□朱方位 蔣樹海

城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃理性認識與分析

□朱方位 蔣樹海

本文結(jié)合《山東省壽光市城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃》、《山東省臨沭縣城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃》的工作實際,參考了山東省內(nèi)泰安、文登、章丘等城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的成果,梳理了作者在該項工作過程中所面臨的一些問題,并針對問題提出了自己的理解或主張。

城市綠地;系統(tǒng)規(guī)劃宏觀問題

在城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的編制中,由于主持、編制、評審等單位所屬專業(yè)類別不同,相關人員對城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃歸屬層次及工作重點的理解不同等主要原因,導致了在該項規(guī)劃編制工作工程中對許多宏觀問題存在諸多分歧。現(xiàn)作者結(jié)合工作實際,就實際感受到的問題進行以下探討。

一、編制城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的動力機制

1.形勢所趨。目前山東,在城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃方面的動力因素概括起來主要有以下幾個方面：第一,全省對環(huán)境問題認識水準的提高,包括由上至下、從決策者到普通居民環(huán)境意識的加強;第二,行政的介入與引導,包括各級“園林城市”的評選,國家、省綠化工作會議精神的貫徹等;第三,城市經(jīng)濟實力的增強,使以政府投入為主渠道的綠化建設資金有所保證;第四,人民生活水平的提高,對居住環(huán)境和生活品質(zhì)的追求。

2.條件具備。山東各地的城市,經(jīng)過近幾年的快速發(fā)展,園林綠地方面建設均取得了較大成績。至 2005年全省城市人均公共綠地達到 8.09平方米,城市建成區(qū)綠地率達到 31.95%、綠化覆蓋率達到 36.97%。部分中、小城市更是取得了驕人成就。例如,壽光截止 2005年,城市綠化面積達到1086萬平方米,綠化覆蓋率 37.3%,人均公共綠地面積 13.95平方米。近三年政府對人民廣場、銀海路、四環(huán)路、圣城街、彌河生態(tài)農(nóng)業(yè)觀光園等一大批重點綠化工程進行了規(guī)劃和建設,城市綠化水平和檔次進一步提升。市區(qū)形成了以環(huán)城路綠化為環(huán),公園、游園綠化為點,街道綠化為線,單位庭院綠化為面,彌河風景區(qū)、中華牡丹園等綠化為帶,點、線、面、帶相結(jié)合的城市綠地系統(tǒng)。良好的園林綠地建設基礎,使其具備了發(fā)展功能齊全、品質(zhì)高尚、系統(tǒng)完整城市綠地的條件。

3.發(fā)展要求。新時期,山東許多城市均提出了新目標。一般城市提出了建設省級園林城市的目標,省級園林城市提出了建設國家級園林城市的目標。到目前為止,山東省有萊蕪、聊城、膠州、青州、文登、乳山、濰坊、東營、濟寧、泰安、即墨、肥城、海陽、章丘、諸城、蓬萊和鄒平共有 17家先后命名為“山東省園林城市”;有威海、青島、煙臺、濟南、榮成、淄博、壽光、日照、新泰、膠南 10家已或?qū)⒁麨椤皣覉@林城市”。為適應新的建設目標,提高城市的環(huán)境質(zhì)量、改善人民的生活和工作空間,美化城市面貌,進一步使城市的生態(tài)系統(tǒng)形成良性循環(huán),使資源得以持續(xù)利用,需要科學、合理地編制城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃。

二、對編制城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃多種認識的總結(jié)

在我國城市規(guī)劃體系中,城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃最早是作為總體規(guī)劃中的一個專業(yè)配套內(nèi)容出現(xiàn)的,從 20世紀 90年代初開始作為專項規(guī)劃進行獨立編制,但經(jīng)歷了十幾年的磨練,至今國家的《城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制技術綱要》仍然處于試行階段,而《山東省城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制辦法》要求的內(nèi)容較粗略。正因為如此,各城市的行政主管部門對城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃寄予了不同的期望和要求。而各規(guī)劃設計單位編制的規(guī)劃成果從編制工作的側(cè)重點到規(guī)劃內(nèi)容及規(guī)劃深度也有許多差異,以至于規(guī)劃實踐中出現(xiàn)了種種誤區(qū)。無獨有偶,作者在實際工作的編制過程中,僅宏觀方面,不同的部門,站在不同的角度,對規(guī)劃編制的內(nèi)容、成果要求及相應所起到的作用,提出多種難以融合的觀點,從而導致方案難以確定、工作進展緩慢。通過分析規(guī)劃編制工程中的相關資料和記錄,可概括基本觀點主要有以下四種：

