萇景洲

(國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行,北京100000)

隨著國(guó)有企業(yè)改革的逐步深化,大型國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的改革已成為人們?nèi)找骊P(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)。然而,是打破現(xiàn)有國(guó)有獨(dú)資產(chǎn)權(quán)制度,建立新的產(chǎn)權(quán)約束機(jī)制及公司治理機(jī)制,還是在保持國(guó)有獨(dú)資產(chǎn)權(quán)制度的前提下完善公司治理機(jī)制,人們對(duì)這一涉及國(guó)有獨(dú)資企業(yè)改革方向問(wèn)題的認(rèn)識(shí)并不一致,甚至存在較大分歧或?qū)α?。本文擬從國(guó)有獨(dú)資公司與公眾持股公司的治理機(jī)制對(duì)比分析出發(fā),談一點(diǎn)對(duì)大型國(guó)有獨(dú)資企業(yè)改革方向的認(rèn)識(shí)。

一、不同產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下的公司治理機(jī)制特點(diǎn)

所謂公司治理機(jī)制,實(shí)質(zhì)上是在公司產(chǎn)權(quán)——所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的前提下,為降低公司所有者與經(jīng)營(yíng)者之間的委托代理成本,提高公司的整體運(yùn)營(yíng)效率,維護(hù)公司所有者合法權(quán)益,實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者利益均衡而設(shè)計(jì)的一種管理制度,是一種公司權(quán)力配置與運(yùn)用上的制衡機(jī)制。根據(jù)當(dāng)代公司治理理論研究,一個(gè)完善而有效的公司治理機(jī)制不僅包括公司的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)及約束,而且還包括來(lái)自公司外部的市場(chǎng)約束與社會(huì)監(jiān)管等。前者主要是通過(guò)公司內(nèi)部股東大會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)營(yíng)管理層等組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置,以及通過(guò)合理配置上述機(jī)構(gòu)主體之間的權(quán)利、責(zé)任與義務(wù),以實(shí)現(xiàn)公司內(nèi)部的權(quán)力制衡和經(jīng)營(yíng)管理者的行為規(guī)范化;后者主要借助于資本市場(chǎng)的運(yùn)作、公司間的兼并收購(gòu)、相關(guān)利益者的壓力以及政府監(jiān)管當(dāng)局的直接干預(yù)等,以形成一種對(duì)公司內(nèi)部控制權(quán)的外部市場(chǎng)選擇壓力。而在上述整個(gè)治理結(jié)構(gòu)中,公司董事會(huì)作為公司的經(jīng)營(yíng)決策機(jī)構(gòu),則又是整個(gè)公司治理結(jié)構(gòu)的權(quán)力核心及有效發(fā)揮作用的關(guān)鍵?？梢哉f(shuō),無(wú)論是股東權(quán)利的行使、股東意志的體現(xiàn)、公司經(jīng)理人(CEO)的選擇、監(jiān)督與激勵(lì),還是公司發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)營(yíng)決策的制定,都取決于公司董事會(huì)的合理構(gòu)成與有效運(yùn)作。不同產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下公司治理機(jī)制所表現(xiàn)出的差異及特點(diǎn),主要集中在公司董事會(huì)的組成及其成員的產(chǎn)生方式上。從當(dāng)代公司的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)類型看,公司(主要是大型公司)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)大體上存在“國(guó)有獨(dú)資”、“大股東控股”和“公眾持股”三種模式。大股東控股公司的治理機(jī)制屬于“管理型治理機(jī)制”,即公司股權(quán)集中于少數(shù)大股東手中,股東大會(huì)是實(shí)實(shí)在在的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)并發(fā)揮著最終的裁決功能,公司董事會(huì)成員尤其是董事長(zhǎng)一般由大股東直接推薦或擔(dān)任。雖然一些公司也引入了獨(dú)立董事制度,甚至選舉職工作為公司董事會(huì)成員[1],但董事會(huì)成員主要由公司股東擔(dān)任。在大股東控股公司中,公司所有者可以通過(guò)股東大會(huì)投票、委派董事等方式直接體現(xiàn)自己的權(quán)利意志,并通過(guò)董事會(huì)間接控制公司經(jīng)營(yíng)者,公司與公司董事會(huì)一般掌控在大股東手中。據(jù)有關(guān)學(xué)者研究,日本、德國(guó)等國(guó)的大公司多屬于這類由大股東控股的“管理型治理機(jī)制”公司[2]。

