□張登國(guó)

縣域城市化進(jìn)程中的土地制度障礙

□張登國(guó)

縣域城市化是梯度城市化的重要節(jié)點(diǎn),是構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的重要路徑,是推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力杠桿。縣域城市化推進(jìn)過(guò)程中存在很多制度性障礙,比如戶籍制度、教育制度、社會(huì)保障制度、土地制度等的障礙,土地制度的障礙是其中比較重要的一個(gè)層面。現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)制度、土地征用制度、宅基地制度等都制約著農(nóng)民的城市化,因此,必須通過(guò)改革土地流轉(zhuǎn)制度和土地征用制度,解除土地對(duì)農(nóng)民的束縛和進(jìn)城的障礙,促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城推動(dòng)縣域城市化的發(fā)展。

縣域城市化;土地制度;障礙

一、問(wèn)題的緣起

整個(gè)中國(guó)社會(huì)的發(fā)展是極不平衡的,中國(guó)社會(huì)正處于一個(gè)梯度社會(huì)轉(zhuǎn)型與進(jìn)化的過(guò)程之中,決定了中國(guó)未來(lái)城市化必須走梯度性的區(qū)域發(fā)展道路,縣域城市化是梯度城市化的重要節(jié)點(diǎn)?？h域城市化還是構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的重要路徑,縣域城鎮(zhèn)作為縣域范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展中心,一方面要利用其區(qū)位優(yōu)勢(shì)、文明與文化優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)等,主動(dòng)集聚所屬農(nóng)村地區(qū)的各類生產(chǎn)要素投入縣域城鎮(zhèn)的發(fā)展;另一方面,縣域城鎮(zhèn)也要逐步擴(kuò)大對(duì)所屬農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化、生活方式等方面的輻射和擴(kuò)散,提高城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展水平。

縣域城市化進(jìn)程中的制度性障礙的一個(gè)重要特征就是城市化制度的滯后?！霸诋?dāng)代中國(guó)城市化過(guò)程中,城市化發(fā)展政策嚴(yán)重滯后,以城市經(jīng)營(yíng)的理論為例,很多城市早期是以行政劃撥的形式批土地,等到了開(kāi)始對(duì)土地經(jīng)營(yíng)實(shí)行‘招拍掛’時(shí),城市土地早已大量流失,也就是城市土地經(jīng)營(yíng)政策大大晚于房地產(chǎn)發(fā)展的實(shí)際狀況。其他諸如物業(yè)管理、房屋拆遷等,都曾出現(xiàn)政策滯后現(xiàn)象?！盵1]還比如聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革,雖然聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革將農(nóng)村土地的使用權(quán)與所有權(quán)做出了適當(dāng)?shù)姆蛛x,并且這樣的分離在改革早期確實(shí)極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,但是在土地非農(nóng)化過(guò)程中卻不能有效地保護(hù)農(nóng)民自身的利益。集體所有制限制了農(nóng)村土地進(jìn)入國(guó)家土地一級(jí)市場(chǎng),農(nóng)民不能自由買(mǎi)賣或出租自己的土地,也不能真正擁有對(duì)自己房產(chǎn)的所有權(quán),農(nóng)村房產(chǎn)也不能進(jìn)入商品房市場(chǎng)。這從制度上直接構(gòu)成了對(duì)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)上的歧視和損害。[2]

