張 旭

(黑龍江省法學(xué)研究所 黑龍江 哈爾濱150090)

自從《地方志工作條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)頒布以來(lái)，依法修志、依法管志、依法治志等提法一直被廣大修志工作者熱烈地討論，但是從操作層面而言，怎么做才是依法修志、依法治志，違反這些行為當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任，卻很少有人提及。本文從法律的視角出發(fā)，重新將《條例》中涉及方志編修與管理之處細(xì)化解析，力爭(zhēng)對(duì)依法修志給予一個(gè)法律上的解答。

一、何謂“依法修志”

根據(jù)《條例》第二條、第五條第二款，“中華人民共和國(guó)境內(nèi)地方志的組織編纂、管理、開(kāi)發(fā)利用工作，適用本條例?！薄翱h級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)主管本行政區(qū)域的地方志工作”可以得知，所謂依法修志是指我國(guó)縣級(jí)以上的地方志辦公室按照法律、法規(guī)的規(guī)定，編修地方志書(shū)、管理地方志事業(yè)以及開(kāi)發(fā)利用方志的行政行為的總稱(chēng)。它主要包括兩種行政行為:一是依法編纂志書(shū)，二是依法對(duì)地方志工作全程進(jìn)行有效地行政管理，這里具體又包括方志事業(yè)的管理和依法開(kāi)發(fā)用志行為。

如何理解依法修志中的“法”是正確解釋這一概念的重要途徑。首先，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，法律是指由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的規(guī)范性文件，而《條例》是由國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，由于制定機(jī)關(guān)的不同，所以《條例》本身的法律效力有限，沒(méi)有上升為國(guó)家的最基本法律問(wèn)題層面。其次，《條例》作為指導(dǎo)全國(guó)依法修志的最重要的規(guī)范性法律文件，是各省、市、區(qū)制定地方志工作地方性法規(guī)與規(guī)章的基礎(chǔ)。許多省、市、區(qū)都在《條例》的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實(shí)際情況制定出符合各地特色的地方志工作管理?xiàng)l例，這些都可以理解為“依法修志”中具體的“法”。例如:《黑龍江省地方志工作條例》等。最后，除了《條例》等規(guī)范性法律文件之外，編修地方志質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的文件也應(yīng)當(dāng)作為“法”來(lái)理解，比如:《新編地方志工作暫行規(guī)定》中就對(duì)地方志的編纂原則、體例、內(nèi)容、方法等做出明確而具體的規(guī)定，這些行業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)性的文件也應(yīng)當(dāng)是編修志書(shū)的“法律性文件”。

綜上所述，依法修志既是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)的編史工作，需要依法正確地編纂，同時(shí)也是一種法律賦予地方志主管部門(mén)必須執(zhí)行的行政行為，正確行使修志的行政職權(quán)，做到依法管理方志事業(yè)，都是依法修志本身所要求的核心內(nèi)涵。

二、“依法修志”的法律關(guān)系

法律關(guān)系是指在法律規(guī)范調(diào)整一定社會(huì)關(guān)系的過(guò)程中所形成的人們之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，包括法律關(guān)系的主體、客體和內(nèi)容。明確了依法修志的法律關(guān)系，對(duì)于進(jìn)一步解釋此行政行為十分必要。

地方志辦公室作為各級(jí)政府主管地方志的機(jī)構(gòu)是依法修志的主體，在編纂志書(shū)、管理方志以及開(kāi)發(fā)利用志書(shū)等方面起著重要的作用，《條例》第五條明確規(guī)定其職責(zé):(一)組織、指導(dǎo)、督促和檢查地方志工作；(二)擬定地方志工作規(guī)劃和編纂方案；(三)組織編纂地方志書(shū)、地方綜合年鑒；(四)搜集、保存地方志文獻(xiàn)和資料，組織整理舊志，推動(dòng)方志理論研究；(五)組織開(kāi)發(fā)利用地方志資源。地方志辦公室作為依法修志的唯一主體，《條例》也第一次明確了其他組織和個(gè)人不得編纂以縣級(jí)以上行政區(qū)域名稱(chēng)冠名的地方志書(shū)、地方綜合年鑒。

