王 倉,吳笑謙

(揚州大學(xué)法學(xué)院,江蘇揚州 225009)

“特別權(quán)力關(guān)系”理論變遷下的公務(wù)員之救濟權(quán)探索
——以行政追償時被追償人的救濟權(quán)為視角

王 倉,吳笑謙

(揚州大學(xué)法學(xué)院,江蘇揚州 225009)

有權(quán)利必有救濟,沒有救濟的權(quán)利是沒有保障的權(quán)利。由于傳統(tǒng)理論對行政機關(guān)內(nèi)部行為的認識存在偏頗,使得公務(wù)員的權(quán)利受到侵犯時無法尋求有效的救濟途徑。本文以內(nèi)部行政行為之一“行政追償決定行為”的性質(zhì)界定為起端,探析了在“特別權(quán)力關(guān)系”理論急劇衰弱、民主法治、人權(quán)保障逐步高漲的背景下,當公務(wù)員的合法權(quán)益受到行政行為侵害時,應(yīng)當擁有完全的救濟權(quán),以有效的保障自身的合法權(quán)利。

行政追償;特別權(quán)力關(guān)系;權(quán)利救濟

一、行政追償?shù)男再|(zhì)界定

行政追償又稱行政求償,依學(xué)界通說,是指行政賠償義務(wù)機關(guān)代表國家向行政賠償請求人支付賠償費用以后,依法責令有故意或重大過失的公務(wù)員、受委托的組織和個人承擔部分或全部賠償費用的法律制度。[1]英文為“Liable to reimburse the state”即“對國家承擔的賠償責任”。[2]從世界范圍來看,大多數(shù)國家都建立了行政追償制度,如奧地利《國家賠償法》第3條第1款規(guī)定:“依本法為賠償?shù)墓偈鹂梢韵蛞蚬室饣蛑卮筮^失行為所引起損害和賠償?shù)臋C關(guān)行使請求權(quán)。”日本《國家賠償法》第1條第2款規(guī)定:“公務(wù)員有故意或重大過失時,國家或公共團體對該公務(wù)員有求償權(quán)?！蔽覈_灣地區(qū)的《國家賠償法》第2條第3款規(guī)定,國家公務(wù)員在行使公權(quán)力時“有故意或重大過失時,賠償義務(wù)機關(guān)對之有求償權(quán)?！?第4條規(guī)定,“受委托行使公權(quán)力之團體,其執(zhí)行職務(wù)致人于行使公權(quán)力時,有故意或重大過失時,賠償義務(wù)機關(guān)對受委托之團體或個人有求償權(quán)?！痹谖覈缎姓V訟法》、《國家賠償法》等法律法規(guī)中也對行政追償作了規(guī)定,《國家賠償法》第16條第1款規(guī)定,“賠償義務(wù)機關(guān)賠償損失后,應(yīng)當責令有故意或者重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個人承擔部分或者全部賠償費用”。因而,我國也正式確立了行政追償制度。但是,在理論界,關(guān)于行政追償?shù)男再|(zhì)長期以來都存在很大的爭議,是一個見仁見智的問題。

行政追償?shù)男再|(zhì)主要解決的問題是:行政主體向受害者行政賠償之后為何要向有過錯的公務(wù)員進行追償以及追償?shù)囊罁?jù)是什么?即行政追償?shù)睦碚摶A(chǔ)是什么?與之相對應(yīng)的是,被追償人只有知悉該制度的理論根基,才能需求適當?shù)姆删葷緩絹肀Ｗo自己在追償過程中的合法權(quán)益。因此,行政追償性質(zhì)問題的明確,對于該制度的存在以及制度中存在問題的解決具有重大意義。縱觀域內(nèi)外的法學(xué)理論研究,由于各國法律傳統(tǒng)、法學(xué)思維等的不同,學(xué)者們從不同的研究起點出發(fā),對行政追償?shù)男姓M行了探討。在域外,學(xué)者大多從行政賠償?shù)男再|(zhì)出發(fā)來推導(dǎo)行政追償權(quán)的性質(zhì),基于“行政賠償性質(zhì)不外乎代位責任和自己責任”。[3]因此,行政追償?shù)男再|(zhì)主要有“不當?shù)美颠€請求說”(代位責任說)、“債務(wù)不履行損害賠償請求說”(自己責任說)、“代位求償權(quán)說”。[4]176而在我國,由于學(xué)者們對國家賠償行使是代位責任還是自己責任基本沒有爭議,大多認為應(yīng)當采用自己責任說。所以,在分析行政追償?shù)男再|(zhì)時,出發(fā)點與域外學(xué)者有所差別,多是從法律責任的角度來進行探討的,正如高家偉教授所言,“對國家來說,行政追償首先是一種權(quán)力,即行政追償權(quán),是指國家在對受害人履行了行政賠償責任后,要求實施違法行為的工作人員承擔部分或者全部賠償費用的權(quán)力;而對于公務(wù)員來說,行政追償是一種法律責任”。[5]因此,我國學(xué)者對于行政追償?shù)男再|(zhì)主要有“行政責任說”、“獨立責任說”以及“具有懲戒性質(zhì)的行政法律責任說”(懲戒權(quán)說)。[6]120

