藍潮永

(漳州師范學院政法系,福建漳州 363000)

土地征收中存在的問題與對策

藍潮永

(漳州師范學院政法系,福建漳州 363000)

我國土地征收中存在濫用征地權(quán)力的現(xiàn)象,征收范圍過寬,征收程序不完善,缺乏透明度,對非法占地行為的處罰過輕、監(jiān)管不力,補償費用不合理、不到位,農(nóng)民安置不充分,司法保護薄弱。針對這些問題,必須完善土地征收立法,科學界定“公共利益”,規(guī)范政府的征地行為,確定合理的征地補償原則,建立暢通的農(nóng)民利益表達機制,健全土地征收的司法救濟程序。

土地征收; 征地補償; 土地法律

中國現(xiàn)行征地制度是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物,其基本特征是以強權(quán)和低價甚至無償?shù)芈訆Z農(nóng)民集體土地,其結(jié)果是嚴重侵犯了農(nóng)民的權(quán)益,引發(fā)了一系列社會矛盾,成為制約社會生產(chǎn)力和影響社會穩(wěn)定的重大障礙。1999年至今的征地熱、開發(fā)熱持續(xù)升溫,違法征地的現(xiàn)象也十分嚴重。以開發(fā)區(qū)為例,在 2004年集中清理整頓之前,全國共有開發(fā)區(qū) 6 015個,規(guī)劃面積 3.54萬平方公里,但其中只有 1 818個是經(jīng)國務(wù)院和省級政府批準合法設(shè)立的,其余均是擅自設(shè)立的。按照全國土地利益總體規(guī)劃綱要,1997年至 2010年全國非農(nóng)業(yè)建設(shè)占有耕地控制指標 2 950萬畝。然而,到 2004年,全國已經(jīng)把用地指標用去大部分,東南沿海個別省份甚至已經(jīng)把 2010年前的指標用得差不多了。從 1997年到 2003年,我國耕地減少了 1億畝(耕地擁有量已倒退到 1949年水平),而同一時期我國人口卻增加 1000萬人,耕地供求已處于臨界狀態(tài),人多地少的矛盾十分突出。據(jù)初步統(tǒng)計,目前全國有4000萬失地農(nóng)民陷于“就業(yè)無崗位、居住無場所、生活無保障”的困難境地 (也有學者稱之為“五無農(nóng)民”群體,即種地無土地、進城無工作、拆遷無家園、“非農(nóng)”無保障、告狀無門路),每年還要新增 200多萬人。在眾多的上訪案件中,近三分之一的案件是由土地征收征用而引發(fā)的,引起了全國上下的普遍關(guān)注。

全國人大十屆二次會議堅持“以人為本”的理念,以維護、保障農(nóng)民權(quán)益為基本宗旨,對原憲法第十條第三款“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”修改為“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用,并給予補償”。這一重要修改既確定了國家為了公共利益的需要有權(quán)征收、征用公民個人財產(chǎn)和農(nóng)民集體土地,又確定了國家實施征收征用必需遵循目的正當性(公共利益)、程序正當性 (依據(jù)法律規(guī)定)和必須給予被征收 (用)人補償?shù)幕驹瓌t。這對于保護集體農(nóng)民權(quán)益和規(guī)范國家權(quán)力具有重大的意義。本文就如何規(guī)范對集體農(nóng)民土地征收,保護農(nóng)民權(quán)益問題提出一些初步的意見。

一、我國土地征收中存在的問題

1.濫用征收權(quán)力,征用范圍過寬

我國現(xiàn)行法律、法規(guī)對“公共利益”缺乏明確界定?！稇椃?》、《土地管理法 》、《物權(quán)法 》等法律對“公共利益”的規(guī)定都是不清晰的,僅出現(xiàn)了諸如“依照法律規(guī)定”等一些原則性的提法,對什么是“公共利益”沒有明確界定。因此,在土地征收的實踐中,“公共利益”這一本來旨在維護大多數(shù)人利益的立法規(guī)定,由于立法本身的漏洞卻成了少數(shù)人牟利的工具。盡管現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定土地征用審批權(quán)由國務(wù)院及省級人民政府行使,但各級地方政府仍擁有一定的權(quán)力,加之監(jiān)督機制不完善,導致在征地申報過程中出現(xiàn)了一些弄虛作假的行為。

