論與方法,其核心思想可以概括為,以政府為代表的國家權(quán)力機構(gòu)制約并決定政策的制定和執(zhí)行,而社會制度決定著國家權(quán)力機構(gòu)的性質(zhì)和運作方式。因此,政策分析的基本內(nèi)容是社會制度分析,而制度分析的核心是某一具體社會制度如何影響國家權(quán)力機構(gòu)的性質(zhì)與運作方式,具體制度下的國家權(quán)力機構(gòu)又如何影響著公共政策的形成。后者是指基于現(xiàn)代西方發(fā)達(dá)國家民主政治制度與政治多元主義而形成的一種政策分析理論與方法,羅伯特·達(dá)爾、查爾斯·林德布羅姆是其中的主要代表者,其核心思想可以概括為,西方的多元政治決定了公共政策是政府、NGO、社會民眾多元政治互動的結(jié)果,因此,政策分析的中心內(nèi)容是對政府、政黨、政治權(quán)威人士、利益團體、民眾等直接決策者與間接決策者進(jìn)行政治互動分析。

法理主義的政策分析模式雖然龐雜,其理論邏輯卻異常明晰:公共政策是一定社會政治制度下的產(chǎn)物,因此,政策的優(yōu)劣最終取決于政治制度的性質(zhì),政策分析主要是社會政治制度分析。不過,邏輯上的簡單明了并不表明它就一定能夠經(jīng)得起推敲,世界各國眾多的政策實踐表明,很多公共政策并不受政治制度和決策體制的影響和制約,不同甚至完全相對的政治制度產(chǎn)出的卻是內(nèi)容一致或近似的公共政策,比如環(huán)保政策、交通政策等。可見,制度與政策之間并不一定存在必然的因果聯(lián)系,即使存在因果聯(lián)系,也難以進(jìn)行科學(xué)意義上的證實或證偽。因此,如果不能從理論上闡明政策與制度的關(guān)系,那么政策的制度分析模式無疑是構(gòu)建另一種“烏托邦”。

我國有學(xué)者借用英國學(xué)者伊·拉卡托斯提出的“硬核”與“保護(hù)帶”概念來理解制度的結(jié)構(gòu)性因素。他們認(rèn)為,與科學(xué)研究綱領(lǐng)一樣,制度也是由硬核與保護(hù)帶兩部分組成的,制度的硬核主要包括制度文化以及制度化的行為取向,這種制度化的行為取向可能隱含在占主流地位的意識形態(tài)之中,也可能通過一種合法化的程序固定下來。制度硬核類似于DNA的特質(zhì),是制度中穩(wěn)定的和深層的內(nèi)涵,從根本上抗拒變遷,具有隱含性、抗逆性和穩(wěn)定性。制度的保護(hù)帶主要是指圍繞在特定制度周邊的相關(guān)政策和措施以及由此引發(fā)的或直接對應(yīng)的組織行為和規(guī)范,其功能是保護(hù)制度的硬核不受外部變化或壓力的影響。任何相對完善的制度結(jié)構(gòu)體系都是由制度硬核以及圍繞、包裹著它的厚厚的保護(hù)帶構(gòu)成的。所謂保護(hù)帶的調(diào)整,主要是指人們相應(yīng)地改變政策、行為、規(guī)范以及局部的制度安排,以期達(dá)到保護(hù)制度的硬核不受外部變化或壓力的影響,維護(hù)自身免被改變的目的。因此,從某種意義上來說,制度變遷的過程實質(zhì)上就是通過不斷的政策 (保護(hù)帶)調(diào)整,最終使制度硬核逐漸從量變發(fā)生質(zhì)變的社會過程[2]。這些研究為人們理解公共政策與制度的關(guān)系提供了一個“不同的窗口”。不過,這里仍有一個需要進(jìn)一步明確的問題,即在制度硬核的穩(wěn)定均衡與動態(tài)變遷中,作為保護(hù)帶的政策是怎樣發(fā)揮其調(diào)整功能的,這種功能的發(fā)揮對制度內(nèi)核可能產(chǎn)生什么樣的影響。

