胡曉利

（吉林師范大學(xué)政法學(xué)院，吉林四平136000）

論我國的行政復(fù)議申請時效制度

胡曉利

（吉林師范大學(xué)政法學(xué)院，吉林四平136000）

我國行政復(fù)議申請時效制度應(yīng)當堅持公正優(yōu)先、兼顧效率的價值定位。以此理念審視，我國《行政復(fù)議法》及《實施條例》所規(guī)定的復(fù)議申請時效制度既存在著進步性，又存在著重要缺陷。因此，必須完善我國行政復(fù)議申請時效制度，把在行政處理決定中一并書面告知行政復(fù)議救濟權(quán)利作為行政機關(guān)的一項普遍法定義務(wù)加以明確，增加行政機關(guān)告知具體行政行為內(nèi)容卻未告知行政復(fù)議救濟權(quán)利等特殊情況下如何計算復(fù)議申請期限的特殊規(guī)定，規(guī)定在行政機關(guān)復(fù)議權(quán)告知錯誤情況下對申請人的特別救濟措施。

行政復(fù)議申請時效；價值定位；進步性；缺陷；完善

行政復(fù)議申請時效確定得是否客觀、科學(xué)，是否能夠全面而又實際地從保護申請人救濟權(quán)利的角度出發(fā)進行制度設(shè)計，對于行政復(fù)議制度能否在現(xiàn)實的行政救濟體系中發(fā)揮真正有效的作用，能否實現(xiàn)保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益的立法宗旨，至關(guān)重要。

一、我國行政復(fù)議申請時效制度的價值定位

行政法上的時效制度是各國行政程序法的基本制度之一，是指對行政法律關(guān)系主體雙方的行為給予時間上的限制，以保證行政效率和有效保證實現(xiàn)當事人合法權(quán)益的程序制度［1］。目前，我國行政法學(xué)界缺少對行政法上的時效制度的一般研究，但對訴訟時效制度的豐富研究可以作為我們分析探討的切入點。應(yīng)該說，時效制度的價值定位是一個極其重要的問題，它決定著時效制度的具體設(shè)計，也可以借以檢討時效制度現(xiàn)實運作的得失。關(guān)于訴訟時效的價值定位，主要有效率說、秩序說和二元說三種觀點［2］。筆者以為，二元說對時效制度的價值定位較為全面，契合了現(xiàn)代社會尊重個體權(quán)利和維護公共秩序的雙重要求。這一價值定位原則上應(yīng)適用于行政法上的時效制度。

關(guān)于行政法上時效制度的價值定位，我們既要堅持兩點論，又要堅持重點論。言其兩點論，是說時效制度應(yīng)當承載效率促進和權(quán)益保障的雙重功能，兼顧效率與公正價值的實現(xiàn)，這兩個方面缺一不可，不可偏廢。就其重點論，是說時效制度的二元價值并非等量齊觀，針對不同主體的時效制度有著各自偏愛的價值取向。譬如，針對行政主體的時效制度，如作出具體行政處理決定的期限等，為促使其積極履行法定職責，防止不合理遲延，往往規(guī)定期限較短而又相對統(tǒng)一的時效制度，其重心或側(cè)重點則在于行政效率的實現(xiàn)。而針對行政相對人的時效制度，如行政復(fù)議申請時效制度，基于申請人在行政管理關(guān)系中的弱勢法律地位，為保證其充分行使復(fù)議權(quán)，則往往需要在規(guī)定一般時效制度的同時，窮盡在實踐中可能發(fā)生的各種具體情況，做出種種例外規(guī)定，其重心或側(cè)重點則在于最大限度地保證申請人復(fù)議救濟權(quán)利的實現(xiàn)。

