唐 鳴，徐增陽(yáng)

（華中師范大學(xué)，湖北武漢430074）

什么村民？什么村？

唐 鳴，徐增陽(yáng)

（華中師范大學(xué)，湖北武漢430074）

“村民”和“村”是《村委會(huì)組織法》中的兩個(gè)基本概念。隨著實(shí)踐和認(rèn)識(shí)的發(fā)展，這兩個(gè)概念有重新探討和解釋的必要。根據(jù)現(xiàn)時(shí)的情況，將“村民”僅僅界定為農(nóng)村居民或居住在農(nóng)村的居民，不一定添加“農(nóng)業(yè)”和“農(nóng)民”的特征，“村民”的概念可能更富有彈性，更符合目前農(nóng)村復(fù)雜多樣的人口和居民狀況的實(shí)際。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，在將來(lái)村委會(huì)以及村民自治共同體與村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn)政經(jīng)分離的情況下，在將來(lái)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)真正徹底物權(quán)化的情況下，“本村村民”的概念將完全成為一個(gè)純居住的“本村居民”的概念。用“建制村”的概念指稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的區(qū)域劃分單位、設(shè)立村委會(huì)的村，可以明確地表明，設(shè)立村委會(huì)的村既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的區(qū)域劃分單位，也是法定的建制單位。設(shè)立村委會(huì)是在農(nóng)村基層進(jìn)行現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，設(shè)立村委會(huì)的村的建制是農(nóng)村基層建制的一個(gè)重要方面。在此意義上，也只有將設(shè)立村委會(huì)的村稱為“建制村”才最為恰當(dāng)。

村民；本村村民；行政村；自治村；建制村

“村民”和“村”是《村委會(huì)組織法》中的兩個(gè)基本概念，如何解釋和明確這兩個(gè)概念是目前正在進(jìn)行的《村委會(huì)組織法》修改當(dāng)中研究和討論得比較多的問(wèn)題。

一、什么是“村民”？什么是“本村村民”？

“村民”是《村委會(huì)組織法》中使用得最多、最頻繁的一個(gè)詞?！洞逦瘯?huì)組織法》全部30條，除1條外，其他所有的條目都帶有“村民”的字眼；正文總共3151字，帶有“村民”字眼的地方多達(dá)121處，共計(jì)242字，約占正文總字?jǐn)?shù)的1/13。《村委會(huì)組織法》所使用的有關(guān)“村民”的概念，除單純的“村民”外，還有“農(nóng)村村民”、“村民群眾”、“年滿十八周歲的村民”、“有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的村民”、“本村有選舉權(quán)的村民”、“本村十八周歲以上村民”、“被依法剝奪政治權(quán)利的村民”等。

由于《村委會(huì)組織法》頒布之后形勢(shì)的快速發(fā)展、情況的急劇變化，原本人們意見(jiàn)一致，認(rèn)為很明確、不會(huì)有什么歧義的“村民”概念，開(kāi)始變得模糊不清起來(lái)。什么是“村民”，什么是“本村村民”，成為有必要重新探討、解釋的問(wèn)題。

按照通常的理解和權(quán)威的看法，“所謂村民是指具有我國(guó)國(guó)籍，長(zhǎng)期在農(nóng)村一定區(qū)域內(nèi)居住和工作的農(nóng)民”［1］174，“泛指具有農(nóng)業(yè)戶籍的中華人民共和國(guó)公民，與城市居民相對(duì)應(yīng)。是相對(duì)與（‘與’似應(yīng)為‘于’——引者注）居民的純戶籍概念”［2］。也就是說(shuō)，村民具有戶籍、地域和職業(yè)特征，即其戶口為農(nóng)業(yè)戶口、居住在農(nóng)村、職業(yè)為農(nóng)民?！氨敬宕迕袷侵妇幼≡诒敬?、戶籍也在本村并與本村發(fā)生土地所有關(guān)系的自然人”［1］175，是“地域性戶籍概念。專指具有農(nóng)業(yè)戶籍、生活在某一村莊，并與該村莊集體財(cái)務(wù)有密切聯(lián)系的中華人民共和國(guó)公民”［2］，“判斷一個(gè)人是否為本村村民，主要看兩個(gè)條件：一是居住關(guān)系，二是土地所有關(guān)系。居住關(guān)系是構(gòu)成本村村民資格的重要因素，但不是決定因素，起決定作用的是土地所有關(guān)系”［1］175。按照這種理解，本村村民包含三個(gè)層面的意思，即戶籍在本村、居住在本村且與本村發(fā)生土地所有關(guān)系。這種理解和看法，曾經(jīng)是符合實(shí)際的，現(xiàn)在也大體不錯(cuò)，但在新的歷史條件下，可能需要稍作修改。