正如“保護(hù)帶”在科學(xué)研究綱領(lǐng)的發(fā)展過程中發(fā)揮保護(hù)和修復(fù)功能[3],公共政策在制度穩(wěn)定與變遷中也會相應(yīng)地發(fā)揮上述兩種功能。不過,既然受制于制度硬核的約束,政策的這種保護(hù)、修復(fù)功能的發(fā)揮就不可能是無條件的;同時,作為人類改造客觀世界活動的中介或手段,政策本身的能量也不可能是絕對的。因此,政策的保護(hù)、修復(fù)功能的發(fā)揮也是相對有限的。這樣,政策與制度的關(guān)系模式,從邏輯上說就有三種情況:第一,當(dāng)制度硬核所體現(xiàn)出來的價值取向與整個社會價值觀相一致時,制度處于相對穩(wěn)定均衡的狀態(tài),政策主要用于消除那些局部的不和諧的操作規(guī)則層次的制度,以此達(dá)到優(yōu)化制度系統(tǒng)的目的。此時,政策主要是在制度硬核的約束下發(fā)揮有限的保護(hù)和修復(fù)功能。第二,當(dāng)制度硬核所體現(xiàn)出來的價值取向與整個社會價值觀發(fā)生偏移時,制度處于非穩(wěn)定或非均衡狀態(tài),政策主要通過對縱向或橫向的外部“保護(hù)帶”作出具有部分系統(tǒng)性的調(diào)整,從而修復(fù)微觀和中觀層次的制度,以達(dá)到保護(hù)制度硬核不受挑戰(zhàn)的目的。但是,這一目的能否達(dá)到,在某種程度上取決于政策功效能否得到充分發(fā)揮,并由此可能產(chǎn)生三種結(jié)果:一是政策達(dá)到了應(yīng)有的功效,制度硬核的價值取向與整個社會價值觀的偏移縮小,制度硬核得到維持;二是政策的功效得到部分實現(xiàn)(政策目標(biāo)只是得到了部分實現(xiàn)),制度硬核部分地暴露在外在環(huán)境的直接壓力之下,并受到了局部損傷;三是政策沒有產(chǎn)生任何功效,調(diào)整保護(hù)帶的策略完全失敗,制度硬核全部暴露在外在環(huán)境壓力之下并發(fā)生局部質(zhì)變。第三,當(dāng)制度硬核所體現(xiàn)出來的價值取向與整個社會價值完全背離時,制度處于非穩(wěn)定或非均衡狀態(tài),政策仍然發(fā)揮有限的保護(hù)和修復(fù)功能,但由于其目標(biāo)指向原有的制度硬核,政策功能的發(fā)揮因而只會加速制度硬核乃至整個制度體系的徹底毀滅。此時,唯有通過對政策的重新建構(gòu)間接達(dá)到對制度的重構(gòu),才能避免此類災(zāi)難的發(fā)生。

政策的保護(hù)、修復(fù)與建構(gòu)功能的發(fā)揮,不僅受制于制度硬核的約束,受制于政策自身的能量約束,也受制于制度環(huán)境的約束。這種約束主要表現(xiàn)為三個方面:第一,制度系統(tǒng)構(gòu)成了主要的政治情境,它直接決定了政府制定和執(zhí)行政策的能力,進(jìn)而影響到政策的產(chǎn)出?？姞栠_(dá)爾在研究南亞經(jīng)濟時曾凝練出“軟政權(quán)”(softstate)一詞,主要用來指在“因果循環(huán)的累積作用”下,各級公務(wù)人員普遍不遵從國家制定的各種法律和制度,政府政策得不到有效執(zhí)行甚至無效的現(xiàn)象[4]。第二,制度系統(tǒng)的價值觀念或意識形態(tài)(制度硬核)深刻影響和制約政策價值,而政策很難超越既有制度體系所隱含的價值取向。制度系統(tǒng)的價值觀念是一種“隱性知識”,不能言說、難以把握但又像DNA一樣,即使意識不到,也會持續(xù)發(fā)揮作用[5]。第三,制度系統(tǒng)在很大程度上規(guī)定了人的社會角色和行為取向,并使人的行為對制度產(chǎn)生了路徑依賴,從而造成行為的嵌入性特征,最終影響政策活動的有效性。