1.無用論。該觀點認為,城市總體規(guī)劃已確定了城市綠地 (具體應指公共綠地、生產(chǎn)綠地、防護綠地)的用地范圍,相關規(guī)范對各類綠地也提出了不同要求,城市總體規(guī)劃可直接指導園林綠地詳細規(guī)劃,城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃只是在“炒剩飯”。進一步認為,城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃只不過是冠以一些時髦的名詞,而加以包裝之后的規(guī)劃成果雖然華麗,卻不實用,以至于對綠地系統(tǒng)規(guī)劃的必要性產(chǎn)生了懷疑。

2.深化論。該觀點認為,總體規(guī)劃對城市土地利用產(chǎn)生了很強的法定約束性。認定城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃無力對城市總體規(guī)劃的調(diào)整產(chǎn)生影響,索性就不要在綠地整體布局上下功夫,轉(zhuǎn)而要求在已劃定的綠地上做文章,如將城市的主要公園、綠帶、綠化廣場等的方案設計都作為綠地系統(tǒng)規(guī)劃的內(nèi)容,以體現(xiàn)對城市總體規(guī)劃的“深入”和“細化”。

3.超脫論。該觀點置城市總體規(guī)劃于度外,不考慮影響城市綠地規(guī)劃和建設的眾多因素,就綠地談綠地。該觀點僅注重了綠地系統(tǒng)布局的合理性,忽視了城市其他系統(tǒng)的相關要求。典型的做法是：利用門類眾多的綠地類型和高標準的“規(guī)劃指標”勾畫了美好的城市綠化遠景,但如此美景卻因無法納入城市規(guī)劃體系之中,而只能是“空中樓閣”。

4.包羅論。該觀點認為,要求城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃承擔諸多的工作內(nèi)容,從所謂的生態(tài)規(guī)劃、生物多樣性規(guī)劃、生物物種保護和開發(fā)規(guī)劃,到園林行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃,乃至近期建設的投資計劃等。該觀點把城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃視為“一攬子”計劃,把與綠地沾邊的、現(xiàn)行其他規(guī)劃不涉及的,統(tǒng)統(tǒng)納入其中。認為城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃是“萬能的”。

筆者認為,以上觀點均具有不同程度的片面性,之所以如此,究其原因,恐怕有法律、法規(guī)不健全方面的原因,也有相關人員對城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃所起作用理解角度有偏差、對我國的城市規(guī)劃體系缺少足夠的了解等原因,以至產(chǎn)生了對規(guī)劃認識上的錯位。

三、編制城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃過程中遇到的主要問題

1.城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)問題

勿庸置疑,與城市總體規(guī)劃相協(xié)調(diào),應該是城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制工作的一個指導性原則,但是這一原則的體現(xiàn)不應該使城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃完全處于被動地位。并且兩者的協(xié)調(diào)應該體現(xiàn)在該項工作的始終和諸多方面、諸多層面：

首先,從規(guī)劃編制主體層面上說,城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的編制需要城市規(guī)劃行政部門和城市綠化行政主管部門的密切合作。我省大部分城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制的組織形式是由城市綠化主管部門主持編制,城市規(guī)劃行政主管部門配合,規(guī)劃成果經(jīng)專家和領導部門審定后,交由城市規(guī)劃部門納入城市總體規(guī)劃?；谠搶ｍ椧?guī)劃編制主體上的交叉性,使得在工作的初始階段就感覺到部門之間的分歧 (綠地分類、面積計算等基礎資料處理方面均有不同程度的差異),它直接影響到現(xiàn)狀資料的收集和對現(xiàn)狀問題的分析、影響到對城市綠地規(guī)劃基本依據(jù)的理解和城市遠景發(fā)展目標的把握,甚至影響到對于規(guī)劃本身的認識。

其次,從規(guī)劃工作的具體內(nèi)容上說,城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃應以城市總體規(guī)劃為基本依據(jù),合理的綠地系統(tǒng)結(jié)構(gòu)布局既離不開城市的結(jié)構(gòu)布局和土地利用規(guī)劃,又可以進一步調(diào)整完善、充實城市總體規(guī)劃;而綠地系統(tǒng)規(guī)劃的范圍、用地和人口的數(shù)據(jù)、綠地的分類、指標的統(tǒng)計等等,只有與總體規(guī)劃建立對話關系,才能真正確立起生根于城市大系統(tǒng)中的子系統(tǒng)之地位。在編制城市城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃實際工作中,由于總體規(guī)劃編制、審批體制方面的原因,以至于新批復的總體規(guī)劃就“不適應”城市發(fā)展的需要。加之專項規(guī)劃又過多地滯后于總體規(guī)劃,因此,在編制城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃過程中,如何把握對總體規(guī)劃“守與變”的度,已成為方案難以制訂的關鍵。通常由于編制總體規(guī)劃與專項規(guī)劃之間存在過長的銜接期,使得城市經(jīng)濟實力、城市影響力以及城市的建設目標和品位均產(chǎn)生較大變化;必然使得批復過的總體規(guī)劃在作為專項規(guī)劃的依據(jù)時,明顯存在“過時”現(xiàn)象。導致諸如壽光城區(qū)中心公園的建設、河流水系的引入(該內(nèi)容總體規(guī)劃中未涉及而專項規(guī)劃中又需要)成為兩大規(guī)劃分歧的焦點。