二、土地制度制約縣域城市化的發(fā)展

長(zhǎng)期以來(lái),在縣域城市化進(jìn)程中,大量農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)后,都要面臨其農(nóng)村承包土地權(quán)益的處置問(wèn)題。土地權(quán)益是農(nóng)村戶口的最大附著權(quán)益。盡管近年來(lái)的戶籍制度改革文件都明確規(guī)定：農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)落戶后可以保留原來(lái)的承包土地。但是在地方政府的執(zhí)行操作中,存在著很多的政策疏漏,如果進(jìn)城就意味著失去土地,那么就等于說(shuō)他已經(jīng)沒(méi)有了退路,因此進(jìn)城的風(fēng)險(xiǎn)很大、成本較高?！吨腥A人們共和國(guó)憲法》規(guī)定,農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有,但是農(nóng)民集體是一個(gè)很模糊的概念,導(dǎo)致土地所有權(quán)主體不清,阻礙了土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。中國(guó)現(xiàn)有的法律允許農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn),但是對(duì)流轉(zhuǎn)的程序、管理、利益分配等沒(méi)有明確的規(guī)定。農(nóng)村土地?zé)o法自由流轉(zhuǎn),使土地的價(jià)值難以得到體現(xiàn),造成了農(nóng)民和土地之間的人身依附關(guān)系,阻礙了農(nóng)民的城市化轉(zhuǎn)移。而且現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低,農(nóng)民無(wú)法分享土地增值的收益分配,使失地農(nóng)民難以支付城市化的各項(xiàng)成本。

在鄉(xiāng)村社會(huì),土地是農(nóng)民安身立命之本,承擔(dān)著生產(chǎn)和社會(huì)保障的雙重功能。馬克思曾說(shuō)過(guò),“土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”[3]。孟德拉斯在描述法國(guó)農(nóng)民時(shí),也指出,“金錢(qián)不是一種可靠的價(jià)值。真正具有價(jià)值的只有土地。”[4]美國(guó)學(xué)者伊利等人認(rèn)為,“土地制度,正如伴隨著不動(dòng)產(chǎn)制度的權(quán)利和責(zé)任一樣,是一個(gè)社會(huì)的基本制度。”[5]土地制度決定著土地的獲取、土地的開(kāi)發(fā)等,控制著城市地域空間的擴(kuò)張和農(nóng)村地域空間的轉(zhuǎn)變。中國(guó)實(shí)行的是土地公有制,城市土地歸國(guó)家所有,農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體所有。由此可見(jiàn),土地對(duì)于農(nóng)民的重要價(jià)值,土地制度對(duì)縣域城市化的重要意義。費(fèi)孝通先生也曾指出,“長(zhǎng)在土里的莊稼行動(dòng)不得,侍侯莊稼的老農(nóng)也因之像是半身插入了土里。”[6]不流動(dòng)性成為鄉(xiāng)村社會(huì)的一種本質(zhì)特征,大量的農(nóng)民成為那種特殊環(huán)境下的附屬品,而且這種不流動(dòng)性也在一定程度上限制了農(nóng)民的外出流動(dòng)。據(jù)估算,中國(guó)農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力人口有一億人,占農(nóng)村實(shí)有勞動(dòng)力的近 1/4,但由于農(nóng)民不掌有對(duì)自己土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán),這使得龐大數(shù)目的剩余勞動(dòng)力被緊緊地拴在土地上,從而成為城市化進(jìn)程的一個(gè)“瓶頸”。

從國(guó)外的情況看,大多數(shù)國(guó)家實(shí)行的是土地私有制,土地的轉(zhuǎn)讓是自由的。土地制度的差異,對(duì)城市化進(jìn)程有不同的影響。在土地私有制的國(guó)家,當(dāng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到其他產(chǎn)業(yè)的擠壓而無(wú)利可圖時(shí),通過(guò)土地的轉(zhuǎn)讓,可以形成規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn),以提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率。通過(guò)城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的拉動(dòng),農(nóng)村人口和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力進(jìn)入城市,加快城市化的發(fā)展。土地是農(nóng)民最重要和最基本的財(cái)產(chǎn),據(jù)估計(jì),農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的70%-80%是以土地形式存在的隱性資產(chǎn)。由于沒(méi)有明確的產(chǎn)權(quán),農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)無(wú)法進(jìn)入市場(chǎng)交易,這些土地只能夠在農(nóng)業(yè)用地范圍內(nèi)流轉(zhuǎn),農(nóng)民卻不能夠按照工業(yè)化和城市化的方式來(lái)自由處置自己的土地。在這種情況下,即使放開(kāi)城鎮(zhèn)戶口遷移政策,也難以使農(nóng)民大規(guī)模進(jìn)入城鎮(zhèn)。

