傅林放

(浙江旅游職業(yè)學院 社科部,浙江 杭州 311231)

《旅行社條例》的突破與局限

傅林放

(浙江旅游職業(yè)學院 社科部,浙江 杭州 311231)

2009年 5月 1日生效的《旅行社條例》的最大突破點在于填補了我國之前的法律欠缺有關旅游合同專門的規(guī)定這一空白。這對于更加有效的旅游行政監(jiān)管作用十分明顯,對于旅游者權益保護也能起到相當?shù)淖饔?。但其中的局限在于雖然規(guī)定了旅游合同的必備條款,卻沒有規(guī)定在欠缺必備條款時旅行社的民事法律責任,由此造成無法實現(xiàn)對旅行社進行全面有效地監(jiān)管。解決這一問題的辦法是增加相應的民事責任條款。

《旅行社條例》;旅游合同;突破;局限

2009年 5月 1日生效的《旅行社條例》(以下稱《條例》)與被其替代的《旅行社管理條例》相比,《條例》無論是在旅行社設立的條件方面,旅行社經(jīng)營行為規(guī)范方面,還是違法行為的處罰方面都更加科學合理。這其中最大的變化是《條例》增加了有關旅游合同的規(guī)定。從此,旅游合同怎樣訂立不再完全是旅行社自由安排的事情,而是必須按照《條例》第 28條的要求來簽訂。此外,該部分內(nèi)容的增加使《條例》在法律性質上也出現(xiàn)了一定的變化,雖然它依然是行政法,屬于公法,但其中有關旅游合同的內(nèi)容卻是民事法律的內(nèi)容,屬于私法,這為有關旅行社的立法帶來了全新的可能與發(fā)展前景。

一、《條例 》的突破

隨著旅游業(yè)的急速發(fā)展,旅游者與旅行社的糾紛也在急劇增加。這種糾紛不少是源于旅游合同約定的內(nèi)容不明確,事項不完整。為此不少旅游業(yè)的專家都呼吁國家能制定相應的法律對旅游合同進行規(guī)范。旅游合同在《德國民法典》中有專門的規(guī)定,①《德國民法典》第 651a條至第 651m條對履行合同做了專門規(guī)定。該部分內(nèi)容是德國立法者于 1979年增加,并分別于 1994年和2001年做了兩次修改。[1]日本則有專門的旅游合同法律,[2]但遺憾的是,我國《合同法》并未將旅游合同作為有名合同列入《合同法》分則當中。②1997年統(tǒng)一合同法草案征求意見稿第四稿曾在分則中寫入旅游合同章節(jié),但當時因論證不夠成熟,最終被刪除。[3]而《條例》的前身,1985年頒布的《旅行社管理暫行條例》和 2001年頒布的《旅行社管理條例》也都沒有對旅游合同作出規(guī)定。結果,在發(fā)生旅游合同糾紛時,只能依據(jù)《合同法》的一般規(guī)定處理,這于相對弱勢的旅游者的權益保障是十分不利的。由于旅游者與旅行社之間同時也是消費者與經(jīng)營者的關系,可適用《消費者權益保護法》,但旅游消費與一般的商品消費相比,較為特殊的同時也更加復雜,因此《消費者權益保護法》對與旅游者維權而言依然是不夠的。為此,國家旅游局與許多地方旅游局都制定《旅游合同范本》,推薦旅行社使用,但這種沒有強制效力的范本畢竟作用有限,不能真正解決問題。相對于上述不足,《條例》的重要進步是對旅游合同的形式和內(nèi)容做了較為全面具體的規(guī)定,并填補了我國之前的法律欠缺有關旅游合同專門的規(guī)定這一空白。

《條例》在內(nèi)容上的這一重要進步也引起了《條例》在法律性質上的重大突破。法學理論上一般將部門法劃分為公法、私法兩類。公法是配置和調整公權力的法律規(guī)范的總和,比如憲法、刑法、行政法等。私法是相對于公法而言的,是規(guī)范私權關系的法律,主要是民商事法律?！堵眯猩绻芾頃盒袟l例》和《旅行社管理條例》就屬于公法中的行政法,是行政主管部門監(jiān)管旅行社的依據(jù),也是政府監(jiān)管部門的行為規(guī)范。而《條例》中增加的旅游合同規(guī)定雖然是行政監(jiān)管的依據(jù),但同時也是旅行社與旅游者之間簽訂旅游合同的依據(jù),是兩者間私權關系的規(guī)范,該部分內(nèi)容具有民事法律的性質。因此,《條例》與其前身最大的區(qū)別就是,《旅行社管理暫行條例》和《旅行社管理條例》是純粹的行政法,而《條例》雖然整體上依然是行政法,但他又包含了旅游合同這一民事法律的內(nèi)容,因此在法律性質上具有一定混合性。有關旅游合同的規(guī)定就法律性質而言應該放在《合同法》當中,從部門法劃分的角度來看將其置于作為行政法的《條例》里面難免怪異,但畢竟旅游合同從此有了專門的規(guī)定,在一定程度上解決了實踐中的問題?；蛟S正是這樣一種性質上的變化,《條例》不再是純粹的行政“管理”規(guī)范,同時也是旅行社某些民事行為的規(guī)范,因此《條例》沒有沿用《旅行社管理條例》中的“管理”字樣,而直接命名為《旅行社條例》。