域外學(xué)者的觀點基本上都是建立在傳統(tǒng)民法基礎(chǔ)理論之上來尋求行政追償?shù)姆ɡ砘A(chǔ),他們分別用民法中的不當?shù)美?、債?wù)不履行以及代位求償權(quán)來解釋追償制度,具有一定的合理性和可取之處,但是,都有一定的局限性。其中不當?shù)美颠€請求說和代位求償權(quán)說存在的基礎(chǔ)“代位責任”難以平衡國家與其工作人員之間的關(guān)系,公務(wù)員是作為國家的代言人,在代表國家進行行政管理時,他的行為應(yīng)當為國家的行為,國家既承受由此帶來的利益,也要負擔由此而產(chǎn)生的損害,即不管公務(wù)員的行為如何,國家都應(yīng)負相應(yīng)的責任,否則,對國家而言,其權(quán)利義務(wù)嚴重失衡,違背了“權(quán)利義務(wù)相一致”的原則。對于債務(wù)不履行損害賠償請求說,其是建立在自己責任說的基礎(chǔ)上,即依民法理論,公務(wù)員在執(zhí)行職務(wù)時其人格已經(jīng)被行政機關(guān)所吸收,公務(wù)員行使職權(quán)產(chǎn)生的一切后果應(yīng)為所屬的行政機關(guān)來承受,其具有很大的歷史進步性,但此理論認為行政機關(guān)向公務(wù)員追償在因為違法了“合同義務(wù)”,將行政機關(guān)與公務(wù)員的地位又平等視之,似乎很沒有道理。

我們知道,行政追償制度作為行政賠償制度而產(chǎn)生,是賠償制度中的一種專門制度,反映的是一種不平等的行政法律關(guān)系,因此,域外學(xué)者運用民事理論來解釋追償權(quán)的性質(zhì)都是欠妥的。在我國,如上所說,學(xué)者們多是從法律責任的角度來定性分析的,這種法律責任都以行政法學(xué)理論為前提的。但是,這種責任的性質(zhì)是什么?學(xué)者們則有很大的爭議。筆者認為,“行政責任說”可以用來界定行政追償?shù)男再|(zhì)。所謂行政責任,從廣義上說,是指行政法律規(guī)范要求行政法主體(行政主體和相對人)在具體的行政法律關(guān)系中履行和承擔的義務(wù)。[7]515它是與違憲責任、民事責任、刑事責任并列的一種法律責。但是,“行政責任”具有蓋然性,其與違憲責任、民事責任、性質(zhì)責任一樣,內(nèi)涵與外延都十分的寬泛,如果將行政追償?shù)男再|(zhì)界定為此的話,未免不夠細致,難以窺探行政追償責任的實質(zhì),因此,我們只能說行政追償責任只是行政責任的一種。至于“具有懲戒性質(zhì)的行政法律責任說”,只是在“行政責任”的基礎(chǔ)上,認為行政工作人員行使國家公權(quán)力有重大過錯時就應(yīng)當受到國家的譴責與制裁,這種制裁的方式是通過金錢給付的形式實現(xiàn)的,其目的仍在于制裁工作人員,加強行政機關(guān)的內(nèi)部紀律和工作人員的責任感。[7]121然而,這種學(xué)說過分的夸大了行政追償?shù)膽徒涔δ?。在我?國家已經(jīng)握有行政處分直至刑罰的懲戒措施。行政追償?shù)闹饕康脑谟谧畲笙薅鹊匮a償國家(人民)因國家賠償而導(dǎo)致的財產(chǎn)損失,對公務(wù)員發(fā)生懲戒之功能只是行政追償?shù)母碑a(chǎn)品。否則,如果僅為達到懲戒公務(wù)員之目的,已有的懲戒措施已經(jīng)足夠了,沒有必要再創(chuàng)設(shè)新的懲戒措施。而且這種學(xué)說將追償權(quán)詮釋為特別權(quán)力,有悖于現(xiàn)代法治發(fā)展的潮流,懲戒權(quán)說已經(jīng)失去了存在的理論基礎(chǔ)。[8]因此,筆者認同,行政追償?shù)男再|(zhì)應(yīng)當為一種獨立的責任。