對(duì)土地的眷戀、依賴的情愫也阻礙著鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)的遷移。張鴻雁教授曾說(shuō)過(guò)：“對(duì)土地的眷戀蘊(yùn)涵著傳統(tǒng)生活方式對(duì)人走入新的生活方式的羈絆。在廣西貧困山區(qū),盡管自然條件十分不利于人的生存與發(fā)展,而且使人只能維系最低生活水平,可是讓當(dāng)?shù)鼐用駨纳缴线w下來(lái)時(shí),卻很艱難?！盵7]費(fèi)孝通先生也講過(guò)：“土地,那相對(duì)的用之不盡的性質(zhì)使人們的生活有相對(duì)的保障。雖然有壞年景,但土地從不使人們的幻想徹底破滅,因?yàn)閷?lái)豐收的希望總是存在,并且這種希望是常常能實(shí)現(xiàn)的。如果我們拿其它種類的生產(chǎn)勞動(dòng)來(lái)看,就會(huì)發(fā)現(xiàn)那些工作的風(fēng)險(xiǎn)要大得多。一個(gè)村民用下面的語(yǔ)言向我表述了他的安全感：‘地就在那里擺著。你可以天天見(jiàn)到它。強(qiáng)盜不能把它搶走。竊賊不能把它偷走。人死了地還在。’占有土地的動(dòng)機(jī)與這種安全感有直接關(guān)系?！盵8]

根據(jù)對(duì)山東鄒平縣進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民土地處理情況的調(diào)查,超過(guò) 1/2的人是由家人耕種,其次是租給別人和交還集體。也就是說(shuō),很少有人把土地進(jìn)行流轉(zhuǎn),只有 21.7%的人把土地交還給村集體。從數(shù)據(jù)來(lái)看,由家人耕種的占到53.4%,這個(gè)數(shù)據(jù)比例很大,在一定程度上是農(nóng)民城市化的一個(gè)障礙,其家人也很難實(shí)現(xiàn)城市化。很多人都不愿意放棄農(nóng)村戶口,因?yàn)榉艞夀r(nóng)村戶口就放棄了農(nóng)村的土地和宅基地,這顯然不符合農(nóng)民經(jīng)濟(jì)理性的心理。如果不能妥善解決農(nóng)村的土地問(wèn)題,縣域城市化的問(wèn)題就很難推進(jìn)。從鄒平的實(shí)際情況來(lái)看,全縣農(nóng)戶家庭承包土地流轉(zhuǎn)合同份數(shù) 2567份,農(nóng)戶家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積 9997畝,其中轉(zhuǎn)包的面積5301畝,轉(zhuǎn)讓的面積 539畝,互換的面積 300畝,出租的面積 2968畝,其他形式流轉(zhuǎn)的面積889畝。魏橋鎮(zhèn)和碼頭鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)為零,農(nóng)戶家庭承包土地流轉(zhuǎn)合同份數(shù)為零,土地流轉(zhuǎn)面積為零。