二、《條例 》的局限

依據(jù)《條例》,旅行社必須與游客簽訂符合其中第 28條規(guī)定的旅游合同,否則旅游行政管理部門可據(jù)此給予行政處罰。但這里存在一個嚴重的疏漏,如果旅行社沒有依據(jù)第二十八條簽訂旅游合同,或欠缺該條規(guī)定的旅游合同必備條款,而在實際旅游過程中,旅游者認為自身合法權益受到侵害,此時旅游行政部門固然可以對旅行社苛以行政處罰,但游客要維護自身權益卻并沒有行政處罰那么容易。下面這則案例清楚地顯示了其中的問題。

王小姐參加某旅行社組織的一個國內(nèi)游線路,回來后就向當?shù)芈糜钨|量監(jiān)督部門投訴,原因是旅行社安排的住宿地點沒有在旅游目的地附近,而是須花費近 2小時行程的一個偏僻旅館。此外,旅游期間的用餐也存在嚴重的問題,王小姐連吃飽都不能保證。旅游質監(jiān)部門調查后發(fā)現(xiàn)雙方訂立的旅游合同并沒有就住宿和用餐作出約定。由于,該旅游合同欠缺《條例》第二八條第五項所要求的必備內(nèi)容,旅游質監(jiān)部門對此作出了相應的行政處罰。但旅行社是否違約由于沒有事先約定的標準從而難以認定,因此旅行社是否存在民事賠償責任也難以認定。由旅游質監(jiān)部門主持的調解最終沒有達成賠償協(xié)議,而通過法院訴訟的又成本比較高,因此王小姐要求旅游社賠償?shù)恼埱笞詈笫遣涣肆酥?/p>

通過上述案例可見由于約定不明,甚至沒有約定,雙方的合同權利義務是不明確的,也就很難認定合同義務是否合格履行,是否存在違約事實,因此利益受損的旅游者往往難以獲得賠償。雖然旅游者可以向旅游行政監(jiān)管部門投訴,但受理投訴部門只有行政處罰的權力,面對旅游者的民事賠償訴求,其只能通過不具有強制效果的調解來處理,結果很可能是旅行社很快受到了行政處罰,而民事賠償責任卻不用承擔。國庫順利收到了罰款,權益受損的旅游者卻難以得到基本的經(jīng)濟補充。雖然規(guī)定了旅游合同的必備條款,也規(guī)定了欠缺必備條款的行政責任,但卻沒有規(guī)定相應的民事責任,這就是《條例》的嚴重缺憾。

苛以行政責任甚至刑事責任都沒問題,但追究民事責任卻存在諸多困難,這樣的缺憾在我國的法律實踐中并非個例。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因在于我國長期以來強調政府權力對社會事務的深度干預。結果在許多私權領域都過度依賴公權力的管理,私權自治的空間也因此過于狹窄。在旅游立法領域,行政監(jiān)管規(guī)范一直受到重視,但對旅游合同的民事特別規(guī)范始終沒有得到應有的重視?！稐l例》雖然對旅游合同作出了規(guī)定,但違反《條例》的民事責任缺位使旅游者依然難以順利通過民事法律途徑來維權。結果,難以自行維權的旅游者往往選擇向旅游行政部門投訴來解決問題。這樣的選擇其實也體現(xiàn)了我國民眾長期以來形成的對政府權力干預社會生活的依賴。這在另一方面直接導致旅游行政部門工作任務的急劇增加。

在這一途徑當中,旅游糾紛的解決主要依賴于旅游行政部門對旅行社的壓力,即對旅行社違法進行處罰的權力。結果旅行社是否能夠為旅游者提供合格的旅游服務一定程度上依賴于政府監(jiān)管壓力的有效性。原本是一件屬于市場的、私的事務,卻要很大程度上依賴公權力的直接有效介入來實現(xiàn)。這說明旅游合同本身的可靠性和約束力較低,出現(xiàn)這一問題的深層原因在于長期以來對行政權力的依賴過度,而具體原因則是民事責任規(guī)范不到位或不合理。

