曾長秋，鄧 驗

（中南大學 政治學院，湖南 長沙 410083）

以改革創(chuàng)新精神推進黨內(nèi)民主建設的路徑探析

曾長秋，鄧 驗

（中南大學 政治學院，湖南 長沙 410083）

黨的十七屆四中全會進一步研究和部署了以改革創(chuàng)新精神推進黨的建設新的偉大工程，其中黨內(nèi)民主建設是黨的建設的生命所在。推進黨內(nèi)民主建設的具體路徑是：改革和完善黨的代表大會制度，建立和完善“三位一體”的黨內(nèi)選舉制度，改革和完善黨內(nèi)民主監(jiān)督制度，健全黨員民主權利保障機制。

改革創(chuàng)新精神；黨內(nèi)民主建設；路徑探析

“黨內(nèi)民主是馬克思主義政黨的本質(zhì)要求?！痹邳h內(nèi)政治生活中，黨內(nèi)民主是指所有黨員一律平等地直接或間接地決定和管理黨內(nèi)事務的制度和活動。我們黨歷來高度重視黨內(nèi)民主問題，毛澤東、鄧小平都對黨內(nèi)民主有過許多重要論述；江澤民從戰(zhàn)略高度總結出“黨內(nèi)民主是黨的生命”。胡錦濤在黨的十七屆四中全會報告中進一步指出：“要以改革創(chuàng)新的精神推進黨的建設，堅持和健全民主集中制，積極發(fā)展黨內(nèi)民主?！保?］民主集中制的基礎是民主，黨內(nèi)民主建設主要包括：完善黨的代表大會制度和黨內(nèi)選舉制度，實行黨代表大會代表任期制，繼續(xù)選擇一些縣（市、區(qū)）試行黨代表大會常任制，改進候選人提名制度和選舉方式；加強黨內(nèi)基層民主建設，充分發(fā)揮黨員主體作用，切實保障黨員的民主權利。發(fā)展黨內(nèi)民主的關鍵，要按照黨的十七屆四中全會決定的要求，以改革創(chuàng)新的精神推進黨內(nèi)民主建設，所選擇的基本路徑主要有以下方面。

一、改革和完善黨代表大會制度

黨的各級代表大會是各級組織的領導機關和監(jiān)督機關，充分體現(xiàn)了黨內(nèi)民主的本質(zhì)特征。改革和完善黨代表大會制度，關系到黨內(nèi)民主發(fā)展的全局。“對黨的組織來說，它關系到黨內(nèi)選舉，黨的重大決策，以及黨的重大政治生活；對黨的干部來說，它關系到干部的選擇、權威和監(jiān)督；對廣大黨員而言，它關系到黨員民主權利的運行，以及黨員與組織，黨員與干部的關系?！保?］（P153）因此，發(fā)展黨內(nèi)民主必須著力改革和完善黨的代表大會制度。

1.強化黨代表大會在黨內(nèi)的最高地位。列寧說過：“黨的最高機關應當是代表大會，即一切有全權組織的代表的會議，這些代表作出的決定是最后的決定?！保?］（P249）但是一段時間以來，在一些地方和組織，黨的代表大會的權威得不到充分尊重，有個別的領導人甚至把黨的代表大會變成了實現(xiàn)個人意志的工具和合法外衣，在黨的代表大會中隨意剝奪黨員代表的民主權利，自行簡化會議程序，搞暗箱操作。由此帶來了廣大黨員對黨的代表大會作為黨的最高權力機關的動搖和懷疑，實際上無形中降低了黨的代表大會的權威。為此，必須強化黨的全國代表大會是黨的最高領導機關和權力機關的理念，在廣大黨員中進行廣泛的宣傳教育，堅決同破壞黨的代表大會形象和損害黨的代表大會權威的行為作斗爭，使黨的全國代表大會在黨內(nèi)具有最高地位、黨的各級代表大會是各級黨組織的最高權力機關的觀念深入到每個黨員的心中。這是我們改革和完善黨的代表大會制度的前提條件。