國(guó)有獨(dú)資公司(主要指大型國(guó)有獨(dú)資公司,以下同),形式上國(guó)家獨(dú)有、屬于“管理型治理機(jī)制”模式,但公司股權(quán)屬于全體國(guó)民,只是由政府代為管理和操作。而且從現(xiàn)實(shí)看,國(guó)有獨(dú)資公司一般不設(shè)股東大會(huì)(也無(wú)法建立股東大會(huì)),主要由股東代表——政府出資機(jī)構(gòu)及其公務(wù)人員代行股東權(quán)力;如果建立有董事會(huì),公司董事會(huì)成員一般也由國(guó)有股代表——政府部門直接推薦和最終任命,公司董事會(huì)成員完全由那些與公司沒(méi)有任何財(cái)產(chǎn)關(guān)系的人士(既可以是政府公務(wù)人員,也可以是社會(huì)知名人士)擔(dān)任。在國(guó)有獨(dú)資公司中,不僅所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相對(duì)分離,而且所有權(quán)本身——全體國(guó)民的所有權(quán)也交由其代表——政府行使,屬于一種典型的所有權(quán)“雙重委托代理”關(guān)系。所有者對(duì)公司經(jīng)營(yíng)基本上不發(fā)揮任何的直接約束作用,只能通過(guò)其代表——政府間接地表達(dá)自己的意愿。這類公司國(guó)內(nèi)、國(guó)外都有,而且多分布于比較特殊的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域,如郵政、電網(wǎng)、交通等[3]。

公眾持股公司,從各國(guó)的實(shí)踐看,多是些股權(quán)高度分散的上市公司,一般被稱之為“市場(chǎng)型治理機(jī)制”公司。即由于股東數(shù)量眾多,股權(quán)高度分散,公眾持股公司的股東一般沒(méi)有能力也沒(méi)有動(dòng)力直接參與公司的管理,公司治理更多地是依賴外部力量,主要是借助于獨(dú)立董事制度,借助于發(fā)達(dá)的資本市場(chǎng),通過(guò)公開(kāi)監(jiān)督、兼并、收購(gòu)等方式來(lái)改進(jìn)公司的經(jīng)營(yíng)與管理。公司中雖然設(shè)有股東大會(huì),但往往流于形式,對(duì)改進(jìn)公司治理,如董事會(huì)成員的選擇、CEO的任命等,基本上不發(fā)揮什么實(shí)質(zhì)性作用,公司董事會(huì)成員往往由公司高級(jí)管理人員和與公司沒(méi)有任何財(cái)產(chǎn)關(guān)系的獨(dú)立董事組成,其選任基本上脫離了公司股東的直接制約與影響。也就是說(shuō),基于非財(cái)產(chǎn)和非經(jīng)濟(jì)利益約束的獨(dú)立董事制度、基于發(fā)達(dá)資本市場(chǎng)中的外部公司控制權(quán)爭(zhēng)奪約束等,共同構(gòu)成了公眾持股公司治理機(jī)制的典型特征。這類公司主要以英國(guó)、美國(guó)等國(guó)的公眾持股公司為代表[4]。

雖然不同產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下的公司治理機(jī)制表現(xiàn)出一定的差異及不同特點(diǎn),但若從公司治理機(jī)制的內(nèi)在功能看,以下幾大功能的有效發(fā)揮,應(yīng)是當(dāng)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公司治理機(jī)制成功運(yùn)作的重要表現(xiàn),同時(shí)也是判斷公司治理結(jié)構(gòu)框架是否合理的關(guān)鍵性標(biāo)志。一是保證公司能按照法定的程序選擇出適合本公司的經(jīng)營(yíng)管理層(主要是公司董事會(huì)成員、CEO等)。二是實(shí)現(xiàn)公司內(nèi)部權(quán)力的合理配置與制衡。主要是通過(guò)對(duì)股東會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)營(yíng)管理層、監(jiān)事會(huì)等機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)利進(jìn)行明確分工,在公司的經(jīng)營(yíng)決策與實(shí)施方面形成有效的權(quán)力制衡。三是對(duì)經(jīng)營(yíng)管理層的經(jīng)營(yíng)管理行為進(jìn)行有效的績(jī)效考評(píng)與獎(jiǎng)懲,使經(jīng)營(yíng)管理層在追求自身利益最大化的同時(shí),盡可能符合公司所有者的意愿,以實(shí)現(xiàn)公司利益的最大化。

二、對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司與公眾持股公司治理機(jī)制的比較分析

雖然“國(guó)有獨(dú)資”和“公眾持股”是兩種截然不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)形式,但若從治理機(jī)制發(fā)揮作用的機(jī)理看,國(guó)有獨(dú)資公司與公眾持股公司似乎并沒(méi)有什么本質(zhì)上的區(qū)別。

