□杜曉麗 聶家華

論關系網文化對政府官員腐敗行為的影響及對策

□杜曉麗1聶家華2

關系網是由許多個人按照共同利益所結成的一個可標識、有功能的統一體。它沒有正式的規(guī)章制度,在不可見的壓力下運作。它是一種網絡結構,與法制社會的“科層制”是寄生關系、包容關系。關系網文化產生了更為嚴重的腐敗行為,造成集體腐敗現象,形成反偵查網,誘發(fā)政府官員的期權化腐敗行為,人們在這種根深蒂固的關系網文化下不僅沒有削弱反而強化了社會腐敗問題。為此,我們要打破這種關系網,要進一步加強制度建設,民主建設,實行政務公開,加強廉政教育,提倡社會新風尚,從關系網這一層面解決我國政府官員的腐敗行為問題。

關系網;腐敗行為;集體腐敗;期權化腐敗;反偵查網

一、關系網文化的界定

(一 )關系

關系在社會學中是指人和人或人和事物之間的某種性質的聯系,如拉關系、關系戶、同志關系、居民關系、社會關系等等。該文對“關系”還作了進一步的分析,關系的一個基本特征是熟識性或緊密性;關系并不僅僅是一種聯系,而是雙方交換有價值的物質或情感的一種紐帶。

(二 )關系網

“關系網可定義為由許多個人經排列組合形成一個可標識、有功能的統一體,是一種非正式的組織。”[1]

關系網不同于社會上的組織,他有其自身的特點,正是因為他這些特點,他在人們的社會生活中發(fā)揮著非常特殊的作用。

1.關系網的特點

建立的非原則性。它既不是按照國家的正式法律法規(guī),也不是依據社會的倫理規(guī)范而建立起來的,它是在正式的原則和制度之外建立起來的。這也就是說,它從一開始就是正式制度之外產生的一種制度,是正式制度異化的結果。作為制度的不合理性 (非法性)。關系網的產生既不是統治階級意志的要求,也不是被統治階級愿望的產物。從本性上來說,無論是統治階級還是下層民眾都不愿意而且厭惡關系網的存在和發(fā)展。這也就是說,關系網無論對上還是對下都是不合理的。

作為制度的隱蔽性。它是一種制度,但是它又缺乏正式制度的那種明文的章程和規(guī)定性。它是一種組織,但它既無正式的組織成員,也無有形的組織機構;既無正式的組織活動,也無正式的組織領導。

對官僚制和宗法制的綜合性與不同質性。關系網是社會宗法制度向國家官僚制度中的一種延伸,是存在官僚制中的一種變相的宗族制度。但是關系網又與宗族制度不同,因為它不是以家庭為軸心建立起來的,而是以權力為核心建立起來的。宗族或類似宗族的官僚之間的個人關系則在關系網的形成中起了粘合的作用。[1]

2.關系網的功能

一是人際交流的基本渠道。例如人們在日常生活中的情感寄托、意見的征詢、煩惱的宣泄等;二是人際互助的重要工具。無論是在生活中遇到困難時的經濟支持,還是尋求發(fā)展如“找工作”、“辦企業(yè)”等等。三是開發(fā)社會資源的重要途徑。如林南認為,資源不但可以被個人占有,而且也嵌入社會網絡之中,通過關系網絡可以攝取。這種網絡結構觀突破了資源只有通過占有才能加以運用的地位結構觀的認識局限。對中國社會人際關系網絡研究的不斷深入,使人們逐步認識到關系網不僅是一種客觀存在,而且發(fā)揮著重要的人際交流和社會整合功能。“關系也許是個人間社會互動的最重要機制”,關系網深入到社會生活的方方面面,而且受到社會文化變遷深刻的影響。

3.關系網文化

關系多了便形成錯綜復雜的網絡,關系網滋生多了便產生一塊塊群落,足以與團體和法律制度建構的公共秩序相抗衡。關系滋生的社會屬于關系社會,關系社會是一種體制外社會。這種在關系社會中所形成的默認的風俗習慣和行為準則就被稱之為關系網文化。

文化是在大眾的認可下形成,并影響人們的行為。關系網文化是在中國宗法制度的背景下形成,已是根深蒂固,它深刻影響著社會生活的方方面面。

關系網所形成的網絡是雜亂的,無秩序可尋的,它不同于經過縝密思索而建立起來的規(guī)章制度。結構決定性質,關系網既可以是緊密、結實的,又會突然變得松散而不堪一擊,關系網文化所具有的性質不同于功效保持不變的規(guī)則、刻板的法律制度,兩者甚至有沖突。