第一,任意解釋“公共利益”目的,非法征地。根據(jù)我國法律規(guī)定“公共利益”需要是土地征收的唯一合法條件?！稇椃ā返?10條第 3款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！薄锻恋毓芾矸ā返?2條第 4款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”但是,公共利益’這一概念非常模糊,除了憲法和土地管理法中籠統(tǒng)的規(guī)定之外,我國法律對這一概念再無明確的界定。因此,在實踐中,不少地方政府便通過任意解釋“公共利益”來實現(xiàn)征地的目的。凡是需要征地的,都以“公共利益”為借口。開發(fā)商興建商品房住宅小區(qū)、高爾夫球場、游樂場、外商投資、開發(fā)區(qū)等等都成了“公共利益”需要,公共利益成了經(jīng)濟利益的代名詞。

第二,偽造、虛報征地申報材料,騙取審批。在即使擴大解釋“公共利益”也不可能獲得審批的情況下,一些地方政府往往伙同開發(fā)商、集體組織、村委會篡改、偽造材料騙取審批。比如,把基本農(nóng)田區(qū)域改成荒地、山地,把工廠用地寫成大學用地,將無后備土地的開發(fā)寫成有后備土地的開發(fā)等等。

第三,先斬后奏。中央政府往往對既成事實不予深究,因此幾乎沒有官員因為土地征收違法受到嚴懲。地方政府摸準了中央的軟肋,便心存僥幸,多趕快上,在造成既成事實后,逼中央事后追認審批。

第四,違法越權(quán)審批、變相越權(quán)審批。有些地方政府無視法律、法規(guī),明目張膽地超越權(quán)限,批準自己在法律上無權(quán)審批的用地申請。更多的做法是規(guī)避法律規(guī)定,變相越權(quán)審批。土地管理法是按批地數(shù)量來劃分中央和地方土地審批權(quán)限的,因此在實踐中,地方政府往往采取“化整為零”的方法將超出自己審批權(quán)限的同一項目用地劃分很多小塊,分開審批,越權(quán)批地。全國上下的興建開發(fā)區(qū)熱潮中,有相當一部分土地是地方政府違法越權(quán)審批的。

第五,以租代征,變相進行土地流轉(zhuǎn)。以租代征是近幾年新興起的違法用地方式。所謂“以租代征”指的是一些地方政府和企事業(yè)單位繞過法定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的土地征收和審批手續(xù),通過租用農(nóng)民集體土地,而直接進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)。在很難獲得土地征收審批的情況下,基層政府便與企業(yè)簽訂出租協(xié)議,將土地批租給企業(yè)。這樣既達到了土地流轉(zhuǎn)的目的,又繞過了征收。以租代征的現(xiàn)象在發(fā)達地區(qū)十分普遍。

2.征收程序不完善,缺乏透明度,對非法占地行為的處罰過輕、監(jiān)管不力

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第 46條、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第 25條、《國土資源部關(guān)于征收土地公告辦法》(2002年)第 3條、第4條和第 5條的規(guī)定,國家征收農(nóng)民集體所有土地的,被征收土地所在地的市、縣人民政府應當在收到征收土地方案批準文件之日起 10個工作日內(nèi),將征收土地方案和征地補償、安置方案應當在被征收土地所在地的村、組內(nèi)以書面形式公告,公告內(nèi)容包括征地批準機關(guān)、文號、時間和用途,被征收土地的所有權(quán)人、位置、地類和面積,征地補償標準和農(nóng)業(yè)人員安置途徑,農(nóng)戶辦理征地補償?shù)怯浀钠谙?、地點等。從一些征地糾紛案件中,存在一個非常普遍的問題,那就是農(nóng)民土地被征收后,從來沒有看到過任何征地批文和安置實施方案。由于“兩公告一登記”(征地方案公告、征地補償安置方案公告、補償?shù)怯?、公眾參與土地決策等程序不完善,征地過程中缺乏民主性,不傾聽廣大農(nóng)民意見,加之一些地方政府機關(guān)習慣于暗箱操作,致使本來就比較粗疏的征地程序制度難以得到認真執(zhí)行。