2.完善黨代表大會代表任期制。黨的十七屆四中全會報告提出：“完善黨代表大會制度，實行黨代表大會代表任期制?！秉h代表任期制是指黨代表在被選舉產(chǎn)生以后，任期與這一屆黨代會共始終，在任期內(nèi)始終具有代表資格、行使代表權利、履行代表職責，非因法定原因和經(jīng)過法定程序，任何人、任何組織和機構都無權在任期內(nèi)剝奪黨代表的資格和中斷黨代表的任期。實行黨代表任期制意味著今后黨代表和人大代表、政協(xié)委員一樣，其代表資格和權利在任期內(nèi)始終行使，可以隨時向黨委提出議案、意見和建議。

3.繼續(xù)試行黨代表大會常任制。實行黨的代表大會常任制，最重要的是要堅持以下兩點：第一，要堅持黨代表大會的年會制。在常任制條件下，黨的代表大會每屆任期仍是5年，但每年要嚴格按期召開黨的代表大會，定期審查黨的各級委員會和紀律檢查委員會貫徹執(zhí)行代表大會決議的情況，貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策的情況，定期對各級委員會和紀委的工作進行信任投票和對“兩委”成員進行增補。第二，要堅持各級黨組織的決策權和監(jiān)督權真正歸代表大會。在黨代表大會非常任制條件下，在黨代會閉會期間，各級黨委實際上代行黨代會的職權，既行使決策權又行使執(zhí)行權，加上對同級紀委進行領導，實際上還行使監(jiān)督權，集黨內(nèi)三權于一身。但可以根據(jù)黨的十七大和十七屆四中全會的有關精神，考慮逐步“擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點”，“選擇一些縣（市、區(qū)）試行黨代表大會常任制”，待條件成熟時再向（地級）市一級、省一級和全黨推開。我國有些地方已經(jīng)開始此項制度改革的試點工作，如浙江臺州市椒江區(qū)已試點和實行黨代會常任制20年之久，在擴大黨員民主參與、提高黨的決策民主化水平、密切黨群關系方面取得了明顯成效。

二、建立和完善“三位一體”的黨內(nèi)選舉制度

選舉是民主的核心支柱和重要體現(xiàn)。從一定意義上講，選舉意味著民主，沒有選舉也就沒有民主。列寧說：“每一個人大概都會同意‘廣泛民主原則’要包括以下兩個必要條件：第一，完全的民主性；第二，一切職務經(jīng)過選舉?！保?］（P135）羅伯特·達爾斷言：“大體上，正是選舉權的逐漸擴大，最終導致了一種包括全體人民在內(nèi)的代議制政府，從而迎來了我們今天的民主概念。”［5］（P114）選舉與民主有著密切聯(lián)系，由選舉產(chǎn)生的黨的干部都有一定任期，必須建立與黨內(nèi)選舉制度相適應的黨內(nèi)任期制；根據(jù)權力授受關系和權力控制原則，如果由選舉產(chǎn)生的干部不能按照選舉人的意志正確行使黨員和人民群眾賦予的權力，選舉人則有權對他們進行彈劾罷免，將授予給他們的權力收回。由此看來，廣義的黨內(nèi)選舉制度包括選舉制、任期制和彈劾罷免制。改革和完善黨內(nèi)選舉制度，必須著眼于建立和完善選舉制、任期制和彈劾罷免制在內(nèi)的“三位一體”的“大”選舉制度。

1.不斷改革完善黨內(nèi)選舉制度。黨內(nèi)選舉制度是黨內(nèi)民主制度的支撐點，健全完善的黨內(nèi)選舉制度可以充分實現(xiàn)黨章規(guī)定的黨員的選舉權和被選舉權，擴大選人用人視野，使選上來的干部和黨代表有更多的責任心和使命感，注意與廣大黨員和群眾保持密切聯(lián)系，能更好地為人民掌好權，用好權。為此，一要完善并逐步擴大差額選舉。中央和地方各級黨組織應當按照黨的十七大的要求積極推行差額選舉，逐步廢除等額選舉制度和任命制度。當前，要適度提高差額選舉的比例，實行由預選差額向正式選舉差額的過渡，杜絕差額選舉走過場、形式化和以差額選舉的外衣掩蓋等額選舉的現(xiàn)象。二要試行競選制。通過競選，讓候選人直接和黨員或黨員代表見面、交流，把自己當選后的計劃和打算向黨員們說明，讓廣大黨員或黨員代表對候選人的計劃和打算，候選人的競選表現(xiàn)有一個比較分析，從而選出合格干部。三要改革和完善候選人提名制度。實行自上而下的提名與一定范圍內(nèi)的民主推選候選人相結合，解決黨委提名的候選人黨員不認可、黨員群眾推薦的候選人黨委不滿意的矛盾，使所提名的候選人既能代表民意，又充分體現(xiàn)黨委意圖。在農(nóng)村基層黨組織選舉中推廣和規(guī)范“雙推制”，把群眾對黨員干部的推薦作為黨內(nèi)推薦和最終選舉的基本依據(jù)。