二、關系網與科層制之間的關系

1.寄生關系

由于關系社會的網絡結構與法制社會的“科層團體制”不同,一個網絡制,一個團體制,關系網從不訴求顛覆法制社會。相反,它要寄生在單位和團體身上吮吸血液,營養(yǎng)自己。中國的關系網像螞蟥、蛔蟲、螨蟲一樣吸附在政治經濟團體尤其是實行科層制的大型團體上寄生,可以說關系網的本質是寄生。

2.包容關系

在科層制內,官員沿著科層制的金字塔結構有意構建關系并逐步形成了蔓延、最終覆蓋科層制的關系網。平級的官員因職權分工不同而相互勾結建立關系,職權小的官員巴結職權大的官員,每一位官員都在潛移默化地為自己建立關系,使自己進入某個關系網內。在科層制內部,縱向、橫向都建立了關系網;同時各個權力系統間因權力劃分不同而建立關系網,它已經具有了組織性,并通過這個組織壟斷所及的各種權力,使其為網絡內人物服務。它實際上是國家權力根據關系網的不同而進行的再組織、再分配,其危害是顯而易見的——國家權力被關系網所控制,形成了強大的權力關系網。社會稀缺資源被權力關系網所控制,處在權力關系網之外的社會大眾則想方設法利用各種社會關系網,如親情關系的遞延,同學、老鄉(xiāng)、戰(zhàn)友等關系進入到權力關系網,進而實現自己的利益?？茖又铺幱跈嗔﹃P系網乃至整個社會關系網內部,被其包容,權力關系網居于核心地位。

三、政府官員腐敗行為的分析

“腐敗行為可定義為黨和國家機構所任命的公職人員,為滿足私欲或謀取私利或局部利益而實施的嚴重違背黨紀政紀、違反國家規(guī)律、侵犯黨和國家、人民的利益,并造成嚴重后果或者惡劣政治影響的蛻化變質行為?！盵3]

腐敗行為有三個要素,即腐敗行為的主體、表現的形式和一定的度。所謂腐敗行為的主體是指腐敗行為所依存的事物主體,我們通常所說的腐敗主體一般是指政府官員;腐敗行為的表現形式即腐敗行為存在的方式,主要是指政府官員思想和行為上的腐化墮落,而這種腐化墮落是違反黨員、國家公職人員的行為規(guī)范,是違紀違法的。

腐敗分子走向腐敗的軌跡,都有一個漸進的過程?！霸谶@個逐漸走向腐敗的漸進過程中,心里的蛻變導致了行為的偏差。”[4]首先腐敗分子對于自己的腐敗行為都有自己的價值判斷,大致可分為以下兩點：

(1)腐敗者對其腐敗行為合理性和正當性進行判斷。按社會的標準,腐敗行為當然是違法的、不應該做的。但對腐敗者個人來說就不同了,他是根據自己的世界觀、價值觀來作出判斷的。

(2)腐敗者對其利益方面的判斷。政府官員腐敗同樣是一種經濟人的理性選擇行為。作為理性的決策者,政府官員根據私人收益與私人成本的比較來決定自身行為。從政府官員個人的角度來看,腐敗的收益就是利用職權從他人或者國家那里非法獲得的利益,包括直接貪污、盜竊、侵占的國家財產,間接收受的他人賄賂,肆意用權的權力感,肉欲的滿足和關系資本的積累等等。政府官員腐敗的私人成本,主要是腐敗活動一旦敗露所可能遭受到的損失,包括失去現有的官職、權力、工資與社會地位,受到的法律懲罰、紀律處分、公眾蔑視和心理煎熬等等。當官員腐敗的私人凈收益大于私人成本時,政府官員才可能選擇腐敗行為。欲望和動機是人類行為的出發(fā)點,政府官員腐敗行為的心理動機是其經濟人角色,而腐敗行為之所以發(fā)生的現實基礎則在于特定的制度條件。而在關系網文化的影響下,腐敗的收益極大,懲罰力度和查處概率卻很低,這自然會誘使政府官員濫用權力。

在這一理性選擇過程中,關系網可以提供那些獲得可自由支配權力的官員實施腐敗的可靠路徑。當有些腐敗分子雖然沒有這種權力,也可以通過權錢交易或拉攏腐蝕的辦法與擁有這種權力的人相結合建立自己的關系網。很多腐敗分子跑關系、賄賂、拉幫結派,削尖腦袋往上爬,其目的很明確,就是要獲取這種權力,進而獲得腐敗機會 (像許多買官賣官的腐敗現象就屬此列)。此外,更多的官員是利用關系網來加強自己的權力穩(wěn)定性,進行尋租行為,為自己謀取私利。