2.城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃層次的認同問題

由于主觀對城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃所屬規(guī)劃層次理解上產(chǎn)生差異,方案討論會上出現(xiàn)爭議就不可避免。規(guī)劃層次決定規(guī)劃任務,如果我們認可城市綠地系統(tǒng)是城市大系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng),城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃是城市總體規(guī)劃階段的專項規(guī)劃,似乎這是一個不用再議的問題。如果我們認可城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃是城市總體規(guī)劃階段的專項規(guī)劃,那么其任務也就隨之明確了,即城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃應結(jié)合城市總體規(guī)劃,著重解決綠地系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)布局、各類綠地體系的建立、用地安排和指標控制以及城市綠化特色的確定。至于“各類綠地的具體方案”應納入下一層次的內(nèi)容,城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃是不可能解決城市綠地建設方面遇到的所有問題的。筆者認為若全面解決問題,需要分階段、分時期,也就是應該隨著城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃、建設的發(fā)展,理想的對策是建立與城市規(guī)劃各個階段相對應的、由總體的、宏觀的到局部的、微觀的,即劃分為城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃、綠地分區(qū)規(guī)劃、綠地控制性詳細規(guī)劃、綠地修建性詳細規(guī)劃等不同階段的綠地規(guī)劃體系,以應對在不同范圍內(nèi)綠地建設面臨的不同問題。

3.城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃工作范疇的劃定問題

作為城市總體規(guī)劃階段專項規(guī)劃的城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃,根據(jù)其工作特性、工作任務,明確其實質(zhì)性工作內(nèi)容主要應體現(xiàn)在以下三個方面：第一,提出城市各類綠化用地的規(guī)劃控制,即在保證用地數(shù)量的同時,形成合理的綠地布局;第二,完善城市主要的綠地體系的規(guī)劃,如公園綠地、防護綠地、減災避災綠地等體系的建立;第三,擬定城市綠化特色,即結(jié)合城市自然條件和城市性質(zhì),針對不同用地的特點推薦不同的植物品種、配植方式,以形成富有本地特色的城市綠化景觀。

建立在達成以上共識的基礎上,城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制中規(guī)劃內(nèi)容方面主要有以下三個分問題需要討論：

(1)城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃不是“生態(tài)規(guī)劃”。城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的實施載體是綠地。綠地的建設,的確是改善城市生態(tài)環(huán)境的重要途徑。但是,不能因為綠地具有改善生態(tài)環(huán)境的作用,就將城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃引伸為城市生態(tài)規(guī)劃。在城市生態(tài)系統(tǒng)中,植物只是眾多因子中的一個?！吧鷳B(tài)規(guī)劃”的工作內(nèi)容要遠遠超出植物和綠地的范疇。在城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃中應該運用生態(tài)學的原理,從綠地系統(tǒng)的布局結(jié)構(gòu)上、綠地的數(shù)量上、以及植物種植的原則上注重綠地生態(tài)效益的綜合發(fā)揮,以求城市綠地對城市生態(tài)環(huán)境改善作用的最大化。而“環(huán)境容量”及“城市脆弱生態(tài)系統(tǒng)保護規(guī)劃”等方面研究內(nèi)容應歸入“生態(tài)規(guī)劃”,城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃就不必“越俎代庖”了。

(2)城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃不是“生物多樣性規(guī)劃”,也無法包含“生物多樣性規(guī)劃”。自 1992年中國簽署了聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上通過的《生物多樣性公約》,生物多樣性保護成為政府工作的重要內(nèi)容和責任。生物多樣性是指“地球上所有生物體及其構(gòu)成的綜合體,包括：遺傳多樣性、物種多樣性和生態(tài)系統(tǒng)多樣性三個層次,因此,保護生物多樣性,也應在基因、物種及其生境三個水平上加以保護”(摘自《辭?！?。從這些基本概念中我們應該已經(jīng)體會到了生物多樣性的保護和城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的關系。植物是城市綠地建設的主要因子,也是生物的一種類型,但它在城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃和生物多樣性規(guī)劃中都只是一個因子,不能“以點代面”。城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃要將生物多樣性保護作為工作內(nèi)容之一,但絕對不可能取而代之。