2.建立和完善黨的領導干部任期制。黨內(nèi)選舉產(chǎn)生的領導干部的任職不是無限期的，必須實行任期制。規(guī)范的任期制，可以促使領導干部能上能下，增強領導干部干好工作的緊迫感和使命感，減少在一個崗位上任職較長動力不足和權力腐敗的危險。建立黨內(nèi)任期制要抓好以下工作：一是規(guī)定任職年制?！饵h政領導干部職務任期暫行規(guī)定》第三條規(guī)定：“黨政領導職務每個任期為五年”；第六條規(guī)定：“黨政領導干部在同一職位上連續(xù)任職達到兩個任期，不再推薦、提名或者任命擔任同一職務”。這就是說，中央明確規(guī)定了黨政領導干部的任期制，到期必須更換。二是禁止對選舉產(chǎn)生的干部在任職期間隨意調(diào)配。長期以來，我們習慣了將黨代會選舉產(chǎn)生的任期未滿的黨委委員特別是黨委書記根據(jù)“工作需要”進行調(diào)配，產(chǎn)生了一批“空降書記”。這樣做違背了黨員和黨代表的選舉意志，是對黨員權利和意志的踐踏。三是對選舉產(chǎn)生的干部實行任期政績考評。任期政績考評是對干部任職期限內(nèi)工作的總體評價，是關系干部前途和命運的重要一環(huán)。要切實建立健全黨代會、上級黨委、黨代表和黨員群眾共同參與的考評機制，從當前與長遠、宏觀與微觀等多個角度對領導干部進行定期考核和評定，以此作為他們是否合格或升遷的依據(jù)。

3.建立對選舉產(chǎn)生干部的彈劾罷免制度。在現(xiàn)實中，我們常常看到一些領導干部利用職權謀取私利，干出種種違法亂紀的勾當。建立健全彈劾罷免制度，對那些被選上領導崗位，由于地位發(fā)生變化不再為人民辦事，專為自己和小團體謀私利，腐化墮落的干部，人民有權隨時隨地撤換。一般說來，彈劾罷免可分為兩種：一是代表機關或代議機關提起的彈劾罷免，二是人民群眾直接提起的彈劾罷免。為了保證彈劾罷免的實效性和可操作性，一般而言，黨的各級代表大會提起的彈劾罷免主要針對縣以上黨的委員會成員提起，黨員個人或聯(lián)合提起的彈劾罷免則針對與自己日常工作和生活聯(lián)系密切的基層單位領導提起。彈劾罷免案的運作是一件嚴肅的事情，一定要以事實為依據(jù)，以黨規(guī)黨法為準繩，制定具體的規(guī)則、程序，切忌把彈劾罷免當成泄私憤。當前的迫切任務，要盡快制訂適用于彈劾罷免的完善制度，同時切實完善黨內(nèi)選舉制度，以完備的黨內(nèi)選舉制度來支持彈劾罷免制度。我們還應進一步解放思想，突破把彈劾罷免制視為資本主義專利的觀念，在吸收西方彈劾罷免制度的合理成份的基礎上，結合黨內(nèi)實際，建立健全我們自己的彈劾罷免制度，使之成為制約監(jiān)督在任期間各級領導干部的重要杠桿。