四、關系網文化對官員腐敗行為的影響

1.關系網引發(fā)政府官員集體腐敗現象

政府官員建立關系網實際就是利用不同部門公共權力之間的協作實現個人無法單獨實現的目的。每個人手中往往只有“一段權”,要完成腐敗行為,就需要將整個“權力鏈”都打通,這就出現了一個機構多人“落水”或多個部門關鍵人物“落水”的現象,這樣就產生了集體腐敗現象。集體腐敗產生的原因很復雜,但其中重要的一點是共同利益。在腐敗的關系網中,犯罪分子往往都是利益共同體,也自覺地按對犯罪的’貢獻大小’進行分配。同時共同利益讓犯罪分子深陷“犯罪的漩渦”中無法自拔。

2.關系網形成反偵查網

日常中的這種“關系網”的建立,也是最大、最明顯的一種反偵查活動,它起到的作用甚至是在偵查未開始前,就欲把偵查活動永遠的消除,對犯罪分子來說起到了“預防被偵查”、“預防被刑罰”的重大作用。偵查過程中所遇到的各種說情風,各種外來干涉,包括行政干涉甚至以地方黨的領導者的名義予以命令,均與關系網有關。正由于此作用,一些人才不遺余力地致力于“關系網”的建立,拼命鉆入某一關系網之中,在關系網的保護下,得到升官提拔,然后貪污受賄,大家共同發(fā)財,共同逃避、抵制偵查。

由于它往往是系統化的集體,其勢力可能延及行政、司法、監(jiān)察等各個方面的關鍵人物,形成完善的反偵查體系,有的經過多次對關系網存在的薄弱方面主動加固,幾乎形成了無懈可擊的完美網絡。同時,網與網之間也相互交叉、聯絡,不觸動社會根基,這種網絡已達到不可動搖的地步。

3.關系網文化誘發(fā)政府官員期權化腐敗

從某種程度上說,人走了“茶”就應該“涼”。某些官員在位時,掌握著各種項目、工程資金使用的審批權、決策權,他們將這種權力作為一種無形資產進行“投資”。離職的官員還能自如地調動其權力資源、關系資源,充當利益集團代言人,大肆進行賣權牟利的勾當,其原因是他們在官場上建立的關系網,很容易為企業(yè)的生意帶來無可比擬的優(yōu)勢。而整個權力尋租過程都是“照章事”,見不到明晃晃的現金交易,也不存在任何“把柄”捏在人家手里。

雖然中紀委 2001年曾出臺了廉潔自律規(guī)定,設置了一個“新職隔離緩沖期”來防范權力場上的“期貨交易”,但此規(guī)定執(zhí)行起來難度較大,一些干部在自愿辭職時,往往會以沒有考慮好為借口,拒絕透露此后的去向。面對“權力期權”這種被反腐敗“逼”出來的新“策略”,我們的法律和制度不僅要規(guī)范在職官員的公權私用行為,也要對離職尤其是對那些下海經商或離退休后經商辦企業(yè)的領導干部嚴加約束,實行跟蹤監(jiān)督,看看這些官員的資產增值究竟是怎么來的,是充分利用了原有的關系網、人情鏈,還是利用了“余權”、公權的“剩余資源”。

4.關系網文化強化政府官員的腐敗行為

關系網文化是腐敗產生和蔓延的溫床?！瓣P系網”的社會根源是舊社會的人身依附下禮尚往來習俗的變種,是宗法關系的變種。在現代社會官員謀求利益的過程中,我們依然可以發(fā)現濃厚的“宗族”觀念的影子。至于老鄉(xiāng)、同學、戰(zhàn)友等,不過是這種關系的擴展和變形而已?！笆熘O中國文化傳統的人們在尋租的過程中,一般也能心領神會地通過這種非正式的關系渠道來實現‘溝通’。基于利益整合起來的關系網,開始時也通常需要由親密的人們‘引線搭橋’,然后經過試探達到信任,這種關系網因為能夠在網的內部實現資源的合理配置,并建立起‘一損俱損’的安全閘機制而越來越受到歡迎?！盵5]