對于用地單位的土地使用情況缺乏有效監(jiān)管,土地征而不用、多征少用的現(xiàn)象,在一些地方比較明顯,這也是引起農(nóng)民對征地行為不滿的原因之一。已查處的大量違法批地占地案件,往往是未批先征、未批先用。即使被舉報查處,也常以“生米煮成熟飯”為由爭取事后補辦手續(xù),最終實現(xiàn)征地占地的“合法化”。據(jù)調(diào)查,全國每年發(fā)現(xiàn)違法占用土地案件數(shù)萬件,但最后被追究法律責任 (給予行政處分、給予行政處罰、移送司法機關(guān))的僅為千分之幾。加之對征地糾紛的處理、征地執(zhí)行等,法律規(guī)定遠不完善,土地權(quán)利主體特別是農(nóng)民的利益受到損害時,缺乏及時有效的法律救濟,難免產(chǎn)生憤懣怨恨對立情緒。

3.補償費用不合理、不到位,農(nóng)民安置不充分

第一,征收補償范圍小。按照土地管理法第 47條的規(guī)定,耕地的補償費用僅包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗費。土地管理法實施細則第 26條規(guī)定,土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有;地上附著物及青苗補助費歸地上附著物及青苗的所有者所有;安置補助費歸安置單位所有,不需要統(tǒng)一安置的,安置補助費發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。征收補償費僅考慮被征土地的原用途和原產(chǎn)值,不考慮土地本身的價值,更不考慮土地的預期收益,沒有將土地作為資產(chǎn)處置。而且,土地補償費、安置補助費總和不得超過土地征收前三年平均年產(chǎn)值的 30倍。因此,現(xiàn)有征地補償安置標準不科學不合理,既不能客觀反映被征占地本身的產(chǎn)出價值,又不能體現(xiàn)不同地區(qū)和地塊的級差地租,更不能體現(xiàn)土地增值收益和土地收入的永續(xù)性。法定的征地補償遠遠不足以解決被征地農(nóng)民的長遠生計。

另外,征地補償范圍沒有覆蓋土地上的他項權(quán)利,如承包經(jīng)營權(quán)等的補償。土地征收所直接侵害的不僅僅是耕地上的附著物及青苗,更重要的是剝奪了作為農(nóng)民生活保障的土地承包經(jīng)營權(quán),而法律對此卻沒有規(guī)定任何補償,這是對農(nóng)民私權(quán)的嚴重侵犯。

在《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》中沒有關(guān)于拆遷集體土地房屋的規(guī)定,但是,現(xiàn)在大量的征地糾紛中都存在集體土地上的房屋被拆遷的情況,而在法律條文中又沒有規(guī)定,造成拆遷集體土地的房屋反倒無法可依的情況。有的地方制定了地方性的規(guī)定,如《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》和《上海市征收集體所有土地拆遷房屋補償安置若干規(guī)定》,福建省至今尚未出臺全省范圍內(nèi)適用的地方性法規(guī)或規(guī)章。土地征收實踐中,房屋拆遷補償標準普遍偏低,不足以讓被拆遷人重置新房。

相對于我國的征收補償范圍而言,比較重視私權(quán)保護的法治國家的土地征收補償范圍要大得多。以加拿大為例,其征地補償范圍一般涉及以下幾個方面:(1)被征收部分的補償,必須根據(jù)土地的最高和最佳用途,根據(jù)當時的市場價格補償。(2)有害或不良影響補償,主要針對被征收地塊剩余的非征地,因建設(shè)或公共工作對剩余部分造成的損害,可能還包括對個人或經(jīng)營損失及其他相關(guān)損失的補償。(3)干擾損失補償,被征地所有人或承租人因為不動產(chǎn)全部或基本征收,因混亂而造成的成本或開支補償。(4)重新安置的困難補償。

第二,補償標準過低?！锻恋毓芾矸ā返?47條規(guī)定,征用耕地的土地補償費,為該耕地被征用前 3年平均年產(chǎn)值的 6至 10倍。安置補助費為該耕地被征用前 3年平均年產(chǎn)值的 4至 6倍,最高不得超過 15倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前 3年平均年產(chǎn)值的 30倍。其他土地的土地補償費和安置補助費標準,由省、自治區(qū)、直轄市制定,實踐中一般為耕地標準的半數(shù)。土地是稀缺資源,在我國人多地少矛盾日益突出的今天,土地更是價比黃金,土地補償費以農(nóng)業(yè)收益計算,根本不能反映土地真實價值。正是由于土地低價征收與高價出讓之間產(chǎn)生的巨大利益級差的誘惑,各地征地泛濫,圈地之風屢禁不止。

