周秋光，王 猛

（1.湖南師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081；2.湖南師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081）

建立農(nóng)村住房社會(huì)保障的對(duì)策思考
——基于長(zhǎng)沙市農(nóng)村四縣市（長(zhǎng)沙縣、瀏陽(yáng)市、望城縣、寧鄉(xiāng)縣）住房的實(shí)證研究

周秋光1，王 猛2

（1.湖南師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081；2.湖南師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081）

當(dāng)前我國(guó)仍有大量農(nóng)村弱勢(shì)群體住房沒(méi)有得到相應(yīng)保障，其居住條件依然惡劣，這嚴(yán)重制約了農(nóng)村居民的生活質(zhì)量。因此，應(yīng)積極借鑒國(guó)外以及國(guó)內(nèi)相關(guān)省市農(nóng)村住房保障措施的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)農(nóng)村不同經(jīng)濟(jì)收入水平人員對(duì)住房保障的不同需求，設(shè)置不同的住房保障項(xiàng)目，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村住房社會(huì)保障由選擇性到普惠性的轉(zhuǎn)變，建立起覆蓋全體農(nóng)村居民的住房保障體系，提高廣大農(nóng)村居民的住房福利水平。

農(nóng)村住房；社會(huì)保障；對(duì)策思考；長(zhǎng)沙市

一、引 言

為解決城市弱勢(shì)群體的住房問(wèn)題，政府出臺(tái)了多種制度措施，如廉租住房保障制度、經(jīng)濟(jì)適用房制度、限價(jià)房制度以及公共租賃房制度等。然反觀(guān)農(nóng)村的住房保障措施則寥寥無(wú)幾，且沒(méi)有形成完整的保障體系。農(nóng)村住房社會(huì)保障制度是國(guó)家或社會(huì)為弱勢(shì)群體提供滿(mǎn)足其基本生活需要住房的若干制度安排，這既是社會(huì)保障制度在住房領(lǐng)域的延伸，更是建設(shè)和諧社會(huì)的重要組成部分。黨的十七大報(bào)告中指出，要加強(qiáng)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員住有所居，全面提高人民生活水平。美國(guó)、德國(guó)、日本以及英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家都已經(jīng)建立了比較完備的住房保障體系，國(guó)內(nèi)的一些省市也對(duì)建立農(nóng)村住房社會(huì)保障制度進(jìn)行了積極的探索，這都為進(jìn)一步建立完善的農(nóng)村住房社會(huì)保障制度提供了有益的借鑒。

自2003年以來(lái)，長(zhǎng)沙市先后投入3億多元，相繼實(shí)施了“百福敬老院工程”、“福園工程”、“農(nóng)村安居工程”［1］。通過(guò)這三個(gè)工程的實(shí)施，全市貧困群眾住房問(wèn)題初步得到解決，初步實(shí)現(xiàn)了“居者有其屋”的目標(biāo)。經(jīng)過(guò)2003～2008年的發(fā)展建設(shè)，長(zhǎng)沙市累計(jì)建成“百福敬老院”114所，入住五保老人近6 000人；2007年長(zhǎng)沙市政府撥出4 000萬(wàn)元專(zhuān)款，實(shí)施“福園安居工程”，年內(nèi)對(duì)長(zhǎng)沙市5 000戶(hù)五保戶(hù)危房（其余1 826戶(hù)安排進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院集中供養(yǎng)）進(jìn)行改建，每戶(hù)補(bǔ)助8 000元；2008年，長(zhǎng)沙市“農(nóng)村安居工程”正式啟動(dòng)。由市、縣（市）兩級(jí)政府投入3 000萬(wàn)元，以每戶(hù)2萬(wàn)元的資助標(biāo)準(zhǔn)，支持長(zhǎng)沙市四個(gè)縣市（長(zhǎng)沙縣、瀏陽(yáng)市、望城縣、寧鄉(xiāng)縣）共1 500戶(hù)農(nóng)村特困戶(hù)改建危房和冰災(zāi)全倒戶(hù)重建住房。但這些政策的實(shí)施范圍比較狹窄，難以全面解決農(nóng)村的住房問(wèn)題，目前仍有大量弱勢(shì)群體居住條件較差，因此有必要建立全面系統(tǒng)的農(nóng)村住房社會(huì)保障制度。

本次調(diào)查我們共抽取了360戶(hù)家庭進(jìn)行入戶(hù)當(dāng)面調(diào)查，回收有效問(wèn)卷338份，有效率為93.9％。由于調(diào)查人員和資金的限制，我們采用了多階段抽樣與簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣相結(jié)合的方法來(lái)確定調(diào)查樣本。第一步：多階段抽樣。即先把長(zhǎng)沙市周邊的4個(gè)縣市（長(zhǎng)沙縣、瀏陽(yáng)市、望城縣、寧鄉(xiāng)縣）作為抽樣框；然后在4個(gè)縣市中，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為抽樣單位抽樣，即從4個(gè)縣市中分別抽取2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共計(jì)8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)；最后，以村委會(huì)作為第三階段的樣本，即在被抽取的8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，各抽取2個(gè)村委會(huì)，共計(jì)16個(gè)村委會(huì)。第二步：簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣。即把16個(gè)村的農(nóng)村家庭放入抽樣框，再根據(jù)簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣原則進(jìn)行抽樣；然后嚴(yán)格按照科學(xué)方法設(shè)計(jì)問(wèn)卷，全部進(jìn)行入戶(hù)問(wèn)卷調(diào)查，并有重點(diǎn)地對(duì)部分調(diào)查對(duì)象進(jìn)行了個(gè)案訪(fǎng)談。最后，資料的統(tǒng)計(jì)與分析采用SPSS16.0軟件在計(jì)算機(jī)上進(jìn)行。