通過以上分析,我們可以得出這樣一個結(jié)論:政策雖然處于制度的影響和約束下,但它并不是消極被動的一方,而是反過來保護(hù)、修復(fù)或建構(gòu)制度,二者處于一種既相互交織又相互影響的關(guān)系模式中。正是由于這種關(guān)系模式為政策的制度分析提供了必要性和可能性。

二、新制度主義的政策分析模式

新制度主義是 20世紀(jì)后半期社會科學(xué)領(lǐng)域研究范式轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物。如前所述,20世紀(jì) 50年代之前,制度一直是社會科學(xué),特別是政治學(xué)研究的核心議題。20世紀(jì) 50—60年代,隨著行為主義政治學(xué)的迅速崛起和狂飆突進(jìn),制度研究讓位于行為研究,規(guī)范分析讓位于實證研究,靜態(tài)的文本分析讓位于動態(tài)的過程考察。一方面,行為主義政治學(xué)雖然直接催生了政策科學(xué)[6],加速了政治科學(xué)的公共政策取向,但它對制度研究的拋棄很快使自身的局限暴露無遺,它在解釋復(fù)雜的政治事件和政治現(xiàn)象方面愈來愈無能為力;另一方面,在以跨學(xué)科研究為基本特征的政策研究領(lǐng)域,制度這個影響公共政策的主要變量普遍地被視為既定的、外生的,政策分析也被理解為現(xiàn)狀分析和改變現(xiàn)狀的技術(shù)手段分析,從而導(dǎo)致政策的荒謬。以經(jīng)濟政策為例,標(biāo)準(zhǔn)的主流經(jīng)濟學(xué)理論在預(yù)測經(jīng)濟現(xiàn)象、提供政策建議方面經(jīng)常表現(xiàn)不佳,“例如,在解釋經(jīng)濟增長過程方面,標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)濟學(xué)的貧乏已變得一清二楚。發(fā)展中國家里的政策建議經(jīng)常是牛頭不對馬嘴,因為許多經(jīng)濟顧問都慣于假設(shè)制度是無關(guān)緊要的。在實踐中,許多引進(jìn)的概念遭到失敗。因為發(fā)展中國家的制度與發(fā)達(dá)國家的制度大相徑庭,而要使特定的政策概念起作用就必須修改當(dāng)?shù)卦械闹贫取盵7]。20世紀(jì) 80年代,由于行為主義的缺陷以及新制度經(jīng)濟學(xué)的沖擊,制度的重要性被重新發(fā)現(xiàn),制度分析的作用被重新復(fù)興。20世紀(jì) 90年代,一種不同于傳統(tǒng)的制度分析模式已超越了任何單一的學(xué)科,波及和影響到社會科學(xué)研究的各個領(lǐng)域,儼然已成為一種新的分析范式 (新制度主義)。