(3)城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃不是行業(yè)發(fā)展規(guī)劃。城市綠地是城市綠化主管部門、或者說是園林行業(yè)日常工作的載體,但是,工作載體不是職能部門和行業(yè)本身,工作載體的規(guī)劃是職能部門和行業(yè)所進行的工作的一部分,它不能也代替不了這一部門的工作計劃和這一行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃。毫無疑問,城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃對于城市綠化主管部門的工作會產(chǎn)生很大的影響,規(guī)劃成果也會涉及到規(guī)劃管理和實施措施,但是,城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃作為城市總體規(guī)劃階段的專項規(guī)劃,它不是“萬能”的,不能指望通過一個專項規(guī)劃解決這個行業(yè)里面臨的所有問題。

四、編制城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的實踐措施

1.城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的編制要保證過程的合法性

該專項規(guī)劃與其他規(guī)劃一樣,編制過程中必需要保證編制單位、編制程序以及編制成果的合法性,否則無法得到法律保障。作為專業(yè)編制人員來說,除盡可能按有關規(guī)范、規(guī)定和“約定俗成”操作外,在編制過程中也要盡可能“靠攏”法定成果,以便使城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃更能體現(xiàn)有法可依。例如,盡管作為專項規(guī)劃主要依據(jù)的總體規(guī)劃存在大量的“過時”或“不足”,但仍要最大可能地與其相適應,而對于一些項目總體規(guī)劃中確實無法變通的,城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃又是必需的,就要堅決地保留下來,以便在下一輪總體規(guī)劃編制時給予“正身”,只有這樣才可以保證城市滾動發(fā)展的合理性。

2.城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的編制要保證具有實際的指導意義

綠地在城市的各項用地中應該屬于“弱勢群體”,稍不注意就會被擠占,它應該得到政府的特別關注和保護。基于綠地的這一特性,盡管它在總體規(guī)劃中進行了重點布局,但在具體實施過程中,有些地塊的落實往往存在“眾多”的不可能,而綠地規(guī)劃布局又必須符合極強的“均衡分布與系統(tǒng)完整”原則,故規(guī)劃與實施產(chǎn)生了矛盾。矛盾解決的較好辦法就是編制合理的城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃,它不僅有效地深化、細化總體規(guī)劃,而且可以采用多種方式、手法來保證綠地布局的合理性。比如在編制《臨沭縣城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃》時,首先在現(xiàn)狀調(diào)研階段就將綠地實施情況進行了詳細調(diào)查,逐一進行邊界落實、面積核算,整理出不可能實施地塊的詳細資料,以便在規(guī)劃調(diào)整時給予重點安排。具體做法是：總體中確定而現(xiàn)實中無法落實的地塊,應就近安排。原規(guī)劃服務半徑上的空缺,由下一級盡可能來補充：點狀、塊狀綠地不易實施時,由線狀來替代。這一做法在制訂《臨沭縣城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃》時,效果較好。具體情況是：由于臨沭縣城目前工業(yè)用地集中且面積較大,工業(yè)園區(qū)內(nèi)開辟塊狀綠地的可能性不大,企業(yè)內(nèi)部也不可能有集中的綠地,因此,專項規(guī)劃中采用了增多沿街帶狀公園的方式彌補了不足。

3.城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的編制要保證重點突出、詳略得當

我省現(xiàn)行要求城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制的內(nèi)容較多,基本上屬于“包羅論”的觀點。正是因為要求內(nèi)容豐富,更是不能平均用力。筆者認為,既然本規(guī)劃是以城市綠地為主要研究對象,就應該突出對城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)綠地建設方面的研究,至于其他相關方面的內(nèi)容應采取“點到為止”的做法即可。在實際工作中,我們不僅對城市綠地進行定位、定量、定性等方面的規(guī)劃設計,而且增加了種植量、植物豐富度等量化指標,以增強規(guī)劃可操作性,從而更加有效指導下位規(guī)劃。

[1]城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社,2008.

[2]山東省建設廳.山東省城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制辦法,2002-07-4.

[3]李敏.現(xiàn)代城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃 [M].北京：中國建筑工業(yè)出版社,2004.

[4]劉駿,蒲蔚然.城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃與設計 [M].北京：中國建筑工業(yè)出版社,2004.

[5]山東省建設廳.山東省園林城市標準,2006-01-04.

F321.1

A

1008-8091(2010)01-0049-04

2009-11-09

山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院,山東濟南,250014

朱方位 (1957- ),男,山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院規(guī)劃五所所長,高級工程師,主要研究領域：城鄉(xiāng)規(guī)劃。

鄧秀麗)