二、長(zhǎng)沙市農(nóng)村住房現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題與影響因素分析

1.長(zhǎng)沙市農(nóng)村住房現(xiàn)狀

（1）農(nóng)村住房規(guī)劃不佳

農(nóng)村住房缺乏規(guī)劃主要表現(xiàn)在村落規(guī)劃不合理和農(nóng)戶(hù)住房功能分區(qū)不合理兩方面。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，廣大農(nóng)村居民住所之間間隔較遠(yuǎn)。這一方面是由自然環(huán)境造成的，即缺乏適宜建房的場(chǎng)所；另一方面是由于村落缺乏科學(xué)發(fā)展規(guī)劃，導(dǎo)致村民選擇建房場(chǎng)所的自由度過(guò)高。涉及到居住形式，有86.1％的人員希望集中居住，僅有13.9％的人員愿意分散居??；在住房選址方面，65.1％的人員希望把房子建在公路旁邊，24.0％的人員希望把房子建在離自家耕地較近的地方。另外，由于農(nóng)村居民建房缺乏專(zhuān)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)，絕大多數(shù)只是憑借經(jīng)驗(yàn)建房，對(duì)房屋缺乏整體規(guī)劃，住房功能分區(qū)不明顯，廚房、雜物間、臥室混在一起，且建房時(shí)對(duì)周?chē)纳罘?wù)設(shè)施缺乏考慮，導(dǎo)致生活不便，降低了對(duì)自家住房的滿(mǎn)意度。

（2）農(nóng)村住房安全系數(shù)較低

農(nóng)村住房結(jié)構(gòu)主要是以土坯草木和土坯磚木結(jié)構(gòu)為主，此類(lèi)住房占到被調(diào)查戶(hù)數(shù)的66.0％。一方面，建筑材料本身性能決定了房屋安全質(zhì)量不高；另一方面，由于農(nóng)戶(hù)住房年代久遠(yuǎn)，加上自然環(huán)境影響，使得農(nóng)村房屋安全系數(shù)較低。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有43.5％的房屋建于1980年以前；1980～1990年間建造的房屋占26.9％；1990～2000年間建造的房屋占15.5％；2000年以后的建造的房屋比例僅為14.1％?；谶@種狀況，僅有30.2％的人員認(rèn)為自家房屋安全可靠，66.52％的人員因房屋建筑材料較差和房屋年代久遠(yuǎn)而認(rèn)為自家房屋居住起來(lái)沒(méi)有安全感。

（3）存在一定數(shù)量的超標(biāo)房與閑置房

農(nóng)村存在著相當(dāng)一部分的面積超標(biāo)房屋，一些3～4人的家庭，其住房使用面積可以達(dá)到150～200平方米，還有就是對(duì)于房屋占地的任意擴(kuò)展，甚至占用了公共用地。在部分地區(qū)，還存在一些閑置房屋，因?yàn)樵凶?hù)已建新房或在城中買(mǎi)房，但是建新不拆舊，或?qū)⒃信f房屋當(dāng)作雜物間。而針對(duì)這樣的情況，大多沒(méi)人管理，有些廢棄房屋占地可以到200平方米左右，這都是對(duì)寶貴土地資源的極大浪費(fèi)。

2.長(zhǎng)沙市農(nóng)村住房存在的問(wèn)題與影響因素分析

（1）農(nóng)村住房缺乏穩(wěn)定性制度保障

1）農(nóng)村住房缺乏專(zhuān)項(xiàng)制度支持：從2003年以來(lái)，長(zhǎng)沙相繼實(shí)施了“百福敬老院工程”、“福園工程”、“農(nóng)村安居工程”，但這幾個(gè)工程臨時(shí)性色彩較濃，并不具備城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用房和廉租住房保障制度的穩(wěn)定性。由于農(nóng)村貧困人員構(gòu)成是不斷變化的，在政府實(shí)施此類(lèi)臨時(shí)性救助政策之時(shí)，一部分人員沒(méi)有列入救助范圍之內(nèi)，但后來(lái)可能會(huì)因多種突發(fā)原因而陷入貧困，所以目前住房保障政策實(shí)施的短暫性與未來(lái)貧困問(wèn)題的長(zhǎng)期性極易導(dǎo)致農(nóng)村大量弱勢(shì)群體不能及時(shí)得到有效保障。