行政追償制度是一項獨立的法律制度,自然而然是一種獨立的法律責任。我國《國家賠償法》第16條第1款確立了行政追償制度,追償責任依賴于國家賠償責任而存在,是公務(wù)員的個人責任,這種責任在法律不具備民事責任的性質(zhì),也不是行政處分,它是一種獨立的責任。[9]在《國家賠償法》第16條第2款規(guī)定“對有故意或者重大過失的責任人員,有關(guān)機關(guān)應(yīng)當依法給予處分;構(gòu)成犯罪的,應(yīng)當依法追究刑事責任。”可見,立法機關(guān)的態(tài)度也是將行政追償作為與行政處分、刑事責任等不同的法律責任而對待的。況且《行政訴訟法》第69條以及《國家賠償費用管理辦法》第10條規(guī)定了追償不僅限于賠償義務(wù)機關(guān)對有重大過錯的行政工作人員的追償,而且各級政府還可以責令有重大過錯或超出國家賠償法規(guī)定的范圍和標準的賠償義務(wù)機關(guān)進行追償,可知,追償責任法律關(guān)系主體要比行政處分的主體廣泛的多。據(jù)此,追償責任應(yīng)當是有別于行政處分、刑事責任等法律責任,其是一種獨立的法律責任。然而,一個不爭的事實是,這種獨立的法律責任是基于行政機關(guān)對被追償人所享有的特別權(quán)力而產(chǎn)生,由于傳統(tǒng)的特別權(quán)力關(guān)系理論自身擁有一定的缺陷,忽視了對被追償人合法財產(chǎn)權(quán)的保護,從而導(dǎo)致了追償權(quán)的濫用,“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是一條亙古不變的規(guī)律。有權(quán)力的人除非將權(quán)力用到極限,否則不會罷手?！盵10]因此,我們必須對傳統(tǒng)的“特別權(quán)力關(guān)系”理論加以詳述,并以變遷下的“特別權(quán)力關(guān)系”理論為理論依據(jù),需求適合于我國行政追償中被追償人權(quán)利救濟的有效途徑。