依法修志的客體在《條例》第三條進(jìn)行了規(guī)定，地方志包括地方志書(shū)、地方綜合年鑒。對(duì)于編纂地方志的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)《條例》第六條也明確了，應(yīng)當(dāng)做到存真求實(shí)，確保質(zhì)量，全面、客觀(guān)地記述本行政區(qū)域自然、政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的歷史與現(xiàn)狀。具體來(lái)說(shuō)高質(zhì)量的地方志書(shū)就是占有翔實(shí)、完備、準(zhǔn)確的資料；客觀(guān)、真實(shí)、全面地記述歷史和現(xiàn)狀，無(wú)違背憲法和法律法規(guī)之處以及不違反保密原則；篇目編排科學(xué)，資料使用科學(xué)，無(wú)違背科學(xué)常識(shí)、科學(xué)規(guī)律的內(nèi)容；嚴(yán)格按照地方志書(shū)的體例，運(yùn)用志書(shū)述、記、志、傳、圖、表、錄、索引等各種體裁；語(yǔ)言文字表述、單位名稱(chēng)使用符合現(xiàn)代漢語(yǔ)的規(guī)范和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)；記述內(nèi)容突出地方特點(diǎn)、時(shí)代特征和行業(yè)特色。地方志書(shū)除了傳統(tǒng)意義上的紙制圖書(shū)，各種數(shù)字化產(chǎn)品也層出不窮，如多媒體光盤(pán)志書(shū)、數(shù)字化方志館等，以電子和網(wǎng)絡(luò)為媒介的多樣化志書(shū)載體會(huì)更多出現(xiàn)。

根據(jù)《條例》第十五條以及《著作權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定以縣級(jí)以上行政區(qū)域名稱(chēng)冠名的地方志書(shū)、地方綜合年鑒為職務(wù)作品，著作權(quán)由組織編纂的負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)享有，參與編纂的人員享有署名權(quán)。

依法修志的內(nèi)容主要體現(xiàn)在地方志辦公室的各項(xiàng)具體工作之中，主要就是依法編志、依法管志、依法用志這三部分工作，具體內(nèi)容將在下面重點(diǎn)展開(kāi)。

三、“依法修志”的制度內(nèi)容

(一)依法編志的制度內(nèi)容

為保證地方志編纂的質(zhì)量，必須做精心設(shè)計(jì)編目、收集考證資料、認(rèn)真編寫(xiě)志稿、嚴(yán)格進(jìn)行總纂、召開(kāi)評(píng)稿會(huì)議、后期修改加工、精選附錄文獻(xiàn)、精選特色圖照、三級(jí)審查志稿、從嚴(yán)校對(duì)書(shū)稿、編寫(xiě)志書(shū)索引、抓好裝幀印刷等具體工作，所以建立相應(yīng)的工作制度十分必要。

1.志書(shū)編纂立項(xiàng)審批制度?！稐l例》第七條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定本行政區(qū)域地方志編纂的總體工作規(guī)劃(以下簡(jiǎn)稱(chēng)規(guī)劃)，并報(bào)國(guó)家地方志工作指導(dǎo)機(jī)構(gòu)備案。凡是以縣級(jí)以上行政區(qū)域名稱(chēng)冠名編纂的地方志書(shū)，在實(shí)施編纂工作之前必須向本級(jí)地方志辦公室提交詳細(xì)的立項(xiàng)及編纂工作方案，經(jīng)地方志辦公室審核批準(zhǔn)后開(kāi)展資料征集及相應(yīng)的編纂工作。本級(jí)地方志辦公室應(yīng)適時(shí)派出相關(guān)人員對(duì)該部門(mén)志書(shū)的編纂實(shí)施跟蹤業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

自從黃詩(shī)傳入，朝鮮詩(shī)人便對(duì)其淵源、風(fēng)格、用典等展開(kāi)探討。如崔恒《山谷精粹·序》云：“至宋奎聚，詩(shī)道一大中興。于是歐、王、蘇、黃輩鏗戛相與鳴，稱(chēng)為大家，而涪翁詩(shī)尤自出機(jī)杼，瑰奇絕妙，度越諸子，遂號(hào)為江西詩(shī)祖?！盵2](9輯，P191)“自出機(jī)杼，瑰奇絕妙”是對(duì)黃詩(shī)的籠統(tǒng)評(píng)價(jià)，更多評(píng)論家對(duì)此予以補(bǔ)充、注釋?zhuān)唧w地總結(jié)了其創(chuàng)作特色。

2.地方志資料收集制度。為更好地收集撰寫(xiě)地方志的有關(guān)文字、圖表、照片、音像資料、實(shí)物，《條例》第十一條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)可以向機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位、其他組織以及個(gè)人征集有關(guān)地方志資料，有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)提供支持。負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)可以對(duì)有關(guān)資料進(jìn)行查閱、摘抄、復(fù)制，但涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私以及不符合檔案開(kāi)放條件的除外。地方志資料所有人或者持有人提供有關(guān)資料，可以獲得適當(dāng)報(bào)酬。地方志資料所有人或者持有人不得故意提供虛假資料。