三、改革和完善黨內(nèi)民主監(jiān)督制度

“監(jiān)督與民主不僅互為前提，而且互為實現(xiàn)方式。監(jiān)督的過程就是民主的實現(xiàn)過程，而民主的過程，一定包含著監(jiān)督?！保?］（P168）黨內(nèi)監(jiān)督是黨內(nèi)民主的重要組成部分，也是黨內(nèi)民主的客觀要求和支柱。黨內(nèi)監(jiān)督不僅可以保證黨組織和干部的權力行使符合廣大黨員利益，保證黨內(nèi)民主制度正確貫徹執(zhí)行，還保證了黨的活動的民主化、制度化。要在黨內(nèi)監(jiān)督上有所突破，當前的首要工作是健全和完善科學的黨內(nèi)民主監(jiān)督制度。為此，應重點抓好以下工作：

1.改革黨的紀律檢查機關的領導體制。黨章規(guī)定：黨的中央紀律檢查委員會在中央委員會的領導下進行工作。黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會的雙重領導下開展工作。在這種“條塊分割，以塊為主”的雙重領導體制下，地方各級紀委的人財物權都掌握在同級黨委手中，定期向同級黨委匯報工作，大案要案的查處往往先向同級黨委匯報，這就使得紀委的獨立性大打折扣。同級紀委與同級黨委之間的這種領導與被領導、支配與被支配的關系，使得同級紀委對同級黨委的監(jiān)督往往流于形式。針對這種現(xiàn)象，必須著力改革現(xiàn)行黨的紀律檢查機關的領導體制，使紀委與同級黨委之間形成真正的監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，使紀委具有獨立性。一是變現(xiàn)行的雙重領導體制為垂直領導體制。地方各級紀委一律由上級紀委領導，與同級黨委之間沒有任何人財物的糾纏，與同級黨委的地位完全平等。二是維持雙重領導體制，但要變?yōu)椤皸l塊分割，以條為主”，各級紀委主要在上級紀委的領導下開展工作，與同級黨委雖有領導關系，但不再是難分的依附關系。三是維持現(xiàn)行的領導體制，但要賦予紀委更大的權力。如賦予他們對黨內(nèi)重要干部的立案執(zhí)法自主權、質(zhì)詢權，賦予他們對同級黨委重大決策的參與權和批評權。

2.完善對領導干部的監(jiān)督網(wǎng)絡。監(jiān)督的本質(zhì)是對權力進行制約，防止權力濫用。黨的領導干部有很大權力，必須把黨內(nèi)監(jiān)督的重點放在領導干部身上。其具體做法，可以完善監(jiān)督網(wǎng)絡，實行對領導干部的全程式立體式監(jiān)督，做到“三個并重”：一是對領導干部的任前、任期和離任監(jiān)督并重。長期以來，我們對領導干部重任期監(jiān)督，輕任前監(jiān)督和離任監(jiān)督。對領導干部任前的考察把關不嚴，任前的財產(chǎn)審計和申報不到位；干部離任時又缺乏有效的審計評估機制，從而使得許多有腐敗行為的干部逍遙法外。因此，必須切實重視對干部任職的全程監(jiān)督。二是對領導干部的工作圈、生活圈和社會圈監(jiān)督并重。不僅要重視對干部的八小時以內(nèi)的監(jiān)督，還要重視對干部八小時以外的監(jiān)督，堅持干部的權力延伸到哪里，黨的監(jiān)督就延伸到哪里。三是對干部的糾正、誡勉和查處并重。今后在對干部的監(jiān)督問題上，要建立監(jiān)督懲誡、制度約束、教育感化三者聯(lián)合互動的治理體系，做到糾正、誡勉和查處齊頭并進，并實現(xiàn)道德和法律的有效整合，充分運用網(wǎng)絡等現(xiàn)代化的媒介手段，達到民主集中制層面的價值認同和制度認同。