1.兩者的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)都屬于高度社會(huì)化的財(cái)產(chǎn)所有形式。即兩者都形成于“私人獨(dú)資”、“大股東控股型”之后,是生產(chǎn)和產(chǎn)權(quán)高度社會(huì)化的產(chǎn)物;只是國(guó)有獨(dú)資公司的股權(quán)高度集中于政府,公眾持股公司股權(quán)高度分散于社會(huì)。而國(guó)有股權(quán)高度集中于政府,其實(shí)是一種更廣泛的公眾持股形式,在代表公眾利益方面,國(guó)有獨(dú)資與公眾持股并沒(méi)有本質(zhì)上的區(qū)別,區(qū)別的只是社會(huì)化的程度不同:前者代表的是全體國(guó)民,后者代表的是部分社會(huì)公眾。

2.兩者的股東大會(huì)都“形同虛設(shè)”。公司股東(無(wú)論是國(guó)有獨(dú)資公司的全體國(guó)民,還是公眾持股公司的小股東)一般都無(wú)法通過(guò)股東大會(huì)直接表達(dá)自己的意愿,并行使最終的裁決權(quán)力,一切都需要通過(guò)代理人——國(guó)有獨(dú)資公司是政府委派的公務(wù)人員,公眾持股公司是選出的獨(dú)立董事等——間接地行使相應(yīng)的權(quán)利與職能,由此形成對(duì)公司經(jīng)營(yíng)管理層的權(quán)利約束與行為控制。而且,由于兩者都缺少所有者的直接監(jiān)督約束,無(wú)論是國(guó)有獨(dú)資公司還是公眾持股公司都存在比較突出的“內(nèi)部人控制”問(wèn)題。

3.兩者的董事會(huì)成員都由公司的非財(cái)產(chǎn)所有者——非股東擔(dān)任。國(guó)有獨(dú)資公司的董事會(huì)成員可能由政府委派并由政府公務(wù)人員擔(dān)任,公眾持股公司的董事會(huì)成員一般通過(guò)特殊的選擇機(jī)制由商界經(jīng)營(yíng)管理人才或社會(huì)賢達(dá)擔(dān)任。同時(shí)兩類公司的經(jīng)營(yíng)者(CEO等),也主要由上述性質(zhì)的董事會(huì)選擇、聘任。其中,在公眾持股公司中,為解決因所有者約束無(wú)力或“缺位”而造成的內(nèi)部人控制問(wèn)題,有效保護(hù)公司股東及其他利益相關(guān)主體的合法權(quán)益,發(fā)達(dá)國(guó)家普遍引入了獨(dú)立董事制度,并在法律上對(duì)獨(dú)立董事的選任程序、獨(dú)立董事資格及其責(zé)、權(quán)、利等作出了明確規(guī)定,希望外部董事為維護(hù)其聲譽(yù)而能對(duì)經(jīng)營(yíng)管理層進(jìn)行有效監(jiān)督。比如,國(guó)外公眾持股公司的董事會(huì)中獨(dú)立董事一般占較大比重,甚至以獨(dú)立董事為主,在公司董事會(huì)內(nèi)部,一般都設(shè)立有以獨(dú)立董事為主或全部是由獨(dú)立董事組成的提名委員會(huì)、薪酬委員會(huì)和審計(jì)委員會(huì),公司董事成員一般由董事會(huì)的提名委員會(huì)提名,或由公司經(jīng)營(yíng)者推薦,然后由現(xiàn)任董事會(huì)成員選舉確認(rèn)。也就是說(shuō),在公眾持股公司的運(yùn)作中,起核心作用的基本上是那些與公司并沒(méi)有財(cái)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的“獨(dú)立董事”及由公司內(nèi)部高管兼任的執(zhí)行董事,整個(gè)高管的產(chǎn)生過(guò)程更類似于一種政府或公眾部門的民主選舉制度。