2）災(zāi)后救助工作不到位：雖然各地政府部門(mén)制定了地質(zhì)災(zāi)害突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，但災(zāi)害發(fā)生后，救助工作并沒(méi)有落實(shí)徹底。以2008年冰災(zāi)為例，在受災(zāi)較嚴(yán)重的被調(diào)查農(nóng)戶(hù)中，僅有15.3％的家庭得到了救助，73.4％的農(nóng)戶(hù)認(rèn)為救助工作開(kāi)展不夠及時(shí)。這反映了政府部門(mén)在開(kāi)展救助工作中存在的一些問(wèn)題，如政府部門(mén)重視程度不夠，管理機(jī)制不健全，缺乏專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行災(zāi)害救助等。另外，災(zāi)后救助資金的使用沒(méi)有嚴(yán)格做到專(zhuān)款專(zhuān)用，存在違規(guī)使用問(wèn)題。

（2）農(nóng)村住房缺乏整體統(tǒng)籌規(guī)劃

1）整個(gè)村落居民點(diǎn)散亂無(wú)序：農(nóng)村居民住宅大多數(shù)以低層建筑為主，尤其是以獨(dú)居小院為主，占地面積大，建筑容積率低，土地資源利用率很低。村莊缺乏整體長(zhǎng)遠(yuǎn)的科學(xué)發(fā)展規(guī)劃，村民建房先由戶(hù)主選好方位，然后報(bào)請(qǐng)村委會(huì)，村委會(huì)上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國(guó)土資源管理所，由國(guó)土資源管理人員到建房位置進(jìn)行面積測(cè)量，劃定建房空間。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源管理所對(duì)農(nóng)戶(hù)建房管理處于“下游管理”的層面，而沒(méi)有制定村莊整體發(fā)展規(guī)劃，并按照村莊發(fā)展規(guī)劃來(lái)為村民選擇一個(gè)科學(xué)的建房位置，結(jié)果導(dǎo)致居民建房位置隨意性較大，使得整個(gè)村莊布局不合理。

2）宅基地管理不規(guī)范：調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些新建房屋周?chē)€依附著大量土坯房屋，這些老房子是住戶(hù)原先的居住場(chǎng)所，但新房建成以后并沒(méi)有拆除，而是用來(lái)儲(chǔ)藏雜物?？傮w計(jì)算，這些住戶(hù)房屋的整體面積超過(guò)了政府部門(mén)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。還有一些原先住在山上的居民搬到山下以后，老房子并沒(méi)有及時(shí)拆除，占用了大量的林地資源，甚至占用良田，這都造成土地資源的不合理利用與浪費(fèi)。

（3）經(jīng)濟(jì)因素成為制約農(nóng)民改善住房條件的瓶頸

1）教育、醫(yī)療費(fèi)用嚴(yán)重制約住房條件改善：雖然新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度已經(jīng)在農(nóng)村大范圍展開(kāi)，但實(shí)施過(guò)程中還存在諸多不足之處，如只報(bào)銷(xiāo)住院的醫(yī)療費(fèi)用，這樣無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致患者負(fù)擔(dān)加重。還有一些慢性疾病雖然不住院，但是醫(yī)療消費(fèi)還是占家庭收入的很大比例；再加上報(bào)銷(xiāo)程序繁瑣等，這都會(huì)對(duì)農(nóng)村居民生活改善帶來(lái)負(fù)面影響，間接阻礙了農(nóng)村居民改善居住環(huán)境?，F(xiàn)在國(guó)家已經(jīng)普及了九年制義務(wù)教育，但現(xiàn)實(shí)情況是取消了學(xué)費(fèi)，一系列的外加費(fèi)用如住宿費(fèi)、伙食費(fèi)等卻不斷增加，另外由于高中不屬于義務(wù)教育階段，且這一階段的教育費(fèi)用較高，對(duì)于低收入的農(nóng)村家庭來(lái)說(shuō)不堪重負(fù)。一些農(nóng)村家庭在自身經(jīng)濟(jì)能力不足的情況下，有的使子女輟學(xué)，有的借錢(qián)供子女讀書(shū)，從而導(dǎo)致因教育致貧的現(xiàn)象發(fā)生［2］。

2）富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移帶來(lái)的就業(yè)問(wèn)題：由于農(nóng)村可耕地面積有限以及生產(chǎn)效率的提高，農(nóng)村出現(xiàn)大量富余勞動(dòng)力。這些富余勞動(dòng)力沒(méi)有專(zhuān)項(xiàng)技能，進(jìn)入城市也不能找到工資較高的工作，所從事基本上是底層基礎(chǔ)性的工作，工資待遇很低，在這方面政府部門(mén)不僅需要考慮如何轉(zhuǎn)移富余勞動(dòng)力，更要考慮如何使轉(zhuǎn)移出去的勞動(dòng)力得到較高待遇。

由此看來(lái)，沉重的教育、醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)以及狹窄經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源的制約，致使農(nóng)村居民即使擁有改善住房的意愿，也沒(méi)有改善住房的能力［3］。

表1 農(nóng)村居民對(duì)自家住房整體滿(mǎn)意度的多元線(xiàn)性回歸分析（N=338）

（4）農(nóng)村居民對(duì)住房滿(mǎn)意程度過(guò)低

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村居民對(duì)現(xiàn)有住房的滿(mǎn)意程度不高，在對(duì)自家房屋做整體評(píng)價(jià)時(shí)，僅有1.8％的農(nóng)戶(hù)對(duì)自家住房滿(mǎn)意，相比之下，60.1％的農(nóng)戶(hù)不滿(mǎn)意。這主要受兩方面因素影響，即房屋本身狀況和農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況。