二、“特別權(quán)力關(guān)系”理論的變遷與公務(wù)員的權(quán)利救濟

行政追償中的被追償人一般都為國家行政機關(guān)內(nèi)部的國家工作人員,即公務(wù)員。在探討公務(wù)員的救濟權(quán)時,我們不得不提及“特別權(quán)力關(guān)系”理論。如上所述,行政追償決定的作出,是基于政機關(guān)對被追償人所享有的特別權(quán)力而產(chǎn)生,這種行為在我國行政法理論中一般都稱為“內(nèi)部行政行為”,被追償人針對這種內(nèi)部行為不得需求復(fù)議救濟及司法救濟。①我國《行政復(fù)議法》第8條規(guī)定,不受理“不服行政機關(guān)作出的行政處分或者其他人事處理決定”;《行政訴訟法》第12條規(guī)定訴訟范圍排除“行政機關(guān)對行政機關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定”。然而,立法不僅需要有法律依據(jù),更需要有理論依據(jù)。缺乏理論依據(jù)的立法是一種無理性的立法。那么,我國將這種內(nèi)部行政行為排除在復(fù)議及訴訟救濟之外的理論依據(jù)是什么呢?其或許可能均自覺或不自覺地受到“特別權(quán)力關(guān)系”理論的影響。[11]58特別權(quán)力關(guān)系理論起源于19世紀君主立憲時代的德國,隨后,傳入日本及我國臺灣地區(qū)。特別權(quán)力關(guān)系是指國家基于特別之法律原因,在一定范圍內(nèi),對相對人有概括的命令強制權(quán),而相對人卻負有無定量之忠誠服從義務(wù)。[12]按照德國行政法鼻祖奧托·邁耶(Otto Mayer)的說法,特別權(quán)力關(guān)系分為三大類,即公法上職(勤)務(wù)關(guān)系、營造物利用關(guān)系及基于監(jiān)督權(quán)之利用關(guān)系。[13]可見,公務(wù)員與國家行政機關(guān)之間的關(guān)系則包含在這種理論之中,屬于公法之勤務(wù)關(guān)系。

“特別權(quán)力關(guān)系”理論是隨著時代的發(fā)展而不斷變化的。傳統(tǒng)理論認為,特別權(quán)力關(guān)系是與一般權(quán)力關(guān)系相對而言的,按照行政法的一般理論,國家與普通公民之間存在著一般權(quán)力關(guān)系,處于這種關(guān)系中,國家行使公權(quán)力時必須受到“法治原則”的制約。然而,在特別權(quán)力關(guān)系中,權(quán)力主體對個人所行使的公權(quán)力可以不受“法治原則”的支配與控制,在此,個人對權(quán)力主體附屬性更強,個人權(quán)利要受到更多的限制,個人主張的權(quán)利余地更小,就如奧托·邁耶所言,“勤務(wù)之設(shè)定行為是基于國家或營造物的權(quán)力而來?；诰S持行政之功能和目的以及個體和國家或營造物的特別依存關(guān)系,個體在進入國家或營造物時,就必須主動放棄其個人的自由權(quán)利,而特別權(quán)力關(guān)系乃由此而產(chǎn)生?；诖?國家對公務(wù)員自由權(quán)的限制,不需有法律的授權(quán)?！盵14]特別權(quán)力關(guān)系中的“特別”并不是賦予特別優(yōu)待,而是具有特別限制之意?？傊?“特別權(quán)力關(guān)系”理論之“特別”在于排除法律保留原則以及剝奪權(quán)利人的救濟手段。具體而言,當事人地位不對等;義務(wù)不確定;有特別規(guī)則;對于違反義務(wù)者,有權(quán)加以懲戒;在糾紛解決方面,一般不得提起法律爭訟。[15]