3.責(zé)任編輯分工責(zé)任制度。編撰地方志書(shū)是一項(xiàng)業(yè)務(wù)性很強(qiáng)的工作，一般初稿都是由志書(shū)各篇的具體單位負(fù)責(zé)撰寫(xiě)，而這些單位的工作人員大多都不具有修志的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，這就需要由地方志辦公室派出責(zé)任編輯對(duì)其進(jìn)行業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)，所以責(zé)任編輯在撰寫(xiě)志書(shū)過(guò)程中發(fā)揮著十分重要的作用。這一制度要求將地方志各篇章分配給各個(gè)責(zé)任編輯，各負(fù)其責(zé)。每個(gè)責(zé)任編輯從制定篇目、收集資料、輯錄長(zhǎng)篇、試寫(xiě)初稿、編寫(xiě)初稿等自始自終都要指導(dǎo)并參與。

4.地方志書(shū)的審查驗(yàn)收制度。一般而言，各地都采用志書(shū)“三審”制度，即實(shí)行初審、復(fù)審、終審?！稐l例》第十二條規(guī)定，以縣級(jí)以上行政區(qū)域名稱(chēng)冠名、列入規(guī)劃的地方志書(shū)經(jīng)審查驗(yàn)收，方可以公開(kāi)出版。對(duì)地方志書(shū)進(jìn)行審查驗(yàn)收，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)保密、檔案、歷史、法律、經(jīng)濟(jì)、軍事等方面的專(zhuān)家參加，重點(diǎn)審查地方志書(shū)的內(nèi)容是否符合憲法和保密、檔案等法律、法規(guī)的規(guī)定，是否全面、客觀(guān)地反映本行政區(qū)域自然、政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的歷史與現(xiàn)狀。一般而言，初審要審查志書(shū)內(nèi)容是否全面反映當(dāng)?shù)匦姓^(qū)域自然、政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的歷史與現(xiàn)狀，復(fù)審要對(duì)志稿的觀(guān)點(diǎn)是否正確、體例是否完備嚴(yán)謹(jǐn)、篇目結(jié)構(gòu)是否合理、內(nèi)容是否充實(shí)等進(jìn)行審查，并提出修改意見(jiàn)。最后由本級(jí)地方志編纂委員會(huì)進(jìn)行驗(yàn)收，驗(yàn)收合格后方可出版。

5.地方綜合年鑒的出版批準(zhǔn)制度?！稐l例》第十三條規(guī)定，以縣級(jí)以上行政區(qū)域名稱(chēng)冠名的地方綜合年鑒，經(jīng)本級(jí)人民政府或者其確定的部門(mén)批準(zhǔn)，方可以公開(kāi)出版。

(二)依法治志的制度內(nèi)容

對(duì)于依法治志，筆者認(rèn)為就是依法管志與依法用志的總稱(chēng)，二者都是以各級(jí)地方志辦公室為行政主體進(jìn)行，都運(yùn)用行政管理手段，其目的就是將方志事業(yè)做大做強(qiáng)，因此在這里將二者合并來(lái)論述。

1.地方志事業(yè)保障制度?！稐l例》明確了地方志工作的重要意義，并在第四條規(guī)定了縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本行政區(qū)域地方志工作的領(lǐng)導(dǎo)。地方志工作所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算。這說(shuō)明地方志工作不是可有可無(wú)的工作，而是政府工作的重要組成部分。與此同時(shí)，對(duì)于各級(jí)地方志辦公室的工作人員應(yīng)當(dāng)認(rèn)定是公務(wù)員，依照我國(guó)公務(wù)員的制度進(jìn)行管理。

3.地方志文稿保存制度。這是《條例》第十四條規(guī)定的一項(xiàng)新的地方志工作管理制度，具體來(lái)說(shuō)，就是在地方志編纂過(guò)程中收集到的文字資料、圖表、照片、音像資料、實(shí)物等以及形成的地方志文稿，由本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)指定專(zhuān)職人員集中統(tǒng)一管理，妥善保存，不得損毀；修志工作完成后，應(yīng)當(dāng)依法移交本級(jí)國(guó)家檔案館或者方志館保存、管理，個(gè)人不得據(jù)為己有或者出租、出讓、轉(zhuǎn)借。