1）農(nóng)村居民對(duì)自家住房整體滿(mǎn)意度較低：通過(guò)多元線(xiàn)性回歸模型的解釋分析，可以看出對(duì)房屋整體滿(mǎn)意度影響最大的是房屋安全質(zhì)量，影響力為0.132；其次為房屋樣式，影響力為0.113；再次就是住房位置，影響力為0.094。造成這種現(xiàn)象的原因就是農(nóng)戶(hù)在建房中缺乏專(zhuān)業(yè)的施工隊(duì)伍，現(xiàn)有的建筑工人一般就是鄰里街坊或者親戚，這些人員沒(méi)有經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，僅僅依靠原有經(jīng)驗(yàn)建房；相比之下，城市住房是由專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員來(lái)設(shè)計(jì)，工程完工以后還要經(jīng)過(guò)建設(shè)部門(mén)的安全質(zhì)量檢測(cè)，檢測(cè)合格以后才能投入使用。而農(nóng)村住房缺乏質(zhì)量環(huán)節(jié)的把關(guān)，使得房屋安全系數(shù)不高，建議政府部門(mén)加強(qiáng)這方面的工作。

2）農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善：長(zhǎng)期以來(lái)由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等原因，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一直沒(méi)有得到政府部門(mén)重視。在資金和規(guī)劃方面一直都是由農(nóng)村基層組織籌集資金組織實(shí)施，但農(nóng)村缺少集體經(jīng)濟(jì)，不能形成有效的資金籌資機(jī)制，也就沒(méi)有能力對(duì)村莊基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行集中改造，這不僅嚴(yán)重影響農(nóng)村居民的日常生活，也制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，63％的人員認(rèn)為亟需改善交通設(shè)施，53.9％的人員認(rèn)為需要改善通信設(shè)施，49.8％的人員認(rèn)為要改善村莊的排水設(shè)施，這就為政府部門(mén)開(kāi)展農(nóng)村建設(shè)工作指出了明確方向。

三、建立農(nóng)村住房社會(huì)保障的對(duì)策思考

居住權(quán)不僅是生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的重要組成部分，更是衡量國(guó)民生活水平與生活質(zhì)量的重要指標(biāo)。政府部門(mén)必須認(rèn)識(shí)到改善農(nóng)村住房質(zhì)量的重要性與緊迫性，必須在依靠當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，改變以往零散臨時(shí)性的政策安排，建立相對(duì)穩(wěn)定的農(nóng)村住房社會(huì)保障制度。

農(nóng)村住房社會(huì)保障制度的建立與發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，不可能一蹴而就，必須要經(jīng)歷一個(gè)從不完善到完善的過(guò)程。作為一項(xiàng)重要的制度安排，必須在先行試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提高制度可操作性，逐步完善項(xiàng)目結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大覆蓋范圍、提高待遇水平，將農(nóng)村住房社會(huì)保障制度由一項(xiàng)選擇性制度安排過(guò)渡到普惠性制度安排，提升全體社會(huì)成員福利水平。

1.第一階段（2009～2014）：針對(duì)農(nóng)村不同弱勢(shì)群體，建立專(zhuān)項(xiàng)性的住房社會(huì)保障制度，滿(mǎn)足不同人群的多樣化需求

根據(jù)不同經(jīng)濟(jì)收入水平，我們將農(nóng)村居民縱向劃分為絕對(duì)貧困人員、相對(duì)貧困人員和其他人員（包括平均水平及以上的人員），并根據(jù)各個(gè)收入階層的需求制定對(duì)應(yīng)的住房保障措施。

（1）絕對(duì)貧困人員：是指在某一個(gè)時(shí)期，個(gè)人或者家庭依靠勞動(dòng)收入或者其他合法收入不能維持其基本生存狀態(tài)的人員［4］（P3）。具體來(lái)說(shuō)，這些人員主要包括享受最低生活保障的人員、五保人員以及一些三無(wú)人員。一般來(lái)說(shuō)，這些人員已經(jīng)沒(méi)有了獨(dú)立建房意愿，但往往就是這些群體居住條件最差，因?yàn)槿狈Τ鋵?shí)的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，且較高的建房成本與個(gè)人享受之間的不均衡，更促使該群體放棄建造新房，安于現(xiàn)狀。因此，針對(duì)已經(jīng)沒(méi)有建房意愿的絕對(duì)貧困人員，應(yīng)該采取如下住房保障措施：

1）加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)：隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大量青年涌入城市，各地農(nóng)村不同程度地出現(xiàn)大量留守老人；再加上計(jì)劃生育政策的實(shí)施，家庭結(jié)構(gòu)不斷核心化，老年人不僅生活上得不到有效照顧，而且一部分青壯年進(jìn)入城鎮(zhèn)以后定居他鄉(xiāng)，沒(méi)有意愿再在農(nóng)村建造新房，致使老年人依舊居住在年代久遠(yuǎn)的危舊房屋里，生活質(zhì)量極差，安全也沒(méi)有保障。在這種情況下，建立農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成為必然的選擇。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在大多數(shù)農(nóng)村還沒(méi)有建立村級(jí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，一些經(jīng)濟(jì)條件較好的農(nóng)村雖然已經(jīng)建立了針對(duì)孤寡老人的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)施非常不完善，一些患病的老年人，沒(méi)有人員照顧，這大大影響了農(nóng)村老年人的生活質(zhì)量。政府部門(mén)必須在保障建立農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的同時(shí)，著力提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。