這種新范式在“復(fù)活”傳統(tǒng)制度分析的同時,又批判性地吸收了行為主義的研究方法,同時借鑒了其他社會學(xué)領(lǐng)域的研究方法,特別是經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域的公共選擇理論、博弈理論以及社會學(xué)領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)化理論、嵌入性理論方法,從而使自己區(qū)別于傳統(tǒng)制度分析。第一,它大大擴展了對“制度”的理解。制度已不是以往的政治制度,而是一套人們相互交往的行為規(guī)則,它不僅包括外在于共同體的政治權(quán)力機構(gòu)代理人自上而下設(shè)計并強加于社會,要求全體成員遵守的“外在規(guī)則”,而且包括從人類經(jīng)驗演化出來的諸如意識形態(tài)、觀念、習(xí)慣、習(xí)俗等內(nèi)在規(guī)則。解釋變量的增多不僅擴展和豐富了研究的范圍與內(nèi)容,而且可能使主觀的研究無限逼近客觀的現(xiàn)實。第二,它實現(xiàn)了方法論個體主義和整體主義的有機統(tǒng)一,在微觀研究與宏觀研究之間架起了一道橋梁。傳統(tǒng)制度主義關(guān)注的是制度的宏觀政治結(jié)果,其本質(zhì)是方法論整體主義的;行為主義關(guān)注的是個體的偏好與行為及其政治后果,其本質(zhì)是方法論個體主義的。對于絕大多數(shù)研究者而言,找到聯(lián)系宏觀與微觀層次的途徑是一個特別難以應(yīng)對的挑戰(zhàn)。新制度主義在強調(diào)制度重要性的同時,加入了對個體偏好和行為的分析,認(rèn)為制度本身是特定社會中個人行為的結(jié)果,這就不僅使制度兼具制約性和使動性,而且將傳統(tǒng)制度主義的“制度——宏觀政治結(jié)果”發(fā)展為“制度——個體偏好和行為——宏觀政治結(jié)果”[8],在方法論上搭起了個體主義與整體主義溝通的橋梁,從而使自己的研究更具解釋力。

如果新制度主義僅僅實現(xiàn)上述兩個突破,那么它還難以確立自己在社會科學(xué)研究中的范式地位,或者說,還很難稱得上名副其實的“科學(xué)研究綱領(lǐng)”。新制度主義政策分析模式除了將制度重新置于政策研究的中心地位、注重對個體偏好和行為進(jìn)行分析外,還重視對政策進(jìn)行歷史分析、差異分析、觀念分析以及行動者策略分析[9]。第一,歷史分析。注重歷史是新制度主義的一個突出特征,這在歷史制度主義學(xué)派那里表現(xiàn)得尤為明顯。新制度主義的政策分析強調(diào)追溯特定具體政策的根源,分析該政策演變的邏輯和過程,在演進(jìn)中理解政策的發(fā)展路徑及其對現(xiàn)在的影響。毫無疑問,這種考察不是簡單的歷史描述,而是通過以制度為核心的歷史考察,找到特定政策發(fā)生的根源。第二,差異分析。如同制度之間的差異源自歷史的差異,相同或近似的政策在不同國家或地區(qū)之間的差異也主要源自演進(jìn)過程中的路徑依賴,這種自我強化的路徑依賴主要表現(xiàn)為時間序列的重要性、制度的慣性與繼承性以及制度變遷過程中的偶然性,其結(jié)果是,相同的初始政策選擇在不同的地方可能產(chǎn)生完全不同的后果[10]。這就要求在進(jìn)行政策分析和政策比較時,不能局限于簡單地統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析,而要通過對個案的歷史考察,分析政策演進(jìn)中的微小差異及由此導(dǎo)致的結(jié)果。第三,注重觀念和意識形態(tài)對政策的影響。盡管新制度主義傾向于用演化的觀點看待人類行為,但它也批判那種把人類行為簡約為單純動物行為的傾向。也就是說,新制度主義強調(diào)觀念與意識形態(tài)對人類制度的重要性,要求對與制度處于同一層次的人的行為意向(既可能是理性的,但也可能是反理性的)抱有充分的關(guān)注,既要關(guān)注意向的復(fù)雜性,也要關(guān)注意向的一致性,前者導(dǎo)致價值觀念的多元化并有可能導(dǎo)致曼瑟爾·奧爾森所說的“集體行動的困境”,后者則是一種節(jié)約和限制機制,通過它(意識形態(tài)),人們認(rèn)識了他們所處環(huán)境并被一種“世界觀”導(dǎo)引,從而使決策過程簡單明了。同時,它不可避免地與人們有關(guān)世界是否公平的道德和倫理方面的評判交織在一起。一旦人們發(fā)現(xiàn)其經(jīng)驗與它不符,人們就會試圖改變其意識形態(tài)[11]。對意識形態(tài)的強調(diào),在一定程度上為制度演化與理性選擇之間架設(shè)了橋梁。第四,策略行為分析。在新制度主義看來,盡管制度制約和影響個體的偏好和行為,但制度本身是特定社會中人的行為的結(jié)果,是“千百萬細(xì)小的反叛和眾多其他人對這些細(xì)小反叛的評價”[12]。也就是說,個體雖然不能決定制度的變遷,但能夠影響制度變遷的進(jìn)程。當(dāng)環(huán)境發(fā)生變化時,特別是當(dāng)舊制度不能讓個體很好地應(yīng)付環(huán)境時,變革的壓力就會誘發(fā)制度的調(diào)整,一些個體違反既有的制度,如果遭受懲罰,他們可能重新服從原有的制度,但如果他們的“試錯”在新的環(huán)境中獲得了成功,那么別人就會效仿,當(dāng)效仿者達(dá)到臨界多數(shù)時,新的制度就會產(chǎn)生。與制度變遷相近似,當(dāng)環(huán)境發(fā)生變化并改變了個人和團體的利益分配和機會分布時,他們就會產(chǎn)生變革現(xiàn)行政策的動力;特別是當(dāng)服從的外部成本過高而改變現(xiàn)狀能夠帶來巨大的利益時,他們就會在明確的情境邊界內(nèi),充分利用現(xiàn)有制度所提供的空間,巧妙地利用可以利用的各種規(guī)則和資源,以改變現(xiàn)有的政策。