4.公眾持股公司獨(dú)立董事與國(guó)有企業(yè)管理者的行為方式非常相近。按照各國(guó)的法律規(guī)定,獨(dú)立董事主要是那些與公司沒(méi)有任何財(cái)產(chǎn)及商業(yè)利益關(guān)系的、主要依據(jù)法律參與公司內(nèi)部管理的社會(huì)專業(yè)人士,其收益除少量的報(bào)酬外主要體現(xiàn)為公司經(jīng)營(yíng)成功帶給他的精神享受及心理滿足。相應(yīng)地,獨(dú)立董事的行為方式主要受制于個(gè)人名譽(yù)地位、職業(yè)道德和法律責(zé)任的約束,即在法律賦予他們監(jiān)督與管理權(quán)限與責(zé)任的情況下,為維護(hù)其自身名譽(yù),獨(dú)立董事往往會(huì)站在客觀公正的立場(chǎng)上利用法律賦予的權(quán)力對(duì)大股東或經(jīng)營(yíng)管理層進(jìn)行監(jiān)督管理,從而達(dá)到公司內(nèi)部權(quán)利上的制衡。這樣,若從獨(dú)立董事的行為方式和動(dòng)機(jī)上看,獨(dú)立董事在經(jīng)濟(jì)上完全處于一種典型的激勵(lì)與約束、責(zé)任與利益不對(duì)稱的狀態(tài)中,其行為方式與國(guó)有獨(dú)資公司中由政府委派的經(jīng)營(yíng)管理人員沒(méi)有什么本質(zhì)上的區(qū)別,從某種意義上講,也許不如國(guó)有企業(yè)中由政府選任的經(jīng)營(yíng)管理人員。因?yàn)楠?dú)立董事往往都是兼職,能投入到公司的精力畢竟有限,而政府委派的經(jīng)營(yíng)管理人員基本上都是專職,在對(duì)董事會(huì)成員的選擇與管理上,在股東代表行使權(quán)利上,國(guó)有獨(dú)資公司往往會(huì)比股權(quán)高度分散的公眾持股公司更有效率(當(dāng)然前提是國(guó)有獨(dú)資公司的治理機(jī)制必須規(guī)范)。不僅如此,公眾持股公司的獨(dú)立董事制度也并非是一種十全十美的設(shè)計(jì)。國(guó)外公司高級(jí)管理層的收入水平與公司實(shí)際經(jīng)營(yíng)狀況脫節(jié)的現(xiàn)象日益明顯,近年來(lái)越來(lái)越多的公司管理丑聞,如美國(guó)安然公司、世紀(jì)通訊公司等造假破產(chǎn)案,以及一些學(xué)者對(duì)董事會(huì)制度的實(shí)證研究等,都證明了這一點(diǎn)。如果認(rèn)為國(guó)有獨(dú)資公司的治理機(jī)制存在著一定的缺陷,公眾持股公司的獨(dú)立董事制度也同樣存在類似的缺陷或不足;但這些缺陷或不足并不能成為否定上述制度的根本理由。

總之,無(wú)論從公司治理的結(jié)構(gòu)——公司產(chǎn)權(quán)、股東會(huì)、董事會(huì)的設(shè)置看,還是從公司治理機(jī)制的運(yùn)作過(guò)程——董事會(huì)發(fā)揮作用的機(jī)理看,國(guó)有獨(dú)資公司和公眾持股公司的治理機(jī)制都是一種非常相近的公司治理模式——都屬于典型的“所有者缺位”和“多重委托代理治理機(jī)制”。當(dāng)然,公眾持股公司與國(guó)有獨(dú)資公司在其他方面也存在著一些較大的差異。一是資金的募集上。公眾持股公司是一種開(kāi)放式的股權(quán)結(jié)構(gòu),完全可以根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展的需要向社會(huì)籌措所需要股本金,國(guó)有獨(dú)資公司只能由政府財(cái)政撥款或政府發(fā)債。二是國(guó)有獨(dú)資的國(guó)有股東代表——政府更容易形成不規(guī)范的干預(yù)(不過(guò)這可以通過(guò)制度來(lái)加以規(guī)范)。三是國(guó)有獨(dú)資公司因無(wú)法上市,不能建立內(nèi)部期權(quán)激勵(lì)機(jī)制,形成內(nèi)部期權(quán)和外部資本市場(chǎng)對(duì)公司管理層的有力約束。如果說(shuō)公眾持股公司與國(guó)有獨(dú)資公司相比有什么優(yōu)勢(shì),融資與期權(quán)激勵(lì)、資本市場(chǎng)約束優(yōu)勢(shì)應(yīng)是最突出的兩點(diǎn);但在改進(jìn)公司經(jīng)營(yíng)效率、提高管理水平等方面,治理規(guī)范化的國(guó)有獨(dú)資公司與公眾持股公司并沒(méi)有本質(zhì)上的區(qū)別。

三、對(duì)我國(guó)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)改革方向的認(rèn)識(shí)