2）建立農(nóng)村廉租住房制度：為解決城鎮(zhèn)最低收入家庭的基本住房問(wèn)題，國(guó)家制定了廉租住房保障制度，即由國(guó)家出資建設(shè)規(guī)格適當(dāng)、設(shè)備齊全的住房，以低廉的、可以接受的方式向住房弱勢(shì)群體成員（或者家庭）提供，保證其住房條件達(dá)到社會(huì)最低生活標(biāo)準(zhǔn)。保障方式主要以發(fā)放租賃住房補(bǔ)貼為主，實(shí)物配租、租金核減為輔［4］（P133）。

解決農(nóng)村弱勢(shì)群體的住房問(wèn)題，可以借鑒城鎮(zhèn)廉租住房保障制度實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并加以改進(jìn)，建立適宜農(nóng)村的廉租住房保障制度。這一階段，廉租住房的保障對(duì)象主要是沒(méi)有建房意愿的絕對(duì)貧困人員，廉租住房數(shù)量要根據(jù)各地絕對(duì)貧困人員數(shù)量和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來(lái)確定。另外，考慮到自然環(huán)境對(duì)居民日常生活的威脅，有條件的地區(qū)還可以建立一些富余房屋，以備在自然災(zāi)害發(fā)生之時(shí)供受災(zāi)人員暫時(shí)居住。廉租住房建設(shè)應(yīng)該在考慮當(dāng)?shù)厣鐣?huì)成員生活習(xí)慣以及自然環(huán)境的前提下，努力實(shí)現(xiàn)相對(duì)集中居住。需要注意的是，建立廉租住房保障制度的同時(shí)還要建立相應(yīng)的退出機(jī)制，形成享受人員的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

（2）相對(duì)貧困人員：是指在同一個(gè)時(shí)間或者同一個(gè)地域，由于某些人或者某些家庭的收入水平不如另外一些人或者家庭而產(chǎn)生的低于一般人或者一般家庭生活狀況的社會(huì)成員［4］（P4）。相對(duì)貧困人員有再建新房、獨(dú)立改善住房環(huán)境的意愿，但建造新房的過(guò)程中會(huì)遇到諸多障礙。例如，93.8％的被調(diào)查人員表示會(huì)遇到資金問(wèn)題；35.8％的人員認(rèn)為會(huì)遇到信貸問(wèn)題等。針對(duì)農(nóng)村居民建房中的實(shí)際困難，政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起相應(yīng)責(zé)任，制定解決措施，以此促進(jìn)農(nóng)村相對(duì)貧困人員住房條件的改善。具體保障措施如下：

1）直接的現(xiàn)金救助：農(nóng)村住房條件較差的人員，有68.3％的人員希望政府在實(shí)施住房援助的時(shí)候采用直接發(fā)放現(xiàn)金的形式。關(guān)于資金的發(fā)放必須按照“戶(hù)報(bào)、村評(píng)、鄉(xiāng)審、縣定”的程序，嚴(yán)格把關(guān)，將專(zhuān)項(xiàng)資金發(fā)放到真正需要的貧困人員手中。這種保障措施的優(yōu)點(diǎn)是見(jiàn)效快、易于操作，但易出現(xiàn)違規(guī)操作問(wèn)題，所以要建立健全的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

2）信貸優(yōu)惠：農(nóng)村相對(duì)貧困人員具有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但在建房時(shí)會(huì)遇到資金不足的問(wèn)題，這時(shí)農(nóng)村居民往往會(huì)向親朋好友借款，或者轉(zhuǎn)向農(nóng)村信用社貸款，但信貸機(jī)構(gòu)擔(dān)心借貸人的償還能力，所以農(nóng)村居民不能順利地獲得貸款，也就影響了農(nóng)村居民改善住房質(zhì)量的進(jìn)程。因此，可以借鑒美國(guó)的住房保障制度，為居民改善居住環(huán)境提供金融政策支持。美國(guó)聯(lián)邦政府為解決中低收入者的住房問(wèn)題，由政府出面為中低收入者購(gòu)房提供貸款保險(xiǎn)，中低收入者在享受貸款保險(xiǎn)的同時(shí)，還可以享受稅收抵扣、利息優(yōu)惠等優(yōu)惠政策［5］。因此政府部門(mén)可以制定相關(guān)政策，規(guī)定農(nóng)村居民在建房時(shí)可以享受一定數(shù)額的信貸優(yōu)惠，并以較低的貸款利率保障農(nóng)村居民在貸款建房之后，沒(méi)有過(guò)于沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，以此調(diào)動(dòng)農(nóng)村居民建造住房的積極性。