先看“村民”的概念。在以前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還很穩(wěn)固、城鄉(xiāng)間人口流動(dòng)還很少的情況下，農(nóng)村居民或居住在農(nóng)村的居民全部或基本上都是具有農(nóng)業(yè)戶籍的人口，都是所謂的農(nóng)民。隨著城鄉(xiāng)改革的深入、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐步瓦解，城鄉(xiāng)間人口流動(dòng)日益頻繁，流動(dòng)規(guī)模不斷增大，這種戶籍、居住和職業(yè)三位一體的局面逐漸發(fā)生越來(lái)越大的改變。一是人戶分離（居住和戶籍分離）的情況越來(lái)越多。從不同地區(qū)、不同村莊的情況來(lái)說(shuō)，既有原本村村民離鄉(xiāng)離村長(zhǎng)期外出務(wù)工經(jīng)商的，也有大量外來(lái)務(wù)工人員進(jìn)入發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的，還有一些原戶口和居住在城鎮(zhèn)的人員流動(dòng)到了農(nóng)村的，如退休后回鄉(xiāng)居住的城鎮(zhèn)職工、到農(nóng)村進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的人員等。二是由農(nóng)業(yè)戶口決定的農(nóng)民身份與職業(yè)日漸分離。越來(lái)越多的農(nóng)民進(jìn)城或就地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。截至2008年年底，這些通常被稱為農(nóng)民工的農(nóng)村人口已經(jīng)有2.25億，其中外出務(wù)工的農(nóng)民工有1.3億。三是戶口登記上的城鄉(xiāng)差異日益淡化甚至被取消。許多省、自治區(qū)、直轄市已經(jīng)取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度，統(tǒng)稱為居民戶口［3］。在這種新的情況下，再繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“村民”的戶籍、地域和職業(yè)特征三位一體、缺一不可，就不太合時(shí)宜了，因?yàn)樗鼰o(wú)法涵蓋當(dāng)下農(nóng)村復(fù)雜多樣的人口和居民狀況的實(shí)際。

我國(guó)《憲法》第111條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定?！边@里面雖有“村民委員會(huì)”的概念，但沒(méi)有單純的“村民”的概念，只有“居民”的概念。按照《憲法》的規(guī)定，“村民委員會(huì)”不過(guò)是農(nóng)村居民按照居住地域設(shè)立的自治組織。換句話說(shuō)，《憲法》明確規(guī)定了“村民委員會(huì)”的地域?qū)傩?。由此推論，《憲法》中“村民委員會(huì)”概念里的“村民”兩字實(shí)則就是指農(nóng)村居民或居住在農(nóng)村的居民。因此在《村委會(huì)組織法》修改時(shí)，如果將“村民”的概念界定為“農(nóng)村居民或居住在農(nóng)村的居民”，剝離其農(nóng)業(yè)戶籍和農(nóng)民職業(yè)特征，一方面更符合當(dāng)前農(nóng)村的實(shí)際，另一方面也不違背憲法的規(guī)定，甚至更符合憲法的立法原意。