3.建立健全黨內(nèi)監(jiān)督的制度體系。黨內(nèi)監(jiān)督的實施離不開一定的手段和武器，這個手段和武器就是制度和法規(guī)。目前，雖然黨內(nèi)監(jiān)督的具體制度不少，但這些制度缺乏配套性，原則規(guī)定多，細節(jié)規(guī)定少；應急的制度多，長遠的制度少；口號性的制度多，可操作性的制度少，保證黨內(nèi)監(jiān)督的實施，必須建立健全黨內(nèi)監(jiān)督的制度體系。其基本思路：一要對現(xiàn)有黨內(nèi)監(jiān)督的具體制度進行梳理和清理，消除各個制度中的矛盾、重疊現(xiàn)象。二要根據(jù)黨內(nèi)監(jiān)督面臨的實際情況，創(chuàng)新黨內(nèi)監(jiān)督的具體制度。建立健全對黨員領導干部的考核制度、民主評議制度、信任投票制度和離任審計制度等等。三要落實《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，抓緊制定它的具體制度、規(guī)定、程序和細則。

四、健全黨員民主權利保障機制

我們發(fā)展黨內(nèi)民主，必須按照黨的十七屆四中全會決定的要求：“保障黨員主體地位和民主權利，推進黨務公開，營造黨內(nèi)民主討論、民主監(jiān)督環(huán)境。”這就要求我們切實貫徹《中國共產(chǎn)黨黨員權利保障條例》，認真落實黨員的選舉權與被選舉權、監(jiān)督權、知情權、參與權、討論權、意見建議權、申訴控告權等在內(nèi)的一切民主權利，鼓勵和保護黨員講真話、講實話、講心里話。當前的迫切任務，就是要拓寬黨內(nèi)民主渠道，健全黨員民主權利的保障機制。

1.拓寬黨員參與了解黨內(nèi)事務的渠道。黨員是黨的細胞，也是黨內(nèi)生活的主體，黨內(nèi)事務應當讓廣大黨員及時了解。拓寬黨員參與了解黨內(nèi)事務的渠道：一是制定明確的制度，保證黨員有權參加黨的小組會、支部大會、黨員大會以及按其擔任的黨內(nèi)職務和代表資格應當參加的會議，閱讀黨的有關文件和報刊，接受黨的教育和培訓。二是建立完善的黨內(nèi)情況通報制度。根據(jù)黨內(nèi)事務的特點，以及黨內(nèi)不同層次的實際情況，用明確的制度規(guī)定黨內(nèi)情況通報的內(nèi)容、紀律、范圍、重點等基本要求，及時把黨組織的活動和工作情況，定期通過通報、板報以及內(nèi)部文件的形式，傳達給每一個黨員，通過這種有效的機制，讓黨員對黨組織的活動有一個全面的了解，增強認同感和歸屬感。三是建議由黨的組織或宣傳部門出面，建立全國或區(qū)域聯(lián)網(wǎng)的黨員網(wǎng)站，通過因特網(wǎng)這一先進的傳媒手段，及時公布黨內(nèi)事務。

2.拓寬黨員對黨內(nèi)重大問題進行討論、發(fā)表意見的渠道。黨員對黨內(nèi)重大問題進行討論和發(fā)表意見，既可以防止個人說了算的決策失誤，也可以使廣大黨員緊緊圍繞黨組織的決議付諸于自覺行動。黨員對黨內(nèi)重大問題發(fā)表意見的渠道，必須暢通無阻。為此，一要重申黨章和《中國共產(chǎn)黨黨員權利保障條例》中規(guī)定的：“黨員有權在黨的會議和黨報黨刊上，參加關于黨的政策問題的討論，討論中黨員以個人名義投送稿件無須經(jīng)過其所在黨組織審閱或批準；黨員有權以口頭或書面方式對本單位、本地區(qū)、本部門黨組織，上級黨組織直至中央的各方面工作提出建議和倡議”，并堅決貫徹落實這些規(guī)定。二要注意開好黨內(nèi)民主生活會，創(chuàng)新民主生活會的具體形式，使民主生活會成為黨員發(fā)表意見的有效渠道。三要建立和完善重大決策征求意見制度，在制定重大方針政策時要用明確的制度規(guī)定哪些問題和方面必須征求黨員的意見，并把征求黨員意見的范圍、方式和途徑加以制度化、規(guī)范化。