三、加強(qiáng)土地制度改革,推動(dòng)縣域城市化

張鴻雁教授曾提出“中國(guó)正在發(fā)生第六次城市革命”的著名論斷?！暗诹纬鞘懈锩?就是需要中國(guó)真正推進(jìn)和實(shí)施以“土地為核心的城市社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷”,就是在城市化過(guò)程中比較徹底地解決農(nóng)民離開(kāi)土地的問(wèn)題。“要想農(nóng)民富有,就必須要減少農(nóng)民”,而任何減少農(nóng)民的過(guò)程,都是讓農(nóng)民離開(kāi)土地的過(guò)程。全世界只有中國(guó)把土地?zé)o償?shù)毓┺r(nóng)民使用,并冠以集體所有。在資本主義國(guó)家或者是后發(fā)展中國(guó)家,土地都是可以通過(guò)貨幣形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)和買(mǎi)賣的,而我們的農(nóng)民把土地作為集體所有,在市場(chǎng)的流轉(zhuǎn)中十分艱難。這種土地關(guān)系很難使土地真正成為農(nóng)民自己個(gè)人的保障資源。另外,一個(gè)國(guó)家最大的資產(chǎn)與資本就是土地,而城市化的發(fā)展必然迫使國(guó)家土地資源進(jìn)行某種流轉(zhuǎn),這個(gè)過(guò)程應(yīng)該是土地合理的、科學(xué)的流轉(zhuǎn)與利用過(guò)程。中國(guó)的耕地有 18億畝左右,假設(shè)可以貨幣化,一畝地 1萬(wàn)元,其總價(jià)值就是 18萬(wàn)億元。如果每畝地價(jià)值十萬(wàn)元,其數(shù)額將達(dá)180萬(wàn)億元以上,這么大的一筆財(cái)富既沒(méi)有進(jìn)入市場(chǎng)領(lǐng)域,更沒(méi)有進(jìn)行人為的資本運(yùn)作。如果這類資本可以運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái),其社會(huì)整體的財(cái)富意義具有國(guó)家整體性發(fā)展價(jià)值。但如果農(nóng)民還是固化在土地上,那么未來(lái) 20年的中國(guó)城市化的發(fā)展既不可能有很好的突破,而且會(huì)帶來(lái)更多的社會(huì)問(wèn)題。因此我們必須思考中國(guó)未來(lái)城市發(fā)展的結(jié)構(gòu)性變遷。也就是說(shuō)要在城市化進(jìn)程中創(chuàng)造新型的土地的資本運(yùn)作關(guān)系,下一步的社會(huì)整體發(fā)展、整體結(jié)構(gòu)空間開(kāi)放應(yīng)該是以“實(shí)現(xiàn)第三次土地關(guān)系創(chuàng)新”為重要內(nèi)容,給中國(guó)城市社會(huì)的來(lái)臨創(chuàng)造一個(gè)全新的社會(huì)動(dòng)力機(jī)制。[9]

在縣域城市化進(jìn)程中,農(nóng)民進(jìn)城后還面臨著與原有土地的關(guān)系處理、農(nóng)地的使用權(quán)能否轉(zhuǎn)讓、宅基地是否還耕等問(wèn)題,這些都是縣域城市化進(jìn)程中必須要考慮的問(wèn)題。要使進(jìn)城后的農(nóng)民能徹底轉(zhuǎn)化為城市市民,必須割斷進(jìn)城農(nóng)民與土地的關(guān)系。通過(guò)深化土地制度改革,積極探索農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的機(jī)制,建立農(nóng)村土地使用權(quán)交易市場(chǎng),盤(pán)活土地資產(chǎn),允許農(nóng)民對(duì)承包的土地出租和有償轉(zhuǎn)讓,并允許農(nóng)民的土地作為資本入股,增強(qiáng)農(nóng)民進(jìn)城落戶的能力,解決其土地問(wèn)題。已轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口如果退出宅基地,政府應(yīng)給予一定的補(bǔ)償。

1.健全土地流轉(zhuǎn)制度

選擇科學(xué)的土地流轉(zhuǎn)形式。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為土地改革的一個(gè)發(fā)展趨向,它是基于發(fā)生在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與企業(yè)之間、農(nóng)戶與社區(qū)之間的一種市場(chǎng)交換行為。在實(shí)際操作中,土地流轉(zhuǎn)的形式特別多,轉(zhuǎn)包模式、反租倒包模式、土地互換模式、土地股份合作制模式、土地拍賣模式、異地承包模式、季節(jié)性流轉(zhuǎn)模式、土地信托模式等。[10]由于中國(guó)的縣域空間遼闊,地區(qū)差異較大,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡,因此要因地制宜采取不同的土地流轉(zhuǎn)方式,避免實(shí)行“一刀切”的統(tǒng)一做法,在實(shí)踐中不斷探索最適合縣域發(fā)展的土地流轉(zhuǎn)形式,解決進(jìn)城農(nóng)民的后顧之憂,增強(qiáng)其進(jìn)城落戶的能力,加快人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的步伐,促進(jìn)縣域城市化的發(fā)展。