第三,失地農(nóng)民安置不充分。與征地補償不合理相伴隨的另一問題是農(nóng)民安置不充分,造成了大批“種田無地,上班無崗,低保無份”的無業(yè)游民,有人形象地描述為“承包地被征掉了,我們是農(nóng)民不像農(nóng)民,市民不像市民,出門是寬闊馬路,抬眼是工業(yè)廠房,有路可走,無地生存”。為此,農(nóng)民群體性上訪事件增多,社會矛盾激化。

按照土地管理法實施條例的規(guī)定,土地補償費歸集體經(jīng)濟組織所有,而且土地補償費高于安置補償費。因此,大量的補償費無法為農(nóng)民所掌握,嚴重損害了農(nóng)民的利益。對于農(nóng)民而言,政府機關(guān)以十分低廉的補償費就買斷了他們祖祖輩輩賴以生存的土地,喪失土地就意味著喪失了生存的基礎(chǔ)。在補償費本來就很少的情況下,加上集體經(jīng)濟組織大多不夠規(guī)范,土地補償費常常被集體經(jīng)濟組織中的少數(shù)人控制,最后能到農(nóng)民手中的寥寥無幾,補償很不到位。而且一些農(nóng)民將補償金投入比較生疏的其他行業(yè)后,一旦失敗也失去生活的基礎(chǔ)。

第四,司法保護薄弱。當前土地征收中產(chǎn)生的大量糾紛,都是通過上訪、圍攻政府等方式尋求解決,給社會造成了不安定的因素,其原因就是缺乏相應的司法救濟程序。農(nóng)民若提起民事訴訟,法院往往以征地補償案件不屬于民事案件為由不予受理;若提起行政訴訟,則以各種方式阻止農(nóng)民的起訴。

二、完善土地征收立法,嚴格執(zhí)行法律規(guī)定

我國現(xiàn)行土地征收中存在的問題有其經(jīng)濟、政治、社會的根源,但法治觀念的淡漠和法制的不完善無疑是造成這些問題的深層原因。修改相關(guān)法律法規(guī),完善制度措施,增強依法征收的觀念,限制征收權(quán)的濫用無疑是解決問題的治本之策。

1.科學界定“公共利益”

“公共利益”是一個較為抽象的概念,從不同的立場出發(fā)可以給出不同的界定和解釋。

筆者認為,土地是稀缺資源、不可再生資源,是一切社會經(jīng)濟活動的載體。有鑒于此,作為稀缺經(jīng)濟資源的農(nóng)民集體土地在以“公共利益”需要為理由被征收、征用時,其目的也即所謂的“公共利益”,必須滿足以下三個條件:一是土地使用方向具有鮮明的社會性特點,不以贏利為目的,一般以社會公共產(chǎn)品為最終表現(xiàn)形式;二是項目受益人是社會絕大多數(shù)人,具有均沾福利的、而非特定公眾受益性的特點;三是土地征收后較征收前更具社會效益。

此外,國家扶助少數(shù)民族、特殊人群 (如老人、兒童、病殘者、失業(yè)者)等弱者,也可以“公共利益”需要的名義征收農(nóng)民集體土地。

針對多年來在征用農(nóng)民集體土地過程中出現(xiàn)的亂征濫用、肆意侵犯農(nóng)民權(quán)益的嚴重問題,必須澄清某些有關(guān)“公共利益”的錯誤認識。一個比較典型的認識是將“公共利益”定位于“積累原始資本,拓展地方財源”上。他們是怎樣實現(xiàn)這一定位的呢?說得透一點,就是“掠地生財”。他們以強權(quán)和低價以至無償?shù)姆绞綄⑥r(nóng)民集體土地改名換姓為國有土地,然后將土地稍作平整后,出租或賣給用地單位,從中賺取巨額差價。這確實有利于迅速形成一定的資本原始積累,推動招商引資,促進經(jīng)濟發(fā)展。但是,我們要進一步問,這類“掠地生財”屬于什么性質(zhì)?這不是與民爭利又是什么?它與當年資本主義國家以掠奪為手段完成資本原始積累的本質(zhì)有什么不一樣呢?應指出的是,不少地方與農(nóng)民爭地的結(jié)果養(yǎng)肥的是某些個人、小集團,特別是房地產(chǎn)開發(fā)商。據(jù)調(diào)查,沿海地區(qū)農(nóng)民集體土地出讓收益分配的格局為:2至 3成為政府所得,4至 5成為開發(fā)商所得,1至 2成為村級組織所得,0.5至 1成為農(nóng)民所得。目前,一些地方公務(wù)員的工資收入中除了按國家統(tǒng)一標準發(fā)放的外,還有一塊來自地方財政補貼,而這后一塊往往是前一塊的 2至 4倍。這里的地方財政補貼即主要來源于征地利益分配所得。