再看“本村村民”的概念。村民自治是村民在村莊范圍內(nèi)圍繞著社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行的自我管理、自我教育和自我服務(wù)。村民自治的主體是本村村民，也就是說(shuō)，只有具備本村村民資格的人才能在該村莊范圍內(nèi)參與自治活動(dòng)，不是本村的村民原則上不能參與該村的村民自治。例如，關(guān)于村委會(huì)選民的確定，《村委會(huì)組織法》規(guī)定了三個(gè)要件：一是年齡，二是村民資格，三是政治權(quán)利。雖然《村委會(huì)組織法》沒(méi)有明確界定村民資格，但是從省級(jí)村委會(huì)選舉地方法規(guī)的規(guī)定來(lái)看，是否具有本村農(nóng)業(yè)戶口成為村民資格的主要判斷標(biāo)準(zhǔn)。各省級(jí)行政區(qū)制定的地方法規(guī)在規(guī)定村委會(huì)選舉選民登記時(shí)貫徹了戶籍標(biāo)準(zhǔn)，除四川外，其他30個(gè)?。▍^(qū)、市）都規(guī)定村委會(huì)選舉的選民在戶口所有地登記。

應(yīng)該說(shuō)，以戶籍作為認(rèn)定村民資格的依據(jù)有其歷史合理性。在廣大農(nóng)村人、戶口（戶籍）和土地合一，基本不存在三者分離的情況下，以戶籍作為判斷村民資格的標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)便宜行。但是經(jīng)過(guò)三十多年的改革開(kāi)放，傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的封閉狀況被村民的流出或外來(lái)人員的流入所打破，農(nóng)村的開(kāi)放程度越來(lái)越高。就具體的村莊而言，人、戶口、居住地和土地分離的情況日益普遍，形式多種多樣。而且隨著戶籍制度改革的加快和農(nóng)村土地制度改革的深入，農(nóng)村的村莊社區(qū)、人、戶口和土地的關(guān)系會(huì)出現(xiàn)更復(fù)雜的情況。在這一背景下，繼續(xù)沿用戶籍作為判斷村民資格的唯一標(biāo)準(zhǔn)就不一定十分恰當(dāng)了。從當(dāng)前的實(shí)踐來(lái)看，關(guān)于村委會(huì)選舉選民資格的糾紛和法律訴訟正在不斷增多，有的影響很大，例如曾引起社會(huì)輿論廣泛關(guān)注的葉阿金選民資格訴訟案等。從理論上講，單純將戶籍作為判斷村民資格的基本標(biāo)準(zhǔn)和只能在戶口所在地進(jìn)行選民登記的制度安排既不利于保障流動(dòng)農(nóng)民的自治權(quán)益，也不利于人口大量流入的村莊的長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社區(qū)和諧［4］。

對(duì)此，一些地方在《村委會(huì)組織法》實(shí)施辦法或村委會(huì)選舉辦法中已經(jīng)作了改進(jìn)。例如，針對(duì)人在村莊打工經(jīng)商而戶口卻在原籍等一些情況，天津、山西、吉林等地，規(guī)定了附條件的登記辦法，規(guī)定符合達(dá)到一定居住年限、履行村民義務(wù)、不得重復(fù)登記等條件的戶口不在本村的人可以登記。北京市和遼寧省規(guī)定戶籍與現(xiàn)住所不一致的，經(jīng)住所村選委會(huì)確認(rèn)，給予登記，但不得重復(fù)登記。此外，為了吸引人才到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，吉林、河南、重慶3?。ㄊ校┻€規(guī)定：具有大專學(xué)歷和中等專業(yè)技術(shù)職稱的競(jìng)選村民委員會(huì)成員的可登記。安徽規(guī)定：農(nóng)村需要的各類人才，自愿到農(nóng)村工作、生活，競(jìng)選村民委員會(huì)成員的，可登記。但是這些改進(jìn)仍然屬于邊際性的，其主要原因還是在于對(duì)“本村村民”的理解仍然囿于戶籍、居住和土地三位一體的原則。