3.拓寬黨員向黨組織反映情況和意見的渠道。黨員都生活在黨組織之中，黨組織就是黨員的家，黨員有什么情況和意見都可以向黨組織反映。恩格斯指出：“在黨內(nèi)絕對自由地交換意見是必要的?！保?］（P435）毛澤東也說：“黨內(nèi)如果沒有矛盾和解決矛盾的思想斗爭，黨的生命也就停止了?！保?］（P306）營造黨內(nèi)民主討論的環(huán)境，鼓勵和保護黨員敢講話、能講話、會講話、講真話、講心里話，這是黨的十七大針對現(xiàn)實問題提出的新要求。黨組織應該敞開大門，以積極的姿態(tài)、寬廣的胸懷接受黨員反映的情況和意見并做出處理和答復。只有這樣，才能改變黨員對黨組織不敢提意見，有意見悶在心里，造成言路堵塞，黨員和黨組織之間心存戒備的狀態(tài)，使黨員與組織心連心。為此，一要保證黨員通過黨的組織生活和直接向黨組織的有關負責人進行口頭或書面反映的渠道，向黨組織反映情況和意見。二要健全黨內(nèi)舉報和信訪制度，包括：擴充和創(chuàng)新黨內(nèi)舉報的渠道，保證舉報人的合法權益；切實使信訪工作日常化，保證信訪渠道的經(jīng)常暢通。三要建立健全黨內(nèi)情況反映制度，明確規(guī)定黨員向黨組織反映情況和意見的具體程序、內(nèi)容，及對所反映情況的處置、反饋意見，以有效的制度保證黨員意見的上達。

總之，黨內(nèi)民主是集民主意識、民主作風、民主制度于一體的系統(tǒng)工程，黨內(nèi)民主是黨的生命，人民民主是社會主義的生命，我們必須以黨內(nèi)民主促進人民民主，以黨內(nèi)和諧促進社會和諧。黨的十七屆四中全會總結了黨內(nèi)民主建設的經(jīng)驗教訓，重申了民主和集中的關系，即“黨內(nèi)民主是黨的生命，集中統(tǒng)一是黨的力量保證”；指明了黨內(nèi)民主的本質(zhì)，即“以保障黨員民主權利為根本”；闡明了推進黨內(nèi)民主的路徑，即“以加強黨內(nèi)基層民主建設為基礎”；指出了推進黨內(nèi)民主的目的，即“廣泛凝聚全黨意愿和主張，充分發(fā)揮各級黨組織和廣大黨員的積極性、主動性、創(chuàng)造性，堅決維護黨的集中統(tǒng)一”。這些新理念新要求，對加速黨內(nèi)民主進程，深化“中國式民主政治道路”的探索，無疑具有巨大的促進作用。

［1］ 胡錦濤.在中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第四次全體會議的講話［N］.人民日報，2009-09-19（1）.

［2］ 林尚立.黨內(nèi)民主［M］.上海：上海社會科學院出版社，2002.

［3］ 列 寧.列寧全集：第11卷［M］.北京：人民出版社，1987.

［4］ 列 寧.列寧全集：第10卷［M］.北京：人民出版社，1987.

［5］［美］羅伯特·A·達爾.論民主（李柏光譯）［M］.北京：商務印書館，1999.

［6］ 馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集：第37卷［M］.北京：人民出版社，1971.

［7］ 毛澤東.毛澤東選集：第1卷［M］.北京：人民出版社，1991.

Analysis of the Spirit of Reform and Innovation to Promote the Ways of the Inner-Party Democratic-Construction Path

ZENG Chang-qiu，DENG Yan
（College of Politics，Central South University，Changsha，Hunan 410083，China）

The Party’s 17 Fourth Plenary Session further research and deploy promoting the new great project of the Party’s construction by the spirit of reform and innovation.The inner-Party democracy is the focus of the construction of the Party.The concrete path to promote the construction of the inner-Party is as follows：reforming and improving the Party’s congress system，establishing and improving the“trinity”inner-Party electoral system，reforming and improving the inner-party supervision system，and improving the safeguard mechanism of the Party members’democratic rights.

spirit of reform and innovation；democratic construction the inner-Party；analysis of ways

D262.11

A

1000-2529（2010）03-0081-04

（責任編校：彭大成）

2010-01-05

曾長秋（1950-），男，湖南瀏陽人，中南大學政治學院教授，博士生導師；

鄧 驗（1984-），女，湖南湘潭人，中南大學政治學院博士研究生。