然而,二戰(zhàn)以后,隨著世界各國致力于踐行實質(zhì)法治國原則,以及“人權(quán)理念的重現(xiàn)”,這個昔日只強調(diào)行政權(quán)優(yōu)越性和完整性卻忘乎了公民基本權(quán)利保障的理論,人們不得不對其合法性與妥當性產(chǎn)生了質(zhì)疑,并對它進行了嚴厲地批判與修正,不管是特別權(quán)力關(guān)系理論的創(chuàng)始國德國,還是受其影響的其他國家及地位,該理論則都出現(xiàn)了一些新變化。在德國,1956年,法學(xué)家烏勒(Ule)提出了“基礎(chǔ)關(guān)系”與“管理關(guān)系”二分法,認為,特別權(quán)力關(guān)系可以分為基礎(chǔ)關(guān)系與管理關(guān)系。前者是指直接關(guān)系到“特別權(quán)力關(guān)系”產(chǎn)生、變更和消滅的事項,如公務(wù)員資格的取得、學(xué)生被開除等;而后者則指行政主體為實現(xiàn)特別權(quán)力關(guān)系的目的所采取的管理措施,如公務(wù)員的工資,學(xué)生的住宿、獎學(xué)金等。[11]61在基礎(chǔ)關(guān)系下,公務(wù)員和一般民眾與國家的關(guān)系沒有差別,有關(guān)基礎(chǔ)關(guān)系的規(guī)定皆屬于法律保留的范圍,基礎(chǔ)關(guān)系的行政處理都可以向行政法院提請司法審查;在管理關(guān)系下,允許行政權(quán)享有自由空間,所定規(guī)范不必經(jīng)法律授權(quán),管理關(guān)系下的處置可以通過內(nèi)部申訴途徑解決,不受法院的審查。但是,“基礎(chǔ)關(guān)系”與“管理關(guān)系”之間的界限非常模糊,因此,在1972年德國聯(lián)邦憲法法院通過司法判例提出了“重要性理論”,即只要特別權(quán)力關(guān)系中的行為涉及基本權(quán)利的重要事項,不論是基礎(chǔ)關(guān)系還是管理關(guān)系都應(yīng)受法治國原則支配,以法律規(guī)定,并接受司法審查。[16]緊隨其后,在日本以及我國臺灣地區(qū)都掀起了對傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系理論批判的熱潮。在日本,有的學(xué)者認為,在《日本國憲法》原理之下,特別權(quán)力關(guān)系理論已經(jīng)沒有成立的余地,因而,全面主張否定特別權(quán)力關(guān)系論。[17]而在臺灣,學(xué)術(shù)界也在根據(jù)法治行政基本原則,探究作為公務(wù)員救濟制度理念的新理論,其最有代表的是“權(quán)利影響說”理論,認為,公務(wù)員權(quán)益受到侵害時,并非不得訴訟,尤其當公務(wù)員憲法上所保障之權(quán)利受到不法侵害,得依法定程序?qū)で笤V訟救濟。[18]總之,現(xiàn)代社會特別權(quán)力關(guān)系具有如下三個方面的改變:一是特別權(quán)力關(guān)系的適用范圍日漸縮小;二是特別權(quán)力關(guān)系相對一方基本權(quán)利的限制應(yīng)當具有法律根據(jù);三是特別權(quán)力關(guān)系事項接受司法審查的可能性日漸擴大。[19]

從我國悠久的歷史來看,行政權(quán)總是占據(jù)主導(dǎo)地位,且行政權(quán)的強大已成為一種傳統(tǒng)而為人們所“接受”。因而,在我國,無所謂用“特別權(quán)力關(guān)系理論”為行政權(quán)的強大進行辯護的必要了。但是,“我國大陸的行政法律制度雖未明確適用‘特別權(quán)力關(guān)系’這一概念,但在法律制度及行政實踐上是實際應(yīng)用這一理論的?！盵20]在實踐中,我國一般把這種特別權(quán)力關(guān)系理論轉(zhuǎn)化為內(nèi)部行政關(guān)系理論,即公務(wù)員與政府之間關(guān)系為內(nèi)部行政關(guān)系。從而使得公務(wù)員權(quán)利受到侵害后而無法獲得完全的救濟權(quán)保護,如復(fù)議、司法救濟。然而,隨著民主法治的逐步高漲以及“人權(quán)理念”的興起與壯大,域外法學(xué)理論研究已逐步撇棄“特別權(quán)力關(guān)系”理論,而把有關(guān)公務(wù)員的重大利益事項都納入了“法律保留原則”之內(nèi)。因此,筆者認為,在建設(shè)社會法治國家的我國,應(yīng)當將這種內(nèi)部行政行為納入到法治的軌道以順應(yīng)時代的發(fā)展要求。就救濟權(quán)來說,當公務(wù)員的基本權(quán)利受到行政主體侵害后,其應(yīng)當與一般的普通民眾一樣可以申請復(fù)議或司法救濟。而且對公務(wù)員的重大利益事項限制時,如財產(chǎn)權(quán)、自由權(quán),必須要有法律上的明文規(guī)定或法律之授權(quán),即在內(nèi)部行政關(guān)系下也要適用法律保留原則。