如果將“村民”的概念界定為農(nóng)村居民或居住在農(nóng)村的居民，那么“本村村民”即是指本村居民或居住在本村的居民。參考《民法通則》第15條“公民以他的戶籍所在地的居住地為住所，經(jīng)常居住地與住所不一致的，經(jīng)常居住地視為住所”和最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)民法通則〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第9條“公民離開(kāi)住所地最后連續(xù)居住一年以上的地方，為經(jīng)常居住地。但住醫(yī)院治病的除外”的規(guī)定，以及最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第4條“公民的住所地是指公民的戶籍所在地”和第5條“公民的經(jīng)常居住地是指公民離開(kāi)戶籍地最后連續(xù)居住滿一年以上的地方。但公民住院就醫(yī)的地方除外”的規(guī)定，“本村村民”似可初步界定為：戶籍在本村的居民，戶籍雖不在本村但現(xiàn)在本村居住且在本村已經(jīng)連續(xù)居住一年以上的居民可視作本村村民。

考慮到土地的村集體所有，原戶籍村民因土地所有和集體經(jīng)濟(jì)而固有的經(jīng)濟(jì)利益，考慮到目前的村委會(huì)乃至村民自治共同體大多與村集體經(jīng)濟(jì)組織不分，仍然是個(gè)政治經(jīng)濟(jì)合一的組織，某人具備本村村民資格，便當(dāng)然成為本村村集體經(jīng)濟(jì)的一員，便可分享村集體經(jīng)濟(jì)的權(quán)利和利益，為維護(hù)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系的穩(wěn)定，因此在現(xiàn)階段，是否視“戶籍雖不在本村但現(xiàn)在本村居住且在本村已經(jīng)連續(xù)居住一年以上的居民”為“本村村民”，還是應(yīng)由戶籍在本村的居民召開(kāi)村民會(huì)議來(lái)具體討論決定。

這樣的規(guī)定一方面尊重了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格封閉的歷史合理性，另一方面也體現(xiàn)了村民自治日益從封閉走向開(kāi)放的發(fā)展趨勢(shì)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，從改革的角度看，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的角度看，從推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的角度看，在將來(lái)村委會(huì)以及村民自治共同體與集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn)政經(jīng)分離的情況下，在將來(lái)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)真正徹底物權(quán)化的情況下，“本村村民”的概念將完全成為一個(gè)純居住的“本村居民”的概念。這既是一個(gè)發(fā)展的方向，也是一個(gè)努力的方向，因?yàn)樗限r(nóng)村經(jīng)濟(jì)和政治體制以及社會(huì)管理體制進(jìn)一步深化改革的要求，符合徹底消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的要求，符合選舉權(quán)普遍原則和平等原則的要求，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下人口自由流動(dòng)的要求。

二、“行政村”？“自治村”？還是“建制村”？

《村委會(huì)組織法》在兩種不同的意義上使用村民委員會(huì)這一概念［5］，除在大多數(shù)場(chǎng)合指由村民選舉產(chǎn)生的村民自治事務(wù)的日常管理機(jī)構(gòu)外，還在一些場(chǎng)合指由廣大村民組成的自治共同體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的區(qū)域劃分單位、設(shè)立村委會(huì)的村。例如，《村委會(huì)組織法》第2條第1款規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！钡?條規(guī)定：“村民委員會(huì)根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設(shè)立?！薄按迕裎瘑T會(huì)的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會(huì)議討論同意后，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。”第10條規(guī)定：“村民委員會(huì)可以按照村民居住狀況分設(shè)若干村民小組，小組長(zhǎng)由村民小組會(huì)議推選?！本褪沁@種情況。