3）建材補(bǔ)貼：農(nóng)村住房最大的問(wèn)題就是安全。以往農(nóng)村居民的房屋結(jié)構(gòu)以土坯草木、土坯磚木為主，這種房屋抗擊自然災(zāi)害能力很小，對(duì)社會(huì)成員的生命財(cái)產(chǎn)安全是極大的威脅。農(nóng)村新建房屋應(yīng)以鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)為主，但由于經(jīng)濟(jì)能力不足，農(nóng)民往往會(huì)根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力選擇一些廉價(jià)但安全性不高的建筑材料，這勢(shì)必導(dǎo)致住房安全系數(shù)大打折扣。因此，政府部門(mén)可以為需要建房且符合條件的人員提供建筑材料補(bǔ)貼，通過(guò)與企業(yè)間的合作，政府劃定專(zhuān)項(xiàng)資金，用于保障房屋建筑材料的安全性。對(duì)于建筑材料的劃定，主要是一些鋼筋、水泥等安全性較高的材料。農(nóng)村居民申請(qǐng)建筑材料補(bǔ)貼必須要有相關(guān)憑證，屆時(shí)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼資金可以打入農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼賬戶(hù)，以確保資金的發(fā)放到位，做到專(zhuān)款專(zhuān)用。

4）住房規(guī)劃：農(nóng)村住房規(guī)劃主要包括整個(gè)村莊的科學(xué)規(guī)劃和農(nóng)村家庭住房規(guī)劃兩方面。在接受調(diào)查的人員中，19.2％的人員愿意接受政府部門(mén)在建房規(guī)劃方面的幫助。89.3％的人員表示，在建房過(guò)程中或者完工后愿意接受政府部門(mén)提供的有償質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督。因此，地方住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)要組織技術(shù)人員深入農(nóng)村了解情況，編制安全、經(jīng)濟(jì)、適用的農(nóng)房設(shè)計(jì)圖集和施工方案，免費(fèi)發(fā)放給農(nóng)戶(hù)參考；要組織技術(shù)力量，對(duì)危房改造施工現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)展質(zhì)量安全巡查與指導(dǎo)監(jiān)督；要組織協(xié)調(diào)主要建筑材料的生產(chǎn)、采購(gòu)與運(yùn)輸，并免費(fèi)為農(nóng)民提供建筑材料質(zhì)量檢測(cè)服務(wù)［6］。

（3）其他人員（平均收入人員和較高收入人員）：農(nóng)村平均收入人員和較高收入人員一般都有屬于自己的住房，但他們的住房也是時(shí)刻面臨著自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。因此可以借鑒浙江省農(nóng)村住房保險(xiǎn)的做法，按照“農(nóng)戶(hù)自愿參保、政府補(bǔ)助推動(dòng)、保險(xiǎn)公司市場(chǎng)運(yùn)作”的原則，為經(jīng)濟(jì)條件較好的農(nóng)戶(hù)辦理農(nóng)村住房保險(xiǎn)［7］。農(nóng)村住房保險(xiǎn)資金的籌集應(yīng)采用個(gè)人繳費(fèi)為主、政府補(bǔ)助為輔的辦法。具體繳納金額應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定，不同地區(qū)可以采用不同繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。在這一政策實(shí)施過(guò)程中，各級(jí)政府部門(mén)務(wù)必做到專(zhuān)款專(zhuān)用，政府部門(mén)與保險(xiǎn)公司之間簽訂協(xié)議，做到災(zāi)后理賠渠道暢通，保障好廣大人民群眾的合法權(quán)益，只有這樣才能建立起農(nóng)村住房保險(xiǎn)發(fā)展的良好社會(huì)環(huán)境，使這一制度實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。另外，對(duì)于那些經(jīng)濟(jì)條件非常好的農(nóng)村家庭，可以鼓勵(lì)其參與關(guān)于房屋財(cái)產(chǎn)的商業(yè)性保險(xiǎn)，以滿(mǎn)足較高層次人員的住房保障需求。

2.第二階段（2015～2020）：實(shí)現(xiàn)農(nóng)村住房社會(huì)保障制度的全面定型及穩(wěn)定發(fā)展

在第一階段初步探索建立農(nóng)村住房社會(huì)保障制度的基礎(chǔ)上，認(rèn)真總結(jié)實(shí)施過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)；在第二階段，隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)村民生問(wèn)題重視程度的提高、財(cái)政投入的增加等有利社會(huì)環(huán)境的形成，農(nóng)村住房社會(huì)保障建設(shè)將面臨良好的發(fā)展機(jī)遇，這時(shí)期的主要目標(biāo)就是努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村住房社會(huì)保障制度的定型發(fā)展。

（1）針對(duì)絕對(duì)貧困人員的措施：隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，絕對(duì)貧困人員數(shù)量會(huì)逐漸減少，這一階段，農(nóng)村住房保障工作重心應(yīng)轉(zhuǎn)移到大多數(shù)的相對(duì)貧困人員身上來(lái)。絕對(duì)貧困人員的住房問(wèn)題應(yīng)納入到農(nóng)村廉租住房保障制度之內(nèi)，政府要加大對(duì)這一群體的房租補(bǔ)貼力度；對(duì)于缺乏家庭照料且沒(méi)有房屋的老人，則完全納入農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)必須改進(jìn)住房環(huán)境，建立適宜老年人的生活設(shè)施。對(duì)這些絕對(duì)貧困人員，政府在進(jìn)行救助的過(guò)程中，還要考慮到在這一群體貧困問(wèn)題發(fā)生之前應(yīng)該如何救助，也就是如何轉(zhuǎn)消極性救助為積極性防范［8］。