基于以上分析，我國行政復(fù)議申請時效制度應(yīng)當堅持公正優(yōu)先、兼顧效率的價值定位。公正優(yōu)先，是指該制度是針對在行政法律關(guān)系中處于弱勢的申請人行使復(fù)議權(quán)而設(shè)計，其主要目的是全面而又實際地保護申請人的復(fù)議救濟權(quán)利，促進和保障申請人及時行使復(fù)議權(quán)。兼顧效率，是指該制度雖有防止和避免當事人濫用復(fù)議權(quán)、盡快化解行政爭議的價值考慮，但這種價值考慮顯然應(yīng)服從和服務(wù)于保障申請人復(fù)議救濟權(quán)利，而不是為了對復(fù)議權(quán)進行限制。從這一價值定位出發(fā)，復(fù)議申請時效制度應(yīng)當反映現(xiàn)實情況的需要，予以靈活的回應(yīng)與安排，既要考慮到一般情形，又要考慮到例外情形［3］。在下文中，筆者將以這一價值定位為基礎(chǔ)，對我國行政復(fù)議申請時效制度的進步性、主要缺陷及其完善作一粗淺探討。

二、我國行政復(fù)議申請時效制度的進步性

我國目前的行政復(fù)議申請時效制度規(guī)定在《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱《行政復(fù)議法》）第9條和《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第15條至第17條?，F(xiàn)行行政復(fù)議申請時效制度相對于原《行政復(fù)議條例》而言，在以下兩大方面取得了重大進步。

（一）確立了一般申請時效和特殊申請時效主輔結(jié)合的制度

首先，《行政復(fù)議法》延長了行政復(fù)議申請的一般時效，由“自知道具體行政行為之日起15日內(nèi)提出”改為“自知道該具體行政行為之日起60日內(nèi)提出”，解決了行政復(fù)議申請時效過短的問題，使申請人有相對充裕的時間申請行政復(fù)議。

其次，限定了行政復(fù)議特殊申請時效的適用范圍，由原來的“法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外”改為“但是法律規(guī)定的申請期限超過60日的除外”，這樣，既把有權(quán)規(guī)定特殊時效的法律淵源層次從“法律、法規(guī)”縮小到“法律”，又把特殊時效的有效期限限定為60日以上。這樣，既明確了行政復(fù)議一般申請時效和特殊申請時效的主次關(guān)系，又在法律上保障了申請人有非常充裕的時間申請行政復(fù)議，解決了行政復(fù)議特殊申請時效層次繁多、期限長短不一、不便于申請人掌握的問題，充分保障了申請人的申請復(fù)議權(quán)利。

再次，取消了因正當理由耽誤法定申請期限的申請和批準程序，確立了行政復(fù)議的申請期限自障礙消除之日起自動順延的制度，極大地方便和保護了申請人充分行使復(fù)議權(quán)［4］。

最后，較為全面地規(guī)定了在合法送達情況下行政復(fù)議申請時效的起算時間?！秾嵤l例》第15條第1款就當場作出具體行政行為、直接送達、郵寄送達、公告送達、補充告知等各種具體情況下行政復(fù)議申請時效的起算時間作出了具體規(guī)定，既方便了申請人計算行政復(fù)議期限，也給行政復(fù)議機關(guān)判斷申請人是否超出行政復(fù)議申請時效提供了可操作性標準。

（二）首次確立了行政機關(guān)在做出具體行政行為時的復(fù)議權(quán)利告知義務(wù)

《實施條例》第17條明確規(guī)定：“行政機關(guān)作出的具體行政行為對公民、法人或者其他組織的權(quán)利、義務(wù)可能產(chǎn)生不利影響的，應(yīng)當告知其申請行政復(fù)議的權(quán)利、行政復(fù)議機關(guān)和行政復(fù)議申請期限?！保樾形姆奖悖吧暾埿姓?fù)議的權(quán)利、行政復(fù)議機關(guān)和行政復(fù)議申請期限”以下簡稱為“行政復(fù)議救濟權(quán)利”）盡管該項規(guī)定仍然存在著一些缺陷，但從總體而言，這一規(guī)定在我國行政法上無疑具有里程碑式的意義。因為無論是從宏觀層面還是從微觀層面考慮，在行政處理決定中一并書面告知行政復(fù)議救濟權(quán)利都應(yīng)當成為行政機關(guān)必須履行的普遍法定義務(wù)。