建立和完善土地流轉(zhuǎn)制度,完善相關(guān)的法律制度,比如,現(xiàn)行的《土地管理法》與《農(nóng)村土地承包法》存在矛盾,《土地承包法》第三十二和三十四條明確規(guī)定：家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！锻恋毓芾矸ā返谑鍡l規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的,必須經(jīng)過(guò)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報(bào)鄉(xiāng) (鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)?！痹摋l款隱含著限制農(nóng)村土地跨地域流轉(zhuǎn)問(wèn)題,應(yīng)該將《土地管理法》中限制農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有關(guān)內(nèi)容刪改,與《農(nóng)村土地承包法》的有關(guān)規(guī)定相一致。

建立健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為,以完善的政策指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn),以嚴(yán)格的程序管理規(guī)范土地流轉(zhuǎn),以妥善的合同管理規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。建立土地流轉(zhuǎn)中介組織,明確其法律地位,規(guī)范其職能,負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)的管理及中介,包括土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃,收集發(fā)布土地供求信息,進(jìn)行項(xiàng)目推介,規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序,指導(dǎo)辦理土地流轉(zhuǎn)手續(xù),協(xié)調(diào)處理各方關(guān)系,搞好土地流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)服務(wù)。充分發(fā)揮村級(jí)集體組織在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的作用,村級(jí)集體組織本身是集體土地所有權(quán)的代理人,一直充當(dāng)政府與農(nóng)戶之間的橋梁,執(zhí)行政府在農(nóng)村的政策,同時(shí)也往往為廣大農(nóng)戶謀取利益,因此能得到了廣大農(nóng)戶和上級(jí)政府的雙重認(rèn)同。因此,借助并充分發(fā)揮村級(jí)集體組織的力量,以較小的交易成本進(jìn)行土地流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)土地集中連片和專業(yè)化規(guī)模經(jīng)營(yíng),是促進(jìn)土地流轉(zhuǎn),建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的有效途徑。

2.完善土地征用制度

世界大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)都建立了土地征用制度,土地征用不屬于一般的土地交易范疇,而是政府的強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)。土地征用是國(guó)家或政府為了公共目的而強(qiáng)制取得私有土地并給予補(bǔ)償?shù)囊环N行為,在美國(guó)稱為“最高土地權(quán)”的形式,英國(guó)稱為“強(qiáng)制收買(mǎi)”或“強(qiáng)制取得”,法國(guó)、德國(guó)稱為“征收”,日本稱為“土地收用”或“土地收買(mǎi)”,臺(tái)灣地區(qū)稱為“土地征收”,香港地區(qū)稱為“官地收回”。無(wú)論各國(guó)及地區(qū)土地征用制度的形式如何,實(shí)質(zhì)上均可歸結(jié)為土地征用權(quán)的行使問(wèn)題。土地征用制度是指國(guó)家因進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)的需要,強(qiáng)制地將屬于單位或集體所有的土地收回或收歸國(guó)有,并給予一定補(bǔ)償?shù)男袨?。土地征用的?duì)象包括城市國(guó)有土地的使用權(quán)和集體所有土地的所有權(quán)。目前農(nóng)村集體土地征用制度存在的若干弊端,不僅使被征地農(nóng)民的合法利益得不到很好的實(shí)現(xiàn),而且還導(dǎo)致侵占農(nóng)民耕地的現(xiàn)象不斷發(fā)生。