對此,從具體層面看,《條例》可增加相關條款來解決。比如,針對欠缺餐飲安排之約定的情況下,可以規(guī)定:如果欠缺餐飲標準的約定,視為行程所需全部餐飲費用應占全部團款的 15%,倘若該比例下的實際金額低于平均每餐 20元的,按 20元每餐計。據(jù)此,旅行社提供的服務若未能達到這一標準,即屬違約;如果合同對購物點有約定,卻沒有約定購物停留時間,可以規(guī)定:購物時間可視為零,也可以由游客自行決定。如果合同簽訂地點沒有在合同中注明,可以規(guī)定:旅游者可以在以下地點選擇一處作為合同簽訂地點:旅游者居住地、旅行社住所地、旅行社各分支機構及營業(yè)網(wǎng)點所在地。旅游合同若欠缺《條例》第二八條規(guī)定項目的內(nèi)容,都可以設定類似上述的補救條款,從而使民事責任得以明確。由此,旅游者維權的難度將大大降低,旅行社的經(jīng)營活動也將受到旅游者更有力的監(jiān)督。[4]

對旅行社經(jīng)營行為進行監(jiān)督主要是兩個途徑,即市場層面旅游者的監(jiān)督和政府層面權力的監(jiān)督。由于每一份旅游合同都對應著一位或多位旅游者,因此每一份旅游合同都存在合同相應的旅游者直接有力的監(jiān)督,并且這種監(jiān)督具有切實的利益動力,并與旅行社的利益針鋒相對,其監(jiān)督之有效性可以想見。另外,旅游者的監(jiān)督活動往往為政府權力監(jiān)督提供線索和證據(jù)。而權力監(jiān)督則具有權威性和強制力,但其不足之處在于因種種客觀因素的制約,執(zhí)法部門既不可能對旅行社進行實時監(jiān)督,更不可能對每一份旅游合同進行檢查監(jiān)督。上述兩種監(jiān)督的雖然方式和效果不同,但其出發(fā)點是相同的,都是為了督促旅行社提供規(guī)范合格的旅游服務,最終形成健康和諧的旅游市場。

如果將上述兩種監(jiān)督比喻為兩條腿,那么我們需要它們有力配合共同前進。然而現(xiàn)實情況是,本該強勁有力的市場層面這條腿嚴重畸形乏力,無法擔當起應有的重任。結果是對旅游市場的監(jiān)督重任大部分落在了并非十分有力的政府這條腿上。其最終的監(jiān)管效果也就難以令人樂觀了。為此,在《條例》中規(guī)定前述民事補救條款,從而促進和發(fā)揮市場層面的監(jiān)督力量,同時也降低政府部門監(jiān)督工作的壓力,使有限的政府監(jiān)管資源能更有針對性和實效性地發(fā)揮其作用,真正做到兩條腿和諧并進。

三、《條例》的前景

隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展,社會事務日趨復雜,直接依賴行政權力監(jiān)管的治理模式將越來越難以適應社會發(fā)展的現(xiàn)實。這種情況下,政府干預的方式逐漸表現(xiàn)為將政府權力與傳統(tǒng)的私法結合,融入其中,由此而來的是一種與傳統(tǒng)公、私法完全不同的現(xiàn)代性法律的勃興。比如勞資關系領域里,在尊重企業(yè)合理的人事自主權的前提下,公權力對其進行一定約束,同時明確了相對弱勢地位的勞動者的相關權利,在企業(yè)侵害勞動者權利時,其應承擔的民事責任也是基本明確的,這就是我國《勞動法》、《勞動合同法》的任務,這類法律被稱為社會法。在消費者與商家的關系方面,《消費者權益保護法》對商家的權利做了一定的約束,對相對弱勢的消費者進行了傾斜保護,這類法律屬于經(jīng)濟法,被認為是公法的一種。上述法律的共通之處就是針對事實上處于不對等地位的雙方,以法律的形式對弱勢一方進行保護,對另一方給予適度合理的限制,最終使雙方具有基本平等的談判能力,從而盡可能確保市場交易的公平公正。