由于“公共利益”這一概念具有高度的抽象性,而我國現(xiàn)行法規(guī)對“公共利益”的范圍未做出明確界定,這為任意解釋“公共利益”,擴大征地范圍,留下了可鉆的空子,以至出現(xiàn)了“公共利益”是個筐,什么東西都往里裝的情況。為了避免出現(xiàn)這類現(xiàn)象,參照國際上有關(guān)國家征地法的規(guī)定和我國實際,有必要對“公共利益”的范圍作出明確的限定。筆者認為:應嚴格限定在以下幾類:(1)國防、軍事用地;(2)國家機關(guān)用地;(3)公益事業(yè)用地;(4)國家重點扶持的交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地。

2.規(guī)范政府的征地行為

在對農(nóng)民集體土地的征收過程中,政府始終處于強勢地位,它既是征收的主體,又是補償?shù)闹黧w。雖然,原憲法中有關(guān)土地征用的條款已作了重大修改,突出了對農(nóng)民利益的保護,但政府在征地過程中的強勢地位并未有多大的改變,對“公共利益”的解釋權(quán)仍在政府,征地的程序仍操縱在政府,對征地如何補償?shù)臎Q定權(quán)還是在政府。因此,如何規(guī)范政府、尤其是地方政府的行為,構(gòu)成了規(guī)范征地制度、保障農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵。解決問題的辦法在于采取措施嚴格限制政府的權(quán)力,以規(guī)范其征地行為。主要措施如下:

第一,嚴格控制政府的征地權(quán)力。征收集體土地,必須符合法定的“公共利益”的涵義及其適用范圍、城市建設(shè)總體規(guī)劃、基本農(nóng)田保護法規(guī)、建設(shè)用地報批制度,缺一不可。任何黨政領(lǐng)導人都不得以“首長工程”名義“欽點征地”,否則農(nóng)民有權(quán)拒征。

第二,健全土地征收程序規(guī)范,建立有效約束機制。健全而正當?shù)姆沙绦蚝陀行У募s束機制是防止國家土地征收權(quán)力濫用的根本保障。主要應從以下幾方面著手:第一,堅決落實《土地管理法》中的有關(guān)土地征收程序的規(guī)定,如“兩公告一登記”的規(guī)定,不能流于形式。同時啟動土地征收的合法性調(diào)查、審批和監(jiān)督程序;第二,建立并完善土地征收聽證制度,以增強土地征收的公開性。公開是公平、公正的前提。要切實提高征地過程的透明度,確保農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。土地征收主體要認真聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的有關(guān)征收范圍、補償金額、安置方案的意見,并給予合法合理的解答。對有異議的要舉行聽證,摒棄個別人的武斷專行和盲目決策。

第三,弱化以至剝離政府與征地之間的利益關(guān)系。在現(xiàn)行征地制度下,政府處于壟斷地位,人為地在征地和供地之間制造了巨大的利益空間,或者說租金。那么,這個利益空間有多大呢?有關(guān)資料顯示,2002年,全國土地使用權(quán)招標拍賣收入平均每畝為35.67萬元,而對農(nóng)民的補償通常每畝只有 1.5萬元～3.5萬元。

政府之所以產(chǎn)生征地偏好,目的正是為了最大限度地從這一空間攫取利益。這是濫用征地權(quán)力、任意降低補償標準弊端的癥結(jié)所在。因此,解決問題的重要出路是采取措施規(guī)范、約束政府行為,弱化以至剝離政府與征地之間的直接利益關(guān)系。為此,建議在征地過程中,政府接受用地單位委托,行使代征權(quán),辦理土地變更手續(xù),而征地價格可由集體土地的所有者包括農(nóng)民個人和用地單位協(xié)商解決。征地之后,土地使用權(quán)由政府直接劃撥給用地單位。這是一種情況;如出于上述目的,用地單位在取得土地后,需要改變用地方向,即由非營利性改為營利性,則土地增值收益應由國家和用地單位進行分配。這又是一種情況;凡屬經(jīng)營性項目用地而計劃應征的,應允許農(nóng)民集體土地直接進入市場,土地交易價格由交易雙方?jīng)Q定,政府負責辦理土地使用權(quán)變更手續(xù),并收取土地交易稅。既然房地產(chǎn)開發(fā)商可以對土地開發(fā)經(jīng)營,農(nóng)民為什么不行,偏要交給房地產(chǎn)開發(fā)商,讓他們賺大錢呢?政府只要把握好政策,控制“三關(guān)”,即土地使用方向變性關(guān)、稅收關(guān)、利益分配關(guān) (幫助失地農(nóng)民合理安排土地收益的使用方向,正確處理長遠利益和當前利益、以及就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等關(guān)系問題),那么農(nóng)民在推進城市化進程中一定能妥善地處理國家、集體和個人之間的利益關(guān)系問題。