明確公共利益征地的范圍。我國(guó)目前使用的是一般原則方法,規(guī)定國(guó)家可因公共利益需要征地,但沒(méi)有規(guī)定因公共利益征地的范圍。由于規(guī)定的模糊性,也就導(dǎo)致了各級(jí)國(guó)家行政部門(mén)擁有很大的自由度來(lái)決定公共利益的含義。在這種制度下,國(guó)家不僅可以因“公共利益”征用農(nóng)地,而且還可以征用土地用于其他所有非公共用途。因此,必須將國(guó)家征用土地的權(quán)利有效地限制在具體的“公共利益”上,最好的方法是在政策和法律中明確具體地列出可以動(dòng)用征地權(quán)力的“公共利益”。列舉應(yīng)該是包容性列舉,而不應(yīng)該是排他性列舉,同時(shí)規(guī)定任何具體列舉之外的土地征用必須由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。對(duì)于既有非盈利公共事業(yè)性質(zhì)又有盈利性質(zhì)的雙重用途來(lái)說(shuō),應(yīng)該以用途的主要性質(zhì)而定,只有其主要性質(zhì)為非盈利性的公共目的,方可征地。國(guó)家對(duì)農(nóng)地的征用含有任何盈利性成分的,必須證明征用土地的主要用途是公共利益性的,而不是商業(yè)性的。盈利性的用地主要?jiǎng)佑猛恋貎?chǔ)備中心的土地,通過(guò)土地置換或移民等方式獲得非農(nóng)用地。并且可以按照發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),征地時(shí)考慮“國(guó)家征地按市價(jià)補(bǔ)償”的新原則。

推行土地年租制。為了限制土地征用權(quán)濫用,保護(hù)所有者私人利益,必須嚴(yán)格界定“公共利益需要”,要嚴(yán)格區(qū)別公益性和非公益性的不同性質(zhì),采取不同的用地方式,盡量縮小征地范圍。對(duì)國(guó)家公益性 (公共利益的需要)建設(shè)用地,可采取征用的辦法,但征地補(bǔ)償款不應(yīng)層層截留,大部分應(yīng)歸農(nóng)民;對(duì)非公益性 (工商企業(yè))用地,不宜再采取征用和“一次性買(mǎi)斷”的做法,應(yīng)采取通過(guò)向國(guó)家、向農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)、租賃(以年為限支付租金)或以土地參股等市場(chǎng)方式取得,價(jià)格由市場(chǎng)決定,使農(nóng)民獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益。其次要限制地方政府在土地征用上的審批權(quán),杜絕以各種借口如發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)等,任意擴(kuò)大地方政府審批權(quán),濫占土地;在土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地的問(wèn)題上,要以立法的方式,制定硬性指標(biāo),提高門(mén)檻,使土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地操作規(guī)范化。

改革征地補(bǔ)償辦法。宿州市現(xiàn)行的征地補(bǔ)償方法不合理,主要表現(xiàn)在：一是采取“一次性買(mǎi)斷”和現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)霓k法,且補(bǔ)償費(fèi)不能全部到位。二是土地征用補(bǔ)償費(fèi)用偏低,現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定的征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用由三部分組成：一是土地補(bǔ)償費(fèi),標(biāo)準(zhǔn)為該耕地年產(chǎn)值的 6-10倍;二是安置補(bǔ)助費(fèi),標(biāo)準(zhǔn)為該耕地年產(chǎn)值的 4-6倍;三是被征用土地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi),三項(xiàng)補(bǔ)償合并計(jì)算,一個(gè)被征地的農(nóng)民有時(shí)每畝只能得到 7000元左右的補(bǔ)償,并從此割斷了與土地的聯(lián)系,面臨新的生計(jì)、基本生活保障等問(wèn)題。從被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)考慮,可以把“一次性買(mǎi)斷”的辦法,改為采用多樣化的土地征用補(bǔ)償辦法,除了采取貨幣補(bǔ)償外,還應(yīng)該考慮實(shí)行實(shí)物補(bǔ)償、債券補(bǔ)償以及按月、按季度、按年的發(fā)放方式等等。征地農(nóng)民在提供的多種補(bǔ)償方式中有更多的選擇余地,以滿足自己不同的需求。