新制度主義政策分析模式作為一種方法論,對于彌補傳統(tǒng)制度分析模式的缺陷、矯正以往政策分析模式中的制度缺位而言,無疑是重要的和有意義的。不過,作為一種仍處于建構(gòu)中的分析框架,新制度主義政策分析模式仍存在許多不夠完善之處。比如,新制度主義大大拓展制度內(nèi)涵的同時也承擔(dān)著概念擴張的風(fēng)險;人們幾乎不可能對制度概念進(jìn)行測量,更談不上對概念的檢驗和證偽;同時,概念的無限泛化也容易導(dǎo)致以單一變量涵蓋多變量的情況。如何準(zhǔn)確把握制度的內(nèi)涵并以此進(jìn)行政策分析,無疑是相當(dāng)重要的。再比如“內(nèi)部有效性”問題,影響政策的變量眾多,選擇一種變量 (制度)進(jìn)行分析,也就意味著排除了其他變量,而這幾乎是“分析片面”的代名詞。對此,我們應(yīng)當(dāng)保持足夠的警惕。此外,制度和政策雖然是兩個不同的概念,但它們又是緊密聯(lián)系的,很難找到一勞永逸的絕對界限。如何理解兩者的區(qū)分和聯(lián)系具有很大難度,這將影響到這種分析模式的有效性。在眾多的政策分析模式中,傳統(tǒng)的制度分析模式是應(yīng)用最為廣泛但又最缺乏理論色彩的一個模式,其中一個重要原因是它沒有對政策和制度的關(guān)系模式作出明確的、令人信服的解釋。本文借助一些學(xué)者的研究試圖為政策的制度分析模式提供一個微觀基礎(chǔ),并以此為依據(jù),嘗試對新制度主義政策分析模式的主要內(nèi)容作一歸納,意欲使政策的制度分析模式更為清晰可辨。不過,囿于篇幅和筆者的學(xué)力,仍有許多問題有待進(jìn)一步澄清,比如,制度分析模式的應(yīng)用條件及其理論解釋限度、如何解決制度分析模式中的固有缺陷從而使成為一種可操作應(yīng)用的模式等,這些問題可能是制度分析模式的應(yīng)用瓶頸,自然也是研究制度分析模式的魅力所在,當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)成為我們今后努力的方向。

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[責(zé)任編輯 王亞偉 ]

D035

A

1671-6701(2010)04-0039-04

2010-05-01

北京市屬市管高等學(xué)校“人才強教計劃”資助項目(項目編號:PHR201008445)階段性成果

楊成虎 (1970-),男,陜西澄城人,碩士,北京信息科技大學(xué)公共管理系副教授。