在同一法律甚至同一法律條款中，用同一概念同時(shí)指稱性質(zhì)完全不同的兩種事物，很容易使人產(chǎn)生混亂和誤解，是立法上的一大缺憾［6］。例如，如果不仔細(xì)辨別，人們很容易根據(jù)《村委會(huì)組織法》第2條第1款字面上的規(guī)定，把村民委員會(huì)與村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織完全等同。而實(shí)際上，村民自治組織是一個(gè)體系，除村民委員會(huì)外，還包括村民委員會(huì)必須對(duì)之負(fù)責(zé)、報(bào)告工作和執(zhí)行其決議、決定的村民會(huì)議和村民代表會(huì)議［7］。又如，我們?nèi)绻汛逦瘯?huì)嚴(yán)格界定為由主任、副主任和委員組成的村民自治事務(wù)的日常管理機(jī)構(gòu)，就無(wú)法理解村委會(huì)為什么還可以范圍調(diào)整、怎么還能夠分設(shè)若干村民小組。因此，修改《村委會(huì)組織法》所要解決的一個(gè)問(wèn)題，就是要消除概念上的混亂，就是要確定以什么名稱或概念稱呼鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的區(qū)域劃分單位或設(shè)立村委會(huì)的村為好。

對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，截至目前，人們已經(jīng)提出了三種不同的解決方案，一是“行政村”，二是“自治村”，三是“建制村”。

“行政村”。盡管不是一個(gè)現(xiàn)行的法律用語(yǔ)或在現(xiàn)行的法律上沒(méi)有出現(xiàn)，但“行政村”這一概念仍然得到了許多法規(guī)規(guī)章的認(rèn)可和裁判文書(shū)的使用。不僅一些市、縣的文件使用這一概念，而且有的省級(jí)的文件也使用這一概念；不僅一些地方政府的文件使用這一概念，而且有的省人大常委會(huì)批準(zhǔn)的地方法規(guī)也使用這一概念；甚至最高人民法院民事審判庭在對(duì)一個(gè)糾紛案件的答復(fù)中也使用了這一概念。中共中央及其辦公廳、國(guó)務(wù)院及其辦公廳和各部門(mén)（包括公安部、交通部、商務(wù)部、國(guó)土資源部、民政部、科技部、財(cái)政部、發(fā)改委等）的文件都使用了這一概念。據(jù)此有人認(rèn)為，“行政村”一詞雖沒(méi)有狹義的法律根據(jù)，但卻有廣義的法律根據(jù)；它在社會(huì)生活和政府文件中被廣泛、普遍使用，已經(jīng)約定俗成，可以繼續(xù)使用下去?！度嗣袢?qǐng)?bào)》校檢組的張志環(huán)和趙偉還根據(jù)“成詞原理”進(jìn)行分析，論證了“行政村”一詞的合理性。依照他們的說(shuō)法，《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》把“行政”釋為：“1.行使國(guó)家權(quán)力的：行政單位，行政機(jī)構(gòu)。2.指機(jī)關(guān)、企業(yè)、團(tuán)體等內(nèi)部的管理工作：行政人員，行政費(fèi)用。”《辭?！穼ⅰ靶姓苯鉃椋骸胺褐父鞣N管理工作?！币虼?，“行政村”一詞中的“行政”含有“管理工作”的意思，“行政村”就是“設(shè)有管理工作機(jī)構(gòu)的村一級(jí)單位或組織”［8］。

“自治村”。法律文件和政策法規(guī)文件中都沒(méi)有“自治村”這一概念。一個(gè)有意思的現(xiàn)象是，我國(guó)農(nóng)村普遍實(shí)行村民自治，但“自治村”一詞的使用卻遠(yuǎn)較“行政村”要少得多，在日常生活中很少使用，在政府文件中幾乎沒(méi)有使用。即便使用，前面一般都加上了限制詞，如“民主法制自治村”、“計(jì)劃生育自治村”。主張使用“自治村”一詞的人也很少，其代表人物為曾經(jīng)長(zhǎng)期在民政部門(mén)工作、從事村民自治實(shí)務(wù)和理論研究的余維良。按照余維良的論證，稱“自治村”，理由有四：一是正確地體現(xiàn)了村委會(huì)的性質(zhì)和特征，即憲法和法律規(guī)定的村委會(huì)是基層群眾自治組織的性質(zhì)，村委會(huì)實(shí)行村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的特征；二是有助于明晰鄉(xiāng)、村關(guān)系，即鄉(xiāng)為政權(quán)組織，村為自治組織，鄉(xiāng)、村關(guān)系不是領(lǐng)導(dǎo)、被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而是指導(dǎo)、被指導(dǎo)關(guān)系；三是符合村委會(huì)設(shè)立的原則，即便于群眾自治的原則；四是可以還原村的自然屬性，即地緣關(guān)系和血緣關(guān)系的屬性［9］。