從宏觀層面看，告知制度作為各國行政程序法的基本制度之一已是不爭的事實。告知意味著行政機關(guān)在實施行政行為的過程中，應(yīng)該將行政相對人必須了解和應(yīng)該了解的行政處理決定或相關(guān)權(quán)利通過一定的途徑和方式讓其知曉。那么，告知申請行政復(fù)議權(quán)是否屬于告知的應(yīng)有內(nèi)容呢？從社會進步和人權(quán)發(fā)展的角度來看，告知的內(nèi)容呈現(xiàn)著日益擴展和不斷深化的發(fā)展態(tài)勢。根據(jù)《中華人民共和國行政程序法》（試擬稿）第48條至第50條的規(guī)定，告知分為事前告知、事中告知和事后告知三種情況。事后告知“行政相對人對之不服而表示異議和尋求救濟的途徑、時限”［5］。在行政處理決定中明確告知行政相對人行政復(fù)議權(quán)即屬于事后告知。

從微觀層面看，我國頒布的很多行政法律都把告知行政相對人申請行政復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán)利作為行政機關(guān)作出行政處理決定必須履行的法定義務(wù)之一。

三、我國行政復(fù)議申請時效制度的主要缺陷

如果我們站在法理和人權(quán)的高度，基于充分發(fā)揮我國行政復(fù)議制度的救濟與監(jiān)督功能的雙重目的，認真審視我國現(xiàn)行的行政復(fù)議申請時效制度，就會發(fā)現(xiàn)它仍然存在諸多缺陷或問題。

（一）缺陷產(chǎn)生的制度根源：在行政處理決定中一并書面告知行政復(fù)議救濟權(quán)利未作為行政機關(guān)必須履行的普遍法定義務(wù)加以明確

《實施條例》第17條雖然原則上確立了行政復(fù)議救濟權(quán)利告知制度，但細加分析不難發(fā)現(xiàn)，該條提出的解決方案具有很大的局限性。因為，在實踐中如何界定具體行政行為對行政相對人權(quán)利、義務(wù)“可能產(chǎn)生不利影響”，界定的主體和標準為何，告知的方式和途徑如何，條例中均未明確。仔細分析，這一規(guī)定存在以下四個主要缺陷。

一是在實踐中“可能產(chǎn)生不利影響”難以準確認定，極有可能侵犯到相對人的申請復(fù)議權(quán)利?！翱赡墚a(chǎn)生不利影響”本身就是比較模糊的規(guī)定，給行政機關(guān)留下了很大的主觀的裁量空間，行政機關(guān)如果認為自己做出的具體行政行為對行政相對人的權(quán)利義務(wù)可能產(chǎn)生有利影響，就不必告知其行政復(fù)議救濟權(quán)利。這樣的規(guī)定缺乏統(tǒng)一的客觀認定標準，在實際運行中極有可能侵犯到相對人的申請復(fù)議權(quán)利。

二是本條規(guī)定與《行政復(fù)議法》的相關(guān)規(guī)定相違背?！缎姓?fù)議法》第2條和第6條規(guī)定，行政相對人只要“認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益”就可以依法申請行政復(fù)議。既然可以申請行政復(fù)議，根據(jù)前述的宏觀和微觀層面的雙重考慮，行政機關(guān)在具體行政處理決定中就有義務(wù)告知行政相對人行政復(fù)議救濟權(quán)利。說到底，是否“可能產(chǎn)生不利影響”不應(yīng)該成為是否告知行政復(fù)議救濟權(quán)利的標準?！翱赡墚a(chǎn)生不利影響”不是應(yīng)該由行政機關(guān)主觀認定的問題，而是由申請人主觀感覺的問題。

三是未明確告知的方式和途徑?！秾嵤l例》僅規(guī)定，行政機關(guān)在做出具體行政行為時，應(yīng)當告知行政相對人行政復(fù)議救濟權(quán)利。就方式而言，是采用口頭告知還是采用書面告知？就途徑而言，是在行政處理決定書中一并告知還是另行告知？這些都尚不明確。

四是未規(guī)定此種情況下如何計算行政復(fù)議申請期限的特殊解決方案。沒有特殊解決方案，這一規(guī)定就會流于形式，形同虛設(shè)。

（二）缺陷的具體實踐表現(xiàn)

基于以上分析，既然在行政處理決定中書面告知行政復(fù)議救濟權(quán)利應(yīng)當成為行政機關(guān)必須履行的普遍法定義務(wù)，那么，我國行政復(fù)議法所規(guī)定的行政復(fù)議申請期限就應(yīng)該只適用于行政機關(guān)在行政處理決定中明確告知行政相對人行政復(fù)議救濟權(quán)利的情況。如果行政機關(guān)在行政處理決定中沒有履行告知義務(wù)，如何確定行政復(fù)議申請期限就應(yīng)該另當別論。