3.創(chuàng)新農(nóng)村宅基地制度

對(duì)于在小城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民來(lái)說(shuō),如果要在城鎮(zhèn)建房或者買(mǎi)房,他要付出很大一筆城市土地使用費(fèi),而在村里建房的話,卻可以不付土地使用費(fèi)。雖然現(xiàn)在農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)的限制很小,但是小城鎮(zhèn)的社會(huì)保障體系很薄弱,農(nóng)民在放棄農(nóng)村權(quán)利時(shí)在小城鎮(zhèn)得不到相應(yīng)補(bǔ)償,農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)的熱情不會(huì)高。城鎮(zhèn)土地有償使用的優(yōu)越性已經(jīng)被證明,而農(nóng)村宅基地使用制度改革的潛力很大。從宅基地有償使用的改革情況看,控制宅基地的多占、亂占肯定是必要的,農(nóng)村宅基地可能的改革方向是,地方政府對(duì)宅基地的面積確立一個(gè)指標(biāo),土地占用與指標(biāo)相同的,不收費(fèi);占用土地少于指標(biāo)的給予資金補(bǔ)償,占用越少,補(bǔ)償越多;占用土地高于指標(biāo)的收費(fèi),占用越多,收費(fèi)越高。如果農(nóng)民已經(jīng)在小城鎮(zhèn)就業(yè),不在村里建房獲得的資金補(bǔ)償可以在小城鎮(zhèn)買(mǎi)房。這筆補(bǔ)償資金一部分來(lái)自于宅基地多占用的收費(fèi),另一部分來(lái)自對(duì)整個(gè)集體的平均收費(fèi)。因?yàn)?任何一個(gè)村集體的農(nóng)民從集體土地中退出,實(shí)際上讓每一個(gè)留下的人多了一份分配的份額。在農(nóng)村人多地少的情況下,人口從農(nóng)村遷出肯定對(duì)農(nóng)村發(fā)展有利。關(guān)鍵在于是否承認(rèn)集體土地的價(jià)值和每個(gè)所有者的權(quán)利,如果充分肯定集體土地的價(jià)值,充分肯定每個(gè)所有者的權(quán)利,這樣做就是順理成章的事。沒(méi)有遷出去的人獲得了更多的土地,這個(gè)收益是長(zhǎng)期的,而且還有從國(guó)家征用中獲取更多利益的可能。

另外,政府還應(yīng)制定相應(yīng)的政策,合理處理農(nóng)村宅基地問(wèn)題,鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)居住。(1)對(duì)于那些全家進(jìn)入小城鎮(zhèn)、轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口,并且已有自己城鎮(zhèn)住房的農(nóng)民,其農(nóng)村原有住房可以由集體收回并進(jìn)行復(fù)墾。(2)實(shí)行宅基地“以舊換新”的政策,對(duì)退出宅基地的農(nóng)戶,在小城鎮(zhèn)建新房所需宅基地的費(fèi)用給予適當(dāng)減免,或者在購(gòu)買(mǎi)商品房時(shí)給予適當(dāng)優(yōu)惠。(3)將宅基地指標(biāo)集中使用,新建住房盡可能安排在縣域城鎮(zhèn)的居民小區(qū)內(nèi),實(shí)現(xiàn)居住的社區(qū)化和集中化。(4)支持有條件的村莊整體搬遷到城鎮(zhèn),建設(shè)集體住宅小區(qū),將原有村莊用地進(jìn)行復(fù)墾。

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1008-8091(2010)01-0041-05

2009-10-29

教育部哲學(xué)社科研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目《城市化理論重構(gòu)與城市化戰(zhàn)略研究》階段性成果之一,項(xiàng)目主持人：南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院張鴻雁,項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：05JZD00038。

中共山東省委黨校管理學(xué)部,山東 濟(jì)南,250021

張登國(guó) (1977- ),男,漢族,山東濟(jì)南人,南京大學(xué)博士研究生,山東省委黨校管理學(xué)教研部講師,主要研究領(lǐng)域：城市管理、城市社會(huì)問(wèn)題等。

鄧秀麗)