第四,改革政府官員政績考核制度。政府官員政績考核制度是行政績效評估制度的重要組成部分,它對政府官員的職務(wù)行為具有導向性作用,是公務(wù)員的“緊箍咒”。受片面 GDP觀念的影響,現(xiàn)行的政府官員政績考核制度過分偏重經(jīng)濟發(fā)展指標,對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻成為公務(wù)員考核的最重要、甚至是唯一的指標。經(jīng)濟發(fā)展不了,政府官員的仕途便會受到很大的影響。實踐中,很多政府官員為了升遷,便不擇手段,甚至不惜以身試法。在批地、賣地可以在短時間內(nèi)促進經(jīng)濟飛速發(fā)展的情況下,違法征地用地便成了常態(tài)。我們應改變以往片面的政績觀,對以經(jīng)濟發(fā)展指標為核心的政府官員政績考核制度進行改革,將社會和諧、權(quán)利保障、法律實施效果等納入官員考核指標體系,并作為核批農(nóng)地非農(nóng)化申請的主要依據(jù)。不再把經(jīng)濟發(fā)展作為衡量官員政績的唯一指標,促使政府從“計劃型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。土地保護應當成為政績考核的一個重要指標。

3.確定合理的征地補償原則

長期以來流行一種觀點:“建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施,改善投資環(huán)境,為的是經(jīng)濟發(fā)展,農(nóng)民作點貢獻是應當?shù)??！辈簧俚胤骄褪且源藶橛蓮娦幸缘蛢r以至無償取得農(nóng)村集體土地,然后大興土木,筑路造橋,發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)開發(fā)區(qū)。即使一些國家重點項目,如公路、鐵路這類項目,其投資總概算中用于征地補償?shù)谋壤埠艿?。這類說法和做法是極不妥當?shù)摹Ｎ阌怪靡?建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施,改善投資環(huán)境,確實有利于經(jīng)濟發(fā)展,但是,建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施也好,改善投資環(huán)境也罷,均屬于社會公共品,而提供社會公共品是政府的基本職能,由此所發(fā)生的費用屬于政府管理成本,應由政府財政開支,把它轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上是毫無道理、絕難立足的。構(gòu)成基礎(chǔ)設(shè)施、投資環(huán)境的成本,除了土地成本以外,還有建筑材料、施工費等。為什么對構(gòu)成同一項目成本的不同資源采用兩種完全不同的結(jié)算原則呢,這不是明顯悖逆公理,誤農(nóng)太甚了嗎!

為了切實保護農(nóng)民利益,也為了建立我國完善的土地市場,征地補償必須以土地的市場價格為依據(jù),實行公平補償。在公平補償原則下,征收補償金包括兩部分:土地的市場價格和相關(guān)補助金。土地的市場價格是指某一宗特定土地處于現(xiàn)狀土地利用條件下,在公開市場中所有權(quán)形態(tài)所具有的無限年期的正常市場價格。在我國目前農(nóng)村,集體土地具有多重功能,即為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的生產(chǎn)資料功能和對農(nóng)民進行生存保障的社會保障功能及發(fā)展功能,農(nóng)地所有權(quán)的市場價格要體現(xiàn)這三重功能。相關(guān)補助金是指因征地而導致搬遷費用、新的工作的前期費用以及農(nóng)地中一些尚未折舊完畢的投資,對農(nóng)村建設(shè)用地 (如宅基地)則還包括建筑物的補償費。