（2）針對(duì)相對(duì)貧困人員的措施：對(duì)于相對(duì)貧困人員的住房問(wèn)題，建議逐漸取消直接現(xiàn)金救助，把工作重心轉(zhuǎn)移到其他更為積極的救助方式上來(lái)。城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)應(yīng)提高對(duì)村莊發(fā)展規(guī)劃的重視程度，政府部門(mén)可以與有關(guān)科研院校合作，利用科研院所的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，為村莊制定科學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略；對(duì)于農(nóng)村家庭的住房規(guī)劃，政府部門(mén)可以承擔(dān)規(guī)劃設(shè)計(jì)的責(zé)任，并適當(dāng)收取必要費(fèi)用，但不宜過(guò)高，以免影響農(nóng)村家庭參與規(guī)劃的積極性，延遲農(nóng)村住房質(zhì)量改善。建筑材料補(bǔ)貼以及建房過(guò)程中的信貸優(yōu)惠應(yīng)該繼續(xù)鞏固，不斷擴(kuò)大建筑材料補(bǔ)貼范疇，適當(dāng)提高信貸額度與貸款利率的優(yōu)惠比例。另外也可以適當(dāng)向該類(lèi)人員宣傳農(nóng)村住房社會(huì)保險(xiǎn)，從而為農(nóng)村弱勢(shì)群體的住房建構(gòu)起多元化的保障網(wǎng)［9］。

（3）針對(duì)其他人員的措施：該類(lèi)人員居住條件較好，經(jīng)濟(jì)收入水平較高，其需求層次也會(huì)更高，因此，政府部門(mén)應(yīng)為其提供更高層次的保障。政府部門(mén)可以與商業(yè)性保險(xiǎn)公司合作，開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)適宜農(nóng)村居民的個(gè)性化保險(xiǎn)產(chǎn)品，吸納更多人員參與到保險(xiǎn)中來(lái)。同時(shí)還要制定專(zhuān)項(xiàng)法律規(guī)范，為其居住安全提供法律性和制度性保障，提升較高層次居民的生活滿(mǎn)意度。

3.第三階段（2021～2049）：進(jìn)一步完善農(nóng)村住房社會(huì)保障制度，不斷提升農(nóng)村居民居住質(zhì)量

該時(shí)期農(nóng)村住房社會(huì)保障的重點(diǎn)不再是保障項(xiàng)目的擴(kuò)張，而是通過(guò)進(jìn)一步完善制度，提升保障水平，建設(shè)十分發(fā)達(dá)的社會(huì)公共服務(wù)體系，促使長(zhǎng)沙農(nóng)村住房保障制度由基本保障型向生活質(zhì)量型轉(zhuǎn)化。人人能夠公平地享有較高水準(zhǔn)的住房保障及相關(guān)服務(wù)，農(nóng)村居民的住房質(zhì)量需求可以得到全面滿(mǎn)足，住房質(zhì)量得到有效保障。在鞏固以上兩個(gè)階段取得成果的同時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的建設(shè)：

（1）農(nóng)村建房市場(chǎng)化：在政府政策的扶持之下，吸引一批建筑企業(yè)從事農(nóng)村住房建設(shè)，根據(jù)農(nóng)村的自然地理環(huán)境、人文環(huán)境以及生活習(xí)俗等，結(jié)合當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)需求度，建設(shè)充足的房屋，以供農(nóng)村居民購(gòu)買(mǎi)。這種模式較現(xiàn)在農(nóng)村居民自我建房有以下優(yōu)點(diǎn)：首先，施工隊(duì)伍掌握專(zhuān)業(yè)的建筑技術(shù)，且在建房過(guò)程中以及竣工之后都有安全質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化驗(yàn)收，房屋安全質(zhì)量有保障；其次，對(duì)于房屋功能的劃分更加科學(xué)合理，更方便居民生活；最后，由于房屋是大規(guī)模建設(shè)，這可以更加合理充分地利用有限的土地資源。這樣一來(lái)，不僅開(kāi)拓了房地產(chǎn)市場(chǎng)的新領(lǐng)域，也為改善農(nóng)村居民生活條件提供了有效途徑。

（2）完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)：未來(lái)的農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不應(yīng)只是老年人居住的場(chǎng)所，更應(yīng)該是老年人共享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的居所。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)部門(mén)應(yīng)該根據(jù)老年人的生理特點(diǎn)，建造適宜老年人居住的房屋。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部要建立小型的生活服務(wù)場(chǎng)所，如健身設(shè)施、娛樂(lè)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施等，并聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)護(hù)理人員照顧那些生活不能自理的老年人，使其能夠頤養(yǎng)天年。

（3）普及農(nóng)村住房保險(xiǎn)：建立完善的農(nóng)村住房社會(huì)保險(xiǎn)以及商業(yè)性住房保險(xiǎn)，以供不同經(jīng)濟(jì)收入水平的人員選擇，將全體社會(huì)成員納入到保險(xiǎn)范圍之內(nèi)，降低或避免農(nóng)村居民因?yàn)橐馔舛鴰?lái)的財(cái)產(chǎn)損失。