既然大型國(guó)有獨(dú)資公司的治理機(jī)制與公眾持股公司基本相同,那么為提高國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理效率而改進(jìn)其治理機(jī)制,似乎與國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革之間并沒(méi)有必然的因果關(guān)系?；蛘哒f(shuō),雖然公眾持股公司是當(dāng)代大型企業(yè)的普遍選擇,但由于大型國(guó)有獨(dú)資公司與公眾持股公司的治理機(jī)制非常相近,僅從改善公司治理的角度看,是堅(jiān)持“國(guó)有獨(dú)資”還是轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮姵止伞?并沒(méi)有質(zhì)上的差異,很難說(shuō)公眾持股就是一種比國(guó)有獨(dú)資更合理、更有效的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。原則上講,在國(guó)有獨(dú)資的前提下,通過(guò)借鑒公眾持股公司的治理機(jī)制及國(guó)際經(jīng)驗(yàn),通過(guò)引入規(guī)范而嚴(yán)格的董事會(huì)、職業(yè)經(jīng)理人、信息公開(kāi)披露等制度,同樣可以建立起類似于公眾持股公司的治理機(jī)制,只是國(guó)有獨(dú)資公司的融資功能、內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制不如公眾持股公司靈活便利而已。僅為完善治理機(jī)制、提高效率而將歷史形成的大型國(guó)有獨(dú)資公司轉(zhuǎn)變?yōu)楣姵止晒?并沒(méi)有什么實(shí)質(zhì)上的改進(jìn)意義,因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革(或股份制改造)畢竟只是國(guó)有企業(yè)改革的形式,而建立符合現(xiàn)代企業(yè)制度的公司治理機(jī)制才是國(guó)有企業(yè)改革的核心內(nèi)容及目標(biāo)。

其實(shí),我國(guó)大型國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率之所以往往比較低下,不及國(guó)外公眾持股公司,一方面與國(guó)有獨(dú)資公司治理機(jī)制不完善、尚未建立起符合現(xiàn)代公司制度的公司治理結(jié)構(gòu)與機(jī)制有關(guān),另一方面也與評(píng)價(jià)的角度與標(biāo)準(zhǔn)不盡科學(xué)有關(guān),即僅僅從股東投資回報(bào)和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的角度來(lái)評(píng)價(jià)國(guó)有獨(dú)資公司的經(jīng)營(yíng)行為及業(yè)績(jī),而國(guó)有獨(dú)資公司作為政府擁有的國(guó)有企業(yè),除了從事正常的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)外,一般都承擔(dān)了相應(yīng)的社會(huì)職能,如維持社會(huì)就業(yè)與社會(huì)穩(wěn)定,服從政府的宏觀調(diào)控需要,承擔(dān)政府委派的政策性任務(wù)等(這是其他非國(guó)有獨(dú)資公司所沒(méi)有的),其經(jīng)營(yíng)產(chǎn)出還表現(xiàn)為較強(qiáng)的社會(huì)效益。從技術(shù)上講,裁減員工、撤并機(jī)構(gòu)、增加國(guó)有獨(dú)資公司的盈利并不難,但若從國(guó)情、政治、社會(huì)的角度看則遠(yuǎn)非這么簡(jiǎn)單,在很多情況下國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率低下并不能成為其改革的主要?jiǎng)右颉Ｒ虼?對(duì)大型國(guó)有獨(dú)資企業(yè)而言,是維持國(guó)有獨(dú)資、選擇大股東控制型還是選擇社會(huì)公眾持股型,不僅要考慮完善公司治理機(jī)制的需要,同時(shí)還應(yīng)看國(guó)家所處的經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境、法律制度體系,以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)企業(yè)功能的內(nèi)在要求?？紤]到人口眾多,經(jīng)濟(jì)、自然及社會(huì)狀況極為復(fù)雜仍將是我國(guó)最為突出的基本國(guó)情,在今后相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi),我國(guó)不僅面臨著體制轉(zhuǎn)軌所帶來(lái)的種種不確定性,同時(shí)還需要“在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放”,經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展對(duì)政府及公共部門的宏觀調(diào)控及政策性服務(wù)需求仍會(huì)十分強(qiáng)烈,那么,從我國(guó)在若干重要領(lǐng)域已形成一批實(shí)力雄厚且技術(shù)裝備先進(jìn)的大型國(guó)有獨(dú)資企業(yè)這一現(xiàn)實(shí)出發(fā),在保留其國(guó)有獨(dú)資、使其能執(zhí)行必要的政府政策及意圖的前提下,通過(guò)建立新的公司治理機(jī)制以不斷改善其經(jīng)營(yíng)管理狀況,似乎應(yīng)是一種更為現(xiàn)實(shí)可行的選擇。當(dāng)然,前提是這些國(guó)有獨(dú)資(或國(guó)有控股)企業(yè)的數(shù)量不能太多,占行業(yè)的比重不能過(guò)大,而且應(yīng)是行業(yè)中具有一定特殊地位的大型企業(yè)。

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