由上述制度根源所導(dǎo)致的實踐方面的問題在于，在日常的執(zhí)法實踐中大量存在著行政機關(guān)在作出行政處理決定時未告知行政相對人申請行政復(fù)議的途徑和期限的情況。在此種情況下，適用《行政復(fù)議法》第9條來確定行政復(fù)議期限顯然不合適，但是在實踐中卻被大量采用。因為，除此以外，并沒有其他的相關(guān)法律規(guī)定可以適用。若是法律法規(guī)規(guī)定對此種行政處理決定不服，必須先申請行政復(fù)議，對復(fù)議決定不服才能向人民法院提起行政訴訟，行政相對人因未被告知行政復(fù)議權(quán)而錯過行政復(fù)議申請期限，只好向人民法院提起行政訴訟?？扇嗣穹ㄔ簠s根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱為《若干解釋》）第33條第1款（“法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當先申請復(fù)議，公民、法人或者其他組織未申請復(fù)議直接提起訴訟的，人民法院不予受理”）而拒絕受理。在這種特殊情況下，行政相對人不是由于自身的原因，而是因為行政復(fù)議申請時效制度的缺陷而救濟無門。

此外，在日常的行政執(zhí)法實踐中，還存在著以下三種特殊情況無法按照《行政復(fù)議法》第9條確定行政復(fù)議申請期限。

一是，對于與具體行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，即利害關(guān)系人，并不是具體行政行為的直接對象人，做出具體行政行為的行政機關(guān)沒有義務(wù)向其告知具體行政行為的內(nèi)容及申請復(fù)議權(quán)，其申請復(fù)議的期限應(yīng)該如何計算？

二是，在實踐中，還存在著“行政機關(guān)做出具體行政行為，依法應(yīng)當向有關(guān)公民、法人或者其他組織送達法律文書而未送達”的情況，此種情況下復(fù)議申請期限如何計算？《實施條例》第15條第2款給出的解決方案是“視為該公民、法人或者其他組織不知道該具體行政行為”。這意味著，行政相對人不論在任何時候知道具體行政行為，都可以申請行政復(fù)議。這固然對申請人的權(quán)利給予了嚴密保護，對行政機關(guān)依法行政起到強有力的規(guī)范作用，但時間太長了，也確實有一個法律關(guān)系穩(wěn)定性、善意第三人的信賴利益保護等問題，所以應(yīng)當有個限定［6］。

三是，行政機關(guān)存在著復(fù)議權(quán)告知不明確、告知不全面甚至告知錯誤的情況。告知不明確是指僅告知可以申請復(fù)議，但卻不告知具體的復(fù)議機關(guān)和復(fù)議申請期限等問題；告知不全面包括僅告知復(fù)議機關(guān)卻不告知復(fù)議申請期限、僅告知復(fù)議申請期限卻不告知復(fù)議機關(guān)、本應(yīng)依法告知行政相對人可以自由選擇向兩個行政復(fù)議機關(guān)申請復(fù)議卻只告知其向一個行政復(fù)議機關(guān)申請復(fù)議等問題；告知錯誤則包括告知錯誤的復(fù)議機關(guān)、告知錯誤的復(fù)議期限等問題［7］。上述這些問題的存在同樣導(dǎo)致行政相對人在申請行政復(fù)議時會遇到障礙甚至因錯過申請期限最終喪失尋求行政復(fù)議的機會。這同樣違反行政程序法的告知制度，也違反相關(guān)法律關(guān)于告知救濟權(quán)利的具體規(guī)定。

四、完善我國行政復(fù)議申請時效制度的政策建議

為彌補我國現(xiàn)行行政復(fù)議申請時效制度的缺陷，保證行政相對人及時有效行使行政復(fù)議權(quán)，筆者試提出如下參考性對策建議。

一是修改《實施條例》第17條，明確行政機關(guān)在實施具體行政行為時，必須在行政處理決定中一并書面告知行政相對人申請行政復(fù)議的權(quán)利、行政復(fù)議機關(guān)和行政復(fù)議申請期限，并明確不履行書面告知義務(wù)情況下行政機關(guān)主管人員和直接責任人員的法律責任。