建立農(nóng)村住房社會(huì)保障制度除了要有以上三個(gè)階段的具體措施之外，還需要建立農(nóng)村住房保障的戰(zhàn)略支持。首先，要加大財(cái)政投入和調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，積極吸納社會(huì)資金用于農(nóng)村住房建設(shè)，為農(nóng)村住房保障提供有力財(cái)政支撐。其次，要加強(qiáng)服務(wù)組織建設(shè)和專(zhuān)業(yè)人員隊(duì)伍建設(shè)，要在基層建立社會(huì)保障具體業(yè)務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)以及社會(huì)保障監(jiān)察管理部門(mén)，著力提高農(nóng)村實(shí)際開(kāi)展社會(huì)保障實(shí)務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，以此確保農(nóng)村住房社會(huì)保障取得預(yù)期效果。再次，推進(jìn)關(guān)于農(nóng)村住房社會(huì)保障的專(zhuān)項(xiàng)立法，以法律的規(guī)范性、強(qiáng)制性確保該制度有穩(wěn)定的財(cái)政基礎(chǔ)，并明確規(guī)范各方的權(quán)利義務(wù)，從而保障農(nóng)村住房社會(huì)保障健康發(fā)展。最后，政府部門(mén)必須重塑公共性?xún)r(jià)值取向，樹(shù)立公平正義的價(jià)值理念［10］。

屆時(shí)，由農(nóng)村住房保險(xiǎn)、農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、農(nóng)村廉租住房保障制度以及針對(duì)不同群體的補(bǔ)貼政策等構(gòu)建的農(nóng)村住房社會(huì)保障體系，足以將各個(gè)層次的農(nóng)村居民納入保障范圍，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民住房質(zhì)量的巨大飛躍。

［1］ 周 斌，彭建輝.讓農(nóng)村困難群眾民有所居［EB/OL］.http：//www.globrand.com/2009/243729.shtml，2009-04-28.

［2］ 馮永輝，楊 娟，宋 燦.大學(xué)生社會(huì)支持、人格與心理健康的關(guān)系研究［J］.湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報(bào)，2009，（5）：118-121.

［3］ 李友文.論市場(chǎng)文化生態(tài)下的社會(huì)危機(jī)與大學(xué)人性教育［J］.湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報(bào)，2009，（5）：70-74.

［4］ 鐘仁耀.社會(huì)救助與社會(huì)福利［M］.上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2005.

［5］ 衛(wèi) 欣，劉碧寒.美國(guó)城市中低收入者的住房保障模式［J］.中國(guó)房地產(chǎn)，2008，（4）：77-79.

［6］ 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.關(guān)于2009年擴(kuò)大農(nóng)村危房改造試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)［EB/OL］.http：//www.cin.gov.cn/zcfg/jswj /czghyjs/200906/t20090604_190957.html，2009-06-04.

［7］ 浙江省人民政府.關(guān)于開(kāi)展政策性農(nóng)村住房保險(xiǎn)工作的通知［EB/OL］.http：//www.zhejiang.gov.cn/gb/zjnwe/nodezz/node167/node360/node368/userobjectqai5169.ht ml，2006-11-20.

［8］ 李宗華，李偉峰，張 榮.老年人社區(qū)照顧的本土化實(shí)踐及反思［J］.甘肅社會(huì)科學(xué)，2009，（4）：34-38.

［9］ 賈 瓊，南 平.甘肅省農(nóng)村反貧窮道路與現(xiàn)狀調(diào)查思考［J］.甘肅社會(huì)科學(xué)，2009，（5）：190-194.

［10］雷玉翠.論公平正義的制度保障［J］.甘肅社會(huì)科學(xué)，2009，（5）：224-226.

Countermeasures on Establishing Rural Housing Social Security——Based on Empirical Studies in Liuyang City，Wangcheng County，

Ningxiang County and Changsha County
ZHOU Qiu-guang1，WANG Meng2
（1.College of History and Culture，Hunan Normal University，Changsha，Hunan 410081，China；2.College of Public Administration，Hunan Normal University，Changsha，Hunan 410081，China）

A number of security measures have been taken to solve the housing problems in rural areas of Changsha，but these measures are temporary，emergent，and the scope of protection is limited.Nowadays，there are still a lot of vulnerable groups in rural areas who never receive appropriate protection.The poor living conditions have seriously restricted the quality of their lives.Therefore，we should actively learn experience from abroad and other provinces in solving housing problems and set up different projects according to different people’s needs for housing security.At last，we will build up a rural housing social security system in coverage of all rural residents and improve the level of housing welfare of all rural residents.

Changsha；rural areas；housing security；countermeasures

F323.89

A

1000-2529（2010）03-0005-06

（責(zé)任編校：文 泉）

2009-12-15

長(zhǎng)沙市軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“長(zhǎng)沙市農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障對(duì)策研究”［K0902239-41］階段性成果作者簡(jiǎn)介：周秋光（1954-），男，湖南耒陽(yáng)人，湖南師范大學(xué)歷史文化學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；

王 猛（1985-），男，山東齊河人，湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。