4.收集資料付費(fèi)制度?！稐l例》第十一條新規(guī)定了這一制度，完善了地方志資料收集制度，明確了地方志資料所有人或者持有人提供有關(guān)資料，可以獲得適當(dāng)報(bào)酬的權(quán)利。這一制度要求地方志辦公室必須制定更加明確的資料付費(fèi)規(guī)則，即什么樣的資料不須付費(fèi)，什么資料必須付費(fèi)，以及費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)等，落實(shí)到具體工作中必須有相關(guān)的工作細(xì)則。

5.地方志業(yè)務(wù)管理制度。這一管理制度是針對(duì)地方志的管理方式而言，省級(jí)以下各級(jí)地方志辦公室實(shí)行的上下級(jí)業(yè)務(wù)主管的關(guān)系，同時(shí)各級(jí)地方志辦公室受本級(jí)政府直接管理?！稐l例》第五條明確了國(guó)家地方志工作指導(dǎo)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、督促指導(dǎo)全國(guó)地方志工作。這說(shuō)明國(guó)家地方志工作指導(dǎo)機(jī)構(gòu)不具有行政上的垂直管理職權(quán)，地方志辦公室上下級(jí)的關(guān)系只是業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。

6.地方志書(shū)數(shù)字化制度。這一點(diǎn)可以理解為依法用志制度，也就是《條例》第十六條規(guī)定的地方志工作應(yīng)當(dāng)為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展服務(wù)?？h級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極開(kāi)拓社會(huì)用志途徑，可以通過(guò)建設(shè)資料庫(kù)、網(wǎng)站等方式，加強(qiáng)地方志工作的信息化建設(shè)。公民、法人和其他組織可以利用上述資料庫(kù)、網(wǎng)站查閱、摘抄地方志。可以說(shuō)，地方志書(shū)的數(shù)字化工作在現(xiàn)代信息社會(huì)中已經(jīng)成為一種歷史的趨勢(shì)。

現(xiàn)實(shí)中，數(shù)字方志館以廣域性、高容量性、多媒體性、便捷性、即時(shí)性、不占用空間、成本低等優(yōu)于實(shí)體方志館的特點(diǎn)成為保存、管理數(shù)字方志作品的機(jī)構(gòu)，是集修志、編年鑒、方志學(xué)研究、志書(shū)收藏、方志資源開(kāi)發(fā)、地情數(shù)據(jù)庫(kù)網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)、方志文化交流等多功能為一體的方志事業(yè)基地，其功能包括:(1)地方文獻(xiàn)信息資源的數(shù)字化存貯；(2)地方文獻(xiàn)信息的傳輸網(wǎng)絡(luò)化；(3)地方文獻(xiàn)信息查詢(xún)及檢索系統(tǒng)；(4)實(shí)現(xiàn)地方志在線(xiàn)修志:通過(guò)搭建網(wǎng)絡(luò)修志平臺(tái)，使全省各地的修志工作者可以在電腦上完成志書(shū)撰寫(xiě)，微機(jī)組稿、編輯，網(wǎng)上交流指導(dǎo)、審稿等工作。

7.舊志開(kāi)發(fā)整理利用制度。舊志是地方志寶庫(kù)中的瑰寶，對(duì)舊志的開(kāi)發(fā)整理利用就是采用各種新技術(shù)、新方法將舊志進(jìn)行有效地保存整理、專(zhuān)題研究以及編輯出版。保存整理的形式有點(diǎn)校、譯注、重印、數(shù)據(jù)掃描、制作多媒體光盤(pán)等，對(duì)殘志、佚志采用修版、摘錄和拼殘等辦法千方百計(jì)恢復(fù)舊志的原貌，并對(duì)其進(jìn)行數(shù)字化處理，使方志館或數(shù)字方志館成為保存整理舊志的基地。舊志的專(zhuān)題研究工作是一項(xiàng)艱苦的學(xué)術(shù)工作，在舊志中提取的各種專(zhuān)題類(lèi)編資料，成為了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)決策、發(fā)展一地經(jīng)濟(jì)、科學(xué)研究、文藝創(chuàng)作，特別是愛(ài)國(guó)主義教育鄉(xiāng)土教材的重要資料。編輯出版方志目錄、提要、索引，各種舊志圖書(shū)，特別是一些彌足珍貴的孤本、善本，以及類(lèi)似《山西地震資料》等專(zhuān)題資料對(duì)于舊志的開(kāi)發(fā)利用也十分重要。

四、“依法修志”的法律責(zé)任

法律責(zé)任是指當(dāng)事人由于違反了法律規(guī)定的義務(wù)所承擔(dān)的法律后果。依法修志作為行政行為，此處的法律責(zé)任更多的是指地方志辦公室及其工作人員違反《條例》相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果?！稐l例》本身規(guī)定了以下三種法律責(zé)任:

《條例》第十八條規(guī)定，擅自編纂出版以縣級(jí)以上行政區(qū)域名稱(chēng)冠名的地方志書(shū)、地方綜合年鑒的，由縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)提請(qǐng)本級(jí)人民政府出版行政部門(mén)依法查處。對(duì)于此條，可以理解為任何個(gè)人、組織和其他單位不能擅自編纂出版以縣級(jí)以上行政區(qū)域名稱(chēng)冠名的地方志書(shū)、地方綜合年鑒，否則的話(huà)各級(jí)地方志辦公室有權(quán)提請(qǐng)本級(jí)的出版發(fā)行行政機(jī)關(guān)，進(jìn)行依法查處。這里規(guī)定了地方志辦公室有審查地方志書(shū)出版單位的法律權(quán)利，也賦予了相應(yīng)的協(xié)同出版發(fā)行行政單位的執(zhí)法權(quán)。

《條例》第十九條規(guī)定，未經(jīng)審查驗(yàn)收、批準(zhǔn)將地方志文稿交付出版，或者地方志存在違反憲法、法律、法規(guī)規(guī)定內(nèi)容的，由上級(jí)人民政府或者本級(jí)人民政府責(zé)令采取相應(yīng)措施予以糾正，并視情節(jié)追究有關(guān)單位和個(gè)人的責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。這是保證地方志質(zhì)量的重要條款，并且它以刑事責(zé)任這一最重的法律責(zé)任形式來(lái)規(guī)定。這條的主體應(yīng)當(dāng)理解為是各級(jí)地方志辦公室及其工作人員，如果各級(jí)地方志辦公室沒(méi)有按照嚴(yán)格的審查驗(yàn)收制度出版發(fā)行地方志書(shū)，或地方志書(shū)中出現(xiàn)違法內(nèi)容的，法律追究的是地方志辦公室及其具體工作人員的責(zé)任。因此，可以說(shuō)保證地方志書(shū)的權(quán)威性、準(zhǔn)確性是法律賦予地方志工作人員的責(zé)任和義務(wù)，容不得半點(diǎn)馬虎，如果出現(xiàn)重大問(wèn)題，輕者承擔(dān)行政責(zé)任，重者甚至要承擔(dān)刑事責(zé)任。從這一點(diǎn)來(lái)看，地方志工作人員應(yīng)當(dāng)意識(shí)到修志工作的嚴(yán)肅性和重要性，《條例》中只此一條規(guī)定承擔(dān)刑事責(zé)任，足見(jiàn)保證地方志書(shū)質(zhì)量是立法者最為重視的。

《條例》第二十條規(guī)定，在地方志編纂過(guò)程中收集到的文字資料、圖表、照片、音像資料、實(shí)物等以及形成的地方志文稿，由本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)指定專(zhuān)職人員集中統(tǒng)一管理，妥善保存，不得損毀；修志工作完成后，應(yīng)當(dāng)依法移交本級(jí)國(guó)家檔案館或者方志館保存、管理，個(gè)人不得據(jù)為己有或者出租、出讓、轉(zhuǎn)借。負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)的工作人員違反上述規(guī)定的由其所在單位責(zé)令改正，依法給予處分。這是對(duì)違反地方志文稿保存制度的工作人員的處罰，可見(jiàn)這只是內(nèi)部行政管理的一種方式，對(duì)違反者給予的處分只是行政處分。

除了《條例》規(guī)定的三種法律責(zé)任之外，針對(duì)地方志著作權(quán)問(wèn)題，筆者認(rèn)為，如果地方志書(shū)的執(zhí)筆人和編輯人員被剝奪了署名權(quán)，可以提起民事訴訟，要求在地方志上署名。如果執(zhí)筆人和編輯人員對(duì)地方志辦公室給予的獎(jiǎng)勵(lì)不滿(mǎn)意，則不能訴至法院，因?yàn)檫@是內(nèi)部行政行為，只能向地方志主管部門(mén)提出申訴，由內(nèi)部處理解決。

總之，依法修志是對(duì)各級(jí)地方志辦公室提出的更高要求，它不是停留在口頭上的原則，而是轉(zhuǎn)變舊的修志理念，更新修志格局，建立許多新制度、新舉措的契機(jī)，只有將依法修志落到實(shí)處，才能真正實(shí)現(xiàn)全社會(huì)學(xué)志用志的新局面。