舉一個簡單的例子,有一個老人過公路時不幸被行駛的一輛貨車撞倒,當場喪命。事后當事人的家屬都紛紛聚在一起商量如何找關系,送禮,希望把事情的責任盡量往對方推,這樣可以獲得更多的賠償。這便是一場徹頭徹尾的密謀腐敗的行為,出了事首先想的不是通過法律程序來解決,總是想著找關系、走后門的方式來解決。大凡處理違法亂紀者時,總是說情者絡繹不絕,有朋友、有親戚、有領導、甚至有執(zhí)法執(zhí)紀的領導,一陣糖衣炮彈過后,結果是以權代法,以法代刑,黨政紀處分代替司法追究,大事化小,小事化了。久而久之,關系網下的腐敗分子愈來愈膽大,拉下水的人愈來愈多。這就形成了惡性循環(huán)、慫恿了違法亂紀、不法之徒有恃無恐,從而形成了今日官場之風氣。

民眾一方面不斷遣責政府的腐敗,另一方面卻總是不停地參與腐敗行為、制造腐敗。從這方面可以說政府腐敗并不只是政府造成的,也有民眾的參與慫恿行為。這一行為不但沒有遏制腐敗,反而強化了政府官員的腐敗行為。我們的意識、我們的文化給腐敗提供滋生發(fā)展的溫床。如上述案例所示,許多民眾一旦出了什么事首先想到的并不是以法律程序來解決,仍像以有舊社會一樣以人情、倫理作為調解民事矛盾的方法,其中的人情往來,倫理事故又帶有許多說不清,道不明的利益關系,無法分清私權與公權的關系,自然給腐敗提供滋生的溫床。

實質上,這已不是政府腐敗的問題,而是社會腐敗的問題。根深蒂固的關系網文化使人們在潛移默化中形成了腐敗的心理,在這種氛圍下腐敗才會猖獗,政府官員才目無法紀。也許腐敗的本質在于人們存在的腐敗心理,意識上的偏位。那些巨貪,大貪們也是受到人們大眾的腐敗意識所影響,要扼住政府腐敗必先整治社會上的腐敗。社會腐敗是政府腐敗的滋生地,那些政府官員觀念也是根植于社會大環(huán)境之下,人們對政府的公正,法律的公正失去了信心,社會的公信力消失無形。我們的社會里出現了誠信危機、道德危機,人文危機。民眾自身的腐敗意識與奴性縱容了政府的腐敗,接著又推動民眾腐敗心理的發(fā)展,掩蓋了人們對公義、公平、公正的渴望,形成惡性循環(huán)。由此,官員的腐敗并不只他們自身的腐敗,政府的腐敗,也是社會的腐敗。

五、政策建議

對關系網文化的危害人們認識很多,但在辦案中打擊某個關系網的針對性行動基本上還沒有,這是由于一是人們沒有看到關系網的本質,沒有看到它的集體性、相對獨立性、對國家權力的壟斷性;二是關系網的難以偵破性,動其一點,牽涉到的是一面甚至幾面,反偵查會撲面而來,僅由幾個偵察員根本無法與其抗衡;三是社會習俗的掩蓋下法不責眾的心里在作怪。因此建議從制度建設、加強監(jiān)督、加強民主、提高政府官員思想價值觀、提倡新社會新風俗等方面來減弱關系網對政府官員腐敗行為的影響。

1.加強制度建設

官員實施腐敗行為的前提之一是掌握可自由支配的權力,關系網提供途徑。這種自由支配的權力是由于制度漏洞,他們鉆空子,找制度漏洞來獲得這種權力。因而必須進一步加強制度建設,做到權責分明。

關系網在制度空隙中尋找路徑建立起另一套機制,要完善制度體系設法把關系網擠壓出來。利用制度之仞劍,切斷關系網,使其松散。

具體措施有通過預防性立法,制定回避制度、財產申報制度和輪換制度,以防止公職人員以權謀私,從源頭上預防和解決腐敗問題。

2.加強監(jiān)督保證公共事務的高度透明性

關系網自身具有隱蔽性特點,腐敗行為也總是采取詭秘的形式,封閉信息。暗箱操作是腐敗分子最基本的手段。因此,如要預防和制止腐敗,政務公開是必須的。高度的透明性是腐敗者最忌諱的敵人?！氨仨毎淹该餍苑旁谝粋€極其重要的位置,建設陽光工程,形成一個辦事公開化的制度體系。(除涉及國家安全外)不能以任何理由封閉信息,進行暗箱操作?！盵6]對工程承包、政府采購、干部選拔等,更是要全面公開,每一個重要環(huán)節(jié)都要置于媒體和群眾監(jiān)督之下,每一個政府官員時刻都被置于公眾的監(jiān)督之下,無論他是在任職期間腐敗還是在辭職以后期權化的腐敗,都能夠被新聞媒體曝光,并且都能夠受到法律的嚴懲,只有這樣,中國政府的反腐敗工作才能夠收到成效。