三、行政追償時被追償人的救濟權(quán)思考

行政機關(guān)行使追償權(quán)的行為關(guān)系到公務(wù)員重大的切身利益,是對其財產(chǎn)權(quán)的侵害,如果行政機關(guān)濫用國家授予的追償權(quán),將會給被追償人帶來嚴重的損害后果,基于此,應(yīng)當將這種行政行為納入到法律保留之中,我國《國家賠償法》、《行政訴訟法》都規(guī)定了賠償義務(wù)機關(guān)可以向有重大過錯的公務(wù)員行使追償權(quán),但是,當被追償人不服行政追償決定時,是否能夠?qū)で缶葷?尋求何種救濟?我國目前的立法還不明確?！坝袡?quán)利必有救濟”。沒有救濟的權(quán)利是沒有保障的權(quán)利,沒有救濟也就沒有權(quán)利。行政追償救濟制度的設(shè)置,一方面可以為被追償人提供陳述苦情的途徑,使被追償人受損害的權(quán)利得到修復(fù),這是有權(quán)利必有救濟原則的落實;另一方面被追償人權(quán)利得到修復(fù)在客觀上對追償權(quán)的行使產(chǎn)生了負面評價效果,這種負面評價促使追償機關(guān)對其行使的權(quán)力行為重新審視,以改變權(quán)力行使的方式,從而達到監(jiān)督追償人的作用。但是,就如上所述,傳統(tǒng)理論都一致認為,這種行為屬于特別權(quán)力關(guān)系下的內(nèi)部行政行為,因此,“不能適用行政訴訟法允許被追償人提起行政訴訟”。[4]215立法上,內(nèi)部行政行為也已明確的被排除在復(fù)議與訴訟范疇之外,這樣,公務(wù)員權(quán)利受侵害后只能尋求內(nèi)部的申訴救濟,然而,“國家行政機關(guān)對追償對象所作追償決定,直接影響或處分的是國家行政機關(guān)工作人員的勞動權(quán)益或民事權(quán)益,它在性質(zhì)上也完全有別于對行政工作人員所作的行政處分等行為。在追償對象不服追償決定時,顯然也不能依據(jù)公務(wù)員管理法規(guī)所規(guī)定的不服行政處分的申訴程序提出申訴。”[21]在特別權(quán)力關(guān)系理論衰退下的今天,被追償人需求什么樣的救濟途徑來維護自己的基本權(quán)利已逐步清晰,即擁有完全的救濟權(quán),主要包括行政救濟與司法救濟。

所謂救濟,據(jù)《牛津法律大詞典》解釋,是指“對已發(fā)生或業(yè)已導(dǎo)致傷害、危害、損失或損害的不當行為而進行的糾正、矯正或改正?！盵22]縱觀我國法律法規(guī),有關(guān)救濟途徑的類型主要有三種,即申訴、復(fù)議及訴訟。申訴與復(fù)議屬于行政救濟,訴訟則為司法救濟。通過以上的理論分析,結(jié)合我國法治實踐,筆者認為,應(yīng)從如下考慮我國行政追償中被追償人的救濟途徑:

第一,完善現(xiàn)有的行政救濟制度。行政救濟包括申訴和復(fù)議。其是指被追償人對追償決定不服時,在行政機關(guān)內(nèi)部需求相關(guān)的救濟形式而使自己的權(quán)益得到保護。當然,被追償人對行政追償?shù)臎Q定不服是否可以提起行政救濟還是一個有爭議的話題。就申訴而言,如上所述,有的學(xué)者認為追償決定的性質(zhì)并非一般的行政處分行為,不能提出申訴。且法律并沒有明確規(guī)定這種行為可以提起申訴。對于是否可以提起復(fù)議救濟,我國《行政復(fù)議法》明文排除內(nèi)部行政行為,也就說法律已經(jīng)明確不能提起復(fù)議。然而,筆者認為,雖然法律法規(guī)并沒有明確行政追償決定的性質(zhì),但從一般理論來說,公務(wù)員對于行政機關(guān)給予的不利處理決定都可以進行申訴。我國現(xiàn)行《憲法》第41條規(guī)定“中國人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員,有提出批評和建議的權(quán)利”?？梢?申訴權(quán)是憲法賦予公民的一項基本權(quán)利。公務(wù)人員作為普通公民的一員,當然應(yīng)當享有公民所享有的基本權(quán)利。據(jù)此,我認為,行政追償決定應(yīng)當屬于《公務(wù)員法》第90條規(guī)定的公務(wù)員對涉及本人的人事處理決定不服可以提請申訴的第9種情形,即“法律、法規(guī)規(guī)定可以申訴的其他情形?！边@是制約追償機關(guān)追償權(quán)行使的需要。當然,這條規(guī)定具有蓋然性,需要在以后的立法或相關(guān)解釋直接規(guī)定“對行政追償決定不服的,可以提起申訴”。依照現(xiàn)有規(guī)定,申訴可以向原處理機關(guān)、該處理機關(guān)的上級機關(guān)以及專門的監(jiān)察機關(guān)提起。這樣的規(guī)定容易產(chǎn)生管轄權(quán)的沖突,因此,可以考慮直接讓監(jiān)察機關(guān)直接受理對追償決定不服的案件。其理由為,首先,行政追償決定是經(jīng)過一系列的賠償義務(wù)機關(guān)的內(nèi)部程序后而作出的,如果繼續(xù)讓賠償義務(wù)機關(guān)受理申訴案件,就相當于自己審理自己的案件,其既當運動員,又當裁判員,使人難以得到公平公正的裁決。其次,行政監(jiān)察機關(guān)實行的是雙層領(lǐng)導(dǎo)體制,但其監(jiān)察業(yè)務(wù)以上級監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主,有利于監(jiān)察機關(guān)的權(quán)威性和獨立性,在行使監(jiān)察權(quán)時可以依法獨立進行,保證了裁決的公正性。最后,有關(guān)監(jiān)察機關(guān)行政監(jiān)察權(quán)的相關(guān)法律法規(guī)比較完善,監(jiān)察權(quán)的行使完全可以依照《監(jiān)察法》以及《監(jiān)察條例》進行。然而,行政追償決定的申訴制度設(shè)計完全是建立在我國目前現(xiàn)有的法律依據(jù)基礎(chǔ)之上的,它只是一種臨時性的思考,以防止被追償人無法需求任何救濟途徑而致使其權(quán)益受損。

申訴的前提是行政追償決定是一種人事處理,從上文可知,筆者非常贊同將人事處理的范圍擴大到行政追償行為,其應(yīng)當與其他行政處分一樣,可以依照《公務(wù)員法》、《監(jiān)察法》提請申訴。但是,如果追償決定真是一種人事處理的話,那么依照我國《行政復(fù)議法》第8條第1款的規(guī)定是不屬于行政復(fù)議的范疇的。因此,目前,關(guān)于對于行政追償決定不服的話,是不可以申請復(fù)議的。但是,有一種例外,即當被追償人已經(jīng)發(fā)生人事調(diào)動不為賠償義務(wù)機關(guān)的內(nèi)部的公務(wù)人員或因退休等原因而脫離公務(wù)系統(tǒng)時,其完全可以申請復(fù)議。因為,此時,追償決定的作出已不是內(nèi)部的人事處理行為了,其應(yīng)與一般的公民對行政機關(guān)的處理決定不服一樣,可以申請復(fù)議,甚至是提起訴訟。然而,現(xiàn)實的規(guī)定不能阻擋我們對正義的向往與追求。行政復(fù)議的主要功能,按照學(xué)界通說理論認為表現(xiàn)在內(nèi)部監(jiān)督、權(quán)利救濟與解決糾紛,且內(nèi)部監(jiān)督和權(quán)利救濟最終目的是為了解決糾紛。[23]由于行政機構(gòu)在縱向上普通采用了科層制的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運行模式,這種模式使得內(nèi)部監(jiān)督成為可能。相對于外部監(jiān)督而言,如法院訴訟監(jiān)督、權(quán)力機關(guān)監(jiān)督等,內(nèi)部監(jiān)督雖然存在監(jiān)督不力和效果方面的缺陷,但這種監(jiān)督也具有內(nèi)部及時糾錯、提高效率和保障權(quán)力運行穩(wěn)定等獨特功能,因此,內(nèi)部監(jiān)督具有不可替代性。而且內(nèi)部監(jiān)督對被追償人的權(quán)利救濟具有獨特的價值,其比外部救濟除效率更高、成本更低的優(yōu)點外,其權(quán)利救濟的穩(wěn)定性更強。換句話說,由于追償決定是基于被追償人與追償機關(guān)之間的行政管理關(guān)系而產(chǎn)生的,一般來說,被追償人在尋求可行救濟途徑使自己的權(quán)益得到保護的同時,還想繼續(xù)維持這種行政管理關(guān)系,即還想保留公務(wù)員身份。但是如果被追償人動不動就訴諸外力救濟的話,這種基礎(chǔ)性的行政管理關(guān)系可能受到嚴重的破壞而無法修復(fù),即喪失公務(wù)員身份。因此,筆者認為,從長遠來看,應(yīng)當將被追償人對行政追償決定的不服納入到行政復(fù)議范圍之內(nèi),以更好的保護被追償人的合法權(quán)益。