在旅游行業(yè)里,旅游企業(yè)與旅游者在交易中談判力也同樣處于不平等的地位,主要體現(xiàn)在旅游者對旅游產(chǎn)品的信息掌握程度不足 (雖然,旅行社會向旅游者介紹各種信息,旅游者也可上網(wǎng)查詢相關信息,但在實地到達之前,旅游者取得的信息畢竟都是間接的)以及在旅游行程控制上的被動性 (旅游過程一般是由導游帶領旅游者完成事先約定各旅游要素,其中導游具有主導性,旅游者不可能掌控旅游進程)兩個方面。對此,雖然《消費者權益保護法》的適用對雙方力量平衡具有一定作用,但由于前述旅游服務的特殊性,這樣的平衡顯然是不夠的。因此健康的旅游市場有必要對旅游企業(yè)和旅游者之間的關系做專門的調整、規(guī)范。

《條例》的目標雖然主要不在于此,但卻有了一個很好的開端。將有關旅游合同這一私法關系的規(guī)定置于《條例》這一公法中,雖然其形式頗有突兀,但至少凸顯了公權力對旅游合同這一私權關系進行調整的特性,這樣的特性或許會在未來的旅游立法中更加明顯。而《條例》則很可能沿著這樣趨勢發(fā)展,并不斷完善其中旅游合同的有關規(guī)定,最終成為一部包含了行政監(jiān)管規(guī)范、市場主體民事行為規(guī)范的綜合性旅游法律。此外,在法律施行方面也不再僅僅依賴自上而下的行政監(jiān)督壓力,而是同時發(fā)揮市場本身更為直接有效的監(jiān)督力量。旅游市場也將更加規(guī)范健康有序。

四、結語

《條例》規(guī)定了旅游合同的必備條款,雖然其中仍存在不足之處,但這對于更加有效的旅游行政監(jiān)管作用十分明顯,對于旅游者權益保護也能起到相當?shù)淖饔?。然而隨著我國經(jīng)濟不斷發(fā)展,社會各領域都呈現(xiàn)出多元化趨勢,在旅游出行方面也不斷涌現(xiàn)出新的形式,并且在未來相信還會出現(xiàn)更多新的旅游模式,與之相應的是旅游合同的形式也會有多種多樣。對此,怎樣才能在規(guī)范旅游市場經(jīng)營活動的同時不會束縛而是保護和鼓勵這些新的形式,將會是旅游立法工作的新課題。然而《條例》并沒有做這樣的區(qū)分,而是對旅游合同一并要求按照其規(guī)定的必備內(nèi)容來簽訂,這自然不合適。但對于剛剛將旅游合同之規(guī)定納入其中的《條例》而言,這樣的要求暫時是過于苛刻的。期待《條例》在已經(jīng)取得的突破性發(fā)展的基礎上,能不斷完善相應補救條款,并進而考慮對旅游合同的規(guī)定如何才能更具彈性,并為更加豐富的旅游合同形式留下充足的發(fā)展空間。

[1]德國民法典[M].陳衛(wèi)佐,譯注.北京.法律出版社,2006:218-224.

[2]日本旅游法律法規(guī) [M].殷作恒,譯.北京.社會科學出版社,2005:174.

[3]韓陽,孟凡哲,等.旅游合同研究[M].北京.知識產(chǎn)權出版社,2007:221-296.

[4]劉勁柳.旅游合同 [M].北京.法律出版社,2007:385-391.

The Breakthroughs and L im itations in the Regulation for Travel Agencies

FU Lin-fang
(Department of Social Sciences,Zhejiang Institute for Tourism Studies,Hangzhou311231,China)

The Regulations for Travel Agencies came into force in May 1,2009,which is the first regulation in the industry in China, Its breakthrough lies in the availability of provisions for travel contracts. They will make the administrative supervision on tourist industry more effective and play an important role in protecting tourists’rights and interests.However,its limitations lie in the fact that though essential clauses for travel contract are provided,the civil responsibilities of travel agencies are not specifically identified if the clauses are absent in the travel contract.More need to be done so that tourists’rights and interests can be properly protected.Consequently,it is unlikely to conduct an overall effective supervision over travel agencies.The problem can not be resolved unless extra clauses for civil responsibilities are put into place.In addition,in view of the newly-emerging forms of traveling,tourism-oriented rules and regulations should be established by taking into account both regulating the travelmarket and leavingmuch space for various forms of travel contract.

the regulation for travel agencies;travel contract;breakthrough;limitations

D922.29 < class="emphasis_bold">文獻標識碼:A文章編號:

1008-2395(2010)05-0081-04

2010-04-05

傅林放 (1979-),男,浙江旅游職業(yè)學院社科部講師,主要從事旅游法和勞動法研究。