3.加強民主建設

關系網的形成之初是因為少數人掌握權力,關系網為權力而建立。只要權力過度集中,少數人壟斷權力,拉幫結派、搞小團體的現象就不可避免,關系網就會出現更新的形式。而當權力真正回歸民眾時,致力于為壟斷權力資源的關系網便無從建立。因而要徹底反腐敗、徹底打擊關系網,只有把國家權力真正回歸全體民眾,實現憲法規(guī)定的“一切權力來自于人民”,才是真正的“治本”之策。[7]

4.加強廉政教育,提高政府官員的思想道德素質

思想決定行為,必須加強對領導干部進行遵紀守法、廉潔奉公教育,改變正在形成或已經形成犯罪動機的官員的心里狀態(tài),筑起心里上“抗腐蝕”的長城,達到抑制犯罪的作用。矯正腐敗分子的心里結構,改變他們在金錢物質利益面前的意志薄弱性,提高領導干部大公無私、廉潔奉公的自覺性。這一點堅持住了,也就等于在根本上堵住了腐敗的思想根源。

5.提倡新社會新風尚

打擊“關系網”關鍵要從移風易俗抓起,要在社會上提倡新社會新風尚,對舊社會的習俗應徹底清除。真正的法治國家不僅需要有完善的制度,更需要有維護法律權威的機構,獨立于政府的機構與體制,以及法治意識強烈的民眾。

在黨領導人民移風易俗的同時,要下決心對已經暴露出的各個關系網予以取締,嚴禁新的關系網出現,對已露出犯罪跡象的關系網首要人物要堅決打擊。同時要求辦案部門在辦案過程中深挖關系網內部的共同犯罪和包庇行為,將用公款請客送禮的堅決進行黨政紀處分,必要時要追究法律責任。為嚴厲打擊這種行為,建議《刑法》增設拉幫結派、壟斷國家權力罪,以便沉重打擊關系網。在黨政紀處分中,也要增強對用公款請客送禮、拉幫結派的打擊力度。自覺抵制懷習俗,奉行社會主義新風尚,從行動上支持黨的領導,使黨能領導人民順利實現這一點。

[1]于洋.江湖中國：一個非正式制度在中國的起因[M].當代中國出版社,2006(1)：67-82.

[2]何宏光、李遠行.中國社會語境下關系網的發(fā)生、運作和變遷[J].安徽大學學報 (哲學社會科學版),2008,(1)：153-156.

[3]朱錫平.腐敗行為的形成機理與反腐敗[J].寧夏大學學報 (社會科學版),1997,(2)：85-90.

[4]杜國輝.腐敗現象的行為學透視[J].探索與爭鳴,2002,(8)：25-27.

[5]張碩、李永剛.官員腐敗的文化傳統溯源[J].探索,1999,(5)：106-108.

[6]金緒澤、孟攀科.論腐敗產生的根源以及制約機制[J].行政與法 ,2003,(9)：69-71.

[7]李錫哲.論權力腐敗的治理對策[D].大連理工大學碩士學位論文,2004(7)：1-22.

The relationship network is composed ofmany individuals in accordancewith the common interestsof the for m of a logo and there are features of the continuum.It has no formal rules and regulations,be operated under the pressure which is not foreseeable.It is a network structure,which is different from the rule of law society"Bureaucracy"but closely related.The relationship network is parasitic bureaucracy in the structure of the monopoly of state power.Many government officials involve in corruption through manufacture and make use of relationship network.Network culture have had a more serious corruption,for example,the collective result of corruption,the for mation of anti-detection network,induced by government officials of corruption options.Under such deep-rooted cultural relations,the people do not weaken but strengthen the social problem of corruption.To this end,we have to break the network,it is necessary to further strengthen the institutional construction and building democracy,public affairs and strengthen the clean government education,from this aspect to resolve the problem of corruption of Government officials.

Influence of the Culture of Relationship Network on the GovernmentOfficials′Corruption

DU X iao-li&NIE Jia-hua(112)

D523

A

1008-8091(2010)01-0112-05

2009-07-14

1.浙江大學公共管理學院,浙江杭州,310029;2.曲阜師范大學政治與社會發(fā)展學院,山東日照,276826

杜曉麗 (1986- ),女,江蘇徐州人,浙江大學公共管理學院碩士研究生,研究方向：公共政策和公共經濟;聶家華 (1966- ),男,山東淄博人,曲阜師范大學政治與社會發(fā)展學院教授,史學博士,研究方向：社會學理論。

楊紅香)