二是在我國《行政復(fù)議法》中，增加行政機關(guān)告知具體行政行為內(nèi)容卻未告知行政復(fù)議救濟權(quán)利情況下如何計算行政復(fù)議申請期限的特殊規(guī)定。行政復(fù)議與行政訴訟是既有密切關(guān)聯(lián)又相互銜接的兩大救濟制度。這方面可以借鑒我國的行政訴訟起訴期限制度。此種情況下行政復(fù)議申請期限的確定，既要考慮到《若干解釋》所規(guī)定的行政訴訟起訴期限制度的合理性及其缺失［8］，又要考慮到行政復(fù)議的公正優(yōu)先、兼顧效率的原則，還要簡單易行，具有較強的可操作性。筆者以為，可以在《行政復(fù)議法》第9條增加一款：“行政機關(guān)作出具體行政行為時，書面告知具體行政行為內(nèi)容但未告知公民、法人或者其他組織行政復(fù)議權(quán)、復(fù)議機關(guān)和復(fù)議申請期限的，申請人應(yīng)當在知道或者應(yīng)當知道具體行政行為之日起1年內(nèi)申請行政復(fù)議?！?/p>

三是針對行政處理決定沒有告知與具體行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織和“行政機關(guān)做出具體行政行為，依法應(yīng)當向有關(guān)公民、法人或者其他組織送達法律文書而未送達”的特殊情況，同樣基于上述理由，將《實施條例》第15條第2款修改為：“行政機關(guān)作出具體行政行為，未向相關(guān)利害關(guān)系人告知具體行政行為內(nèi)容，或者依法應(yīng)當向有關(guān)公民、法人或者其他組織送達法律文書而未送達的，申請人應(yīng)當在具體行政行為作出之日起2年內(nèi)申請行政復(fù)議?！?/p>

四是借鑒日本《行政不服審查法》，規(guī)定在行政機關(guān)復(fù)議權(quán)告知錯誤情況下對行政相對人的特別救濟措施。日本《行政不服審查法》第57條規(guī)定，如果行政機關(guān)告知錯誤，應(yīng)當承擔相應(yīng)的法律責任：（1）因行政機關(guān)錯誤告知而導(dǎo)致當事人向無管轄權(quán)的行政機關(guān)提出不服審查請求時，該行政機關(guān)必須將請求作為正式案件來受理；（2）因行政機關(guān)錯誤告知申訴期限而導(dǎo)致當事人在錯誤的期限內(nèi)提出不服審查請求的，應(yīng)當視為申請有效、合法；（3）對可以提出異議申訴的行政行為，沒有告知可以提出異議申訴的，則審查請求中的異議申訴前置原則不予適用，這不影響當事人直接提出審查請求［9］。筆者以為，借鑒日本《行政不服審查法》第57條的規(guī)定，并結(jié)合我國行政復(fù)議制度的實際情況，可在我國《行政復(fù)議法》中補充規(guī)定：（1）因行政機關(guān)錯誤告知行政復(fù)議機關(guān)而導(dǎo)致申請人向無管轄權(quán)的行政機關(guān)申請行政復(fù)議時，該行政機關(guān)必須告知申請人法定的行政復(fù)議機關(guān)并負責移送，如果申請人可以向兩個以上的行政復(fù)議機關(guān)申請復(fù)議，應(yīng)當征求并尊重申請人的意見進行移送；（2）因行政機關(guān)錯誤告知行政復(fù)議申請期限而導(dǎo)致申請人錯過法定申請期限申請行政復(fù)議的，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)依法受理；對于前述情況下屬于復(fù)議前置的行政案件，如行政復(fù)議機關(guān)拒絕受理，申請人向人民法院提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當依法受理。

五是進一步明確在行政處理決定中行政復(fù)議權(quán)、復(fù)議機關(guān)和復(fù)議申請期限告知不明確、告知不全面、告知錯誤等情況下行政機關(guān)的主管人員和直接責任人員的法律責任。

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D922.1

A

1000－2359（2010）03－0071－04

胡曉利（1970－），男，吉林舒蘭人，吉林師范大學(xué)政法學(xué)院副教授，主要從事行政法學(xué)研究。

2010－02－16