第二,訴訟救濟的可能性。正如上所言,申訴制度只是一種臨時性考慮,其范圍局限于內(nèi)部的人事處理決定上,當然“人事處理”范圍還需擴大,而復(fù)議存在監(jiān)督不力和效果方面的缺陷。因此,不管是申訴還是復(fù)議,都是行政救濟,是在行政系統(tǒng)內(nèi)部解決問題的。然而,“公務(wù)員對內(nèi)部行政行為的救濟只能在原處理機關(guān)或監(jiān)察機關(guān)或其上級行政機關(guān)范圍內(nèi)進行,這與‘任何人不得做自己案件的法官’的基本原則相違背,并且上級行政機關(guān)或監(jiān)察機關(guān)都難免與原處理機關(guān)有著‘剪不斷、理還亂’的關(guān)系。這使得對公務(wù)員申請救濟所作出的決定或裁決公正性都大打折扣”。[24]這樣,非常不利于被追償人合法權(quán)益的保護。隨著特別權(quán)力關(guān)系理論的衰退以及人權(quán)運動蓬勃發(fā)展,我們必將打破目前這種僅僅依靠行政救濟(其中復(fù)議救濟還沒有實現(xiàn))來保障被追償人的基本財產(chǎn)權(quán),最終會使得被追償決定也納入到司法機關(guān)的監(jiān)督之下,畢竟,“訴訟救濟是權(quán)利救濟最合法、最公正、最徹底和最權(quán)威的形式?！盵25]因此,筆者認為,在追求民主、法治、人權(quán)價值理念的今天,將行政機關(guān)對被追償人所作的追償決定行為納入到司法訴訟救濟之中,既是對行政機關(guān)工作人員人權(quán)的保障,又是依法行政的需要,體現(xiàn)了法律的進步性。如果不能賦予被追償人訴訟權(quán),那將是不符合時代發(fā)展趨勢和法治原則的,“法律必須服從進步所提出的正當要求。一個法律制度,如果跟不上時代的需要或要求:而且死死抱住上個時代的只具有短暫意義的觀念不放,那么顯然是不可取的?！盵26]當然,法治的健全不是一步到位的,“羅馬不是一日建成的”,這就需要學(xué)者們反復(fù)論證,不斷探索、實踐,終將建立一種統(tǒng)一的追償救濟制度,特別是訴訟救濟的應(yīng)然性,是歷史的必然。

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On the Civil Servant’s Right of Remedy in the Transition of the Theory of Special Power Relationship.——From the Perspective of Remedy Right of the Person who is Claimed in the Administrative Compensation.

WANG Cang,WU Xiao-qian

(Law School,Yangzhou University,Yangzhou225009,China)

No relief,no right.The right is guaranteed by the relief.As the traditional recognition of internal behavior in the administrative systemsoften deviates from the rightway,the civil servants cannot find the effective relief to protect their rights when encroached upon.After defining the nature of the administrative recoupment act(one of the internal administrative acts),this paper inquires into the issue that when their legal interest is infringed by administrative acts, civil servants should possess the entire relief right confronted with the decline of the theory of special power relationship, the rise of democracy,rule by law and human right protection,in order to the achieve effective protection.

administrative recoupment;special power relationship;remedy of right

D912.1

A

1008-2395(2010)05-0091-06

2010-05-15

王倉(1984-),男,揚州大學(xué)法學(xué)院碩士研究生,主要從事行政法與人權(quán)法學(xué)研究。吳笑謙(1985-),女,揚州大學(xué)法學(xué)院碩士研究生,主要從事憲法學(xué)與部門行政法學(xué)研究。