4.建立暢通的農(nóng)民利益表達機制,健全土地征收的司法救濟程序

在土地征收的司法救濟程序方面,西方有些國家特別是法國的成功經(jīng)驗值得借鑒。法國的土地征收程序分為行政階段和司法階段。征地補償爭議主要由司法階段解決,即不動產(chǎn)所有權(quán)移轉(zhuǎn)和補償金的確定,由普通法院內(nèi)設(shè)的公用征收法庭管轄。對公用征收法庭作出的關(guān)于不動產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移不服,有權(quán)向最高法院提起復核審訴訟。對公用征收法庭作出的裁決不服,可上訴于上訴法院公用征收法庭,對上訴法院的裁判不服,則有權(quán)向最高法院提起復核審訴訟。

在對土地征收進行立法時應借鑒國外經(jīng)驗并結(jié)合我國國情,明確規(guī)定對因土地征收引起的糾紛,除可以采取申訴、行政復議等措施外,還可以依據(jù)我國行政法、行政訴訟法的規(guī)定,對政府的土地征收這一具體行政行為,向法院提起行政訴訟。具體來說,可以從三個方面提起司法救濟程序:一是對土地征收是否符合公益目的性提起訴訟。當政府向農(nóng)民提出征地要求時,如果農(nóng)民認為此項土地征收不符合公共利益目的,則可以拒絕被征收,如果政府欲強制征收,則可以向法院起訴,請求根據(jù)法律規(guī)定予以裁決是否符合公益征收,如果裁決認定征收不符合公共利益目的,則政府無權(quán)實施征收。二是對土地征收補償方案是否合理提起訴訟。如果農(nóng)民認為,土地征收補償標準和補償費的分配不合理時,應允許向法院提起訴訟,請求依據(jù)法律規(guī)定就補償標準和補償費的分配作出裁決。三是當土地被征收后,沒有在合理期限內(nèi)使用或為公益目的而使用,或在合理期限內(nèi)未能支付全部或大部分土地補償費,農(nóng)民有權(quán)向法院提出撤銷征地并收回土地的訴訟,法院應依法作出裁決。如果法院裁決撤銷征地,由此給被征地農(nóng)民造成的經(jīng)濟損失,應由需用土地人賠償,需用土地人無力賠償?shù)?由國家賠償。

而對于商業(yè)性用地引起的糾紛,因政府沒有統(tǒng)一行使征收權(quán),屬于用地單位 (個人)與農(nóng)民集體經(jīng)濟組織 (個人)之間的民事關(guān)系范疇,可根據(jù)我國民法、民事訴訟法的相關(guān)救濟途徑予以解決。

[1]耕地 6年銳減 1億畝:還有多少地留予子孫耕[EB/OL].國土資源部網(wǎng)站,2004-04-21.

[2]鞠成偉,陳小福.農(nóng)村土地征收中的違法形態(tài)及其法律規(guī)制[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟,2007(1).

[3]盧麗華.加拿大土地征用制度及其借鑒[J].中國土地,2000(8).

[4]一 言.如何保障失地農(nóng)民的權(quán)益[N].人民法院報,2004-04-13(04).

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[6]王海明.廣東土改權(quán)威報告:農(nóng)民能否分享級差地租[J].經(jīng)濟管理文摘,2003(5).

[7]朱林興.規(guī)范集體土地征收征用制度保障農(nóng)民權(quán)益[J].上海市經(jīng)濟管理干部學院學報,2005(1).

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Issues in Land Expropriation and the Countermeasures

LAN Chao2Yong
(Departm ent of Politics and Law,Zhangzhou Teachers’College,Zhangzhou363000,Fujian,China)

Abuse of power exists in land expropriation process.Problems are various:the scope of land expropria2 tion stretches too broad,its procedure is not consummate and lacks transparency,the penalty to the illegal appropria2 tion of land is too lenient,the supervision is too slack,the compensation is insufficient and slow,and the legal protec2 tion is too weak.To address these issues,we should improve the related law of land expropriation,scientifically define“public interests”,regulate government’s land expropriation behavior,decide on appropriate land expropriation com2 pensation principles,and establish unimpeded expression mechanis m of far mer’s interests and sound judicial relief procedures of land expropriation.

land expropriation; legislation; enforcement of law; administration of justice

D 922.3

A

1672-6219(2010)04-0067-06

2010-05-01

教育部人文社會科學研究基金資助項目“土地征收補償制度研究”(09YJA820071)。

藍潮永 (1965-),男,福建武平人,漳州師范學院政法系教授,主要從事民商法學和行政法學研究。

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