“建制村”?！敖ㄖ拼濉币辉~的使用，雖沒(méi)有“行政村”普遍，但在日常生活中并不是十分罕見(jiàn)，并且在政策法規(guī)文件中也經(jīng)?？梢砸?jiàn)到。值得注意的是，2005年12月31日頒布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》和全國(guó)人大2006年頒布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》均使用了“建制村”的概念。從公開(kāi)發(fā)表的文章來(lái)看，最早提出將村委會(huì)所管轄的區(qū)域單位稱為“建制村”的是民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司農(nóng)村處的伊佩莊。伊佩莊認(rèn)為，“盡管村委會(huì)屬于基層群眾性自治組織，但其所管理的區(qū)域，與我國(guó)的省政府、市政府、縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所管轄的區(qū)域一樣，應(yīng)該屬于我國(guó)行政區(qū)劃建制單位的一個(gè)層次、一種類型。我國(guó)行政建制單位的共同特征是：有一套依法設(shè)立的相對(duì)獨(dú)立的組織管理體系，有一定數(shù)量的人口，有法定的行政區(qū)域，有明確的邊界，其設(shè)置、撤銷、規(guī)模調(diào)整，都要經(jīng)過(guò)一套法定的程序。而‘建制村’也符合上述特征：其一，村黨支部、村民委員會(huì)及其下屬委員會(huì)、村民會(huì)議和村民代表會(huì)議、村民小組等村級(jí)組織，構(gòu)成了一整套相對(duì)獨(dú)立于其上級(jí)或同級(jí)區(qū)劃建制單位的組織管理體系；其二，每個(gè)村委會(huì)都管理著一定數(shù)量的人口和土地，與相鄰村委會(huì)所轄區(qū)域的邊界也都非常清楚；其三，村委會(huì)組織法具體規(guī)定了其設(shè)立、撤銷和規(guī)模調(diào)整的法定程序，即‘由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會(huì)議討論同意后，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)’。因此，使用建制村這一概念是比較貼切的”［10］。

在上述三種方案中，我們比較傾向于第三種方案。我們認(rèn)為，稱“自治村”顯然不太合適。這不僅因?yàn)椤白灾未濉奔炔皇且粋€(gè)日常生活用語(yǔ)，也不是一個(gè)政策法規(guī)用語(yǔ)，更重要的在于它不符合我們普遍的語(yǔ)言習(xí)慣。概念和稱呼的相對(duì)性是我們的一個(gè)普遍的語(yǔ)言習(xí)慣?！白灾螀^(qū)”是相對(duì)于一般的省和直轄市而言的，“自治州”是與一般的地區(qū)或地級(jí)市相對(duì)而言的，“自治縣”是相對(duì)于非自治縣而言的。正是由于我國(guó)農(nóng)村普遍實(shí)行村民自治，所有設(shè)立村委會(huì)的村都在一定的意義上可以說(shuō)是自治村，沒(méi)有相對(duì)而言的非自治村，因此我們不稱呼其為“自治村”，不使用“自治村”的概念。

“行政村”的概念也不很好。雖然“行政村”一詞在日常生活和政策法規(guī)中使用得最為廣泛和普遍，但將其上升為一個(gè)法律概念卻不太妥當(dāng)。從歷史的情況看，“行政村”的概念曾經(jīng)有確定的內(nèi)涵，是指“我國(guó)革命根據(jù)地以及建國(guó)初期部分地區(qū)的農(nóng)村基層行政區(qū)域。一般由幾個(gè)自然村組成。1954年鄉(xiāng)政府成立后，行政村撤銷”。從1950年12月8日政務(wù)院第62次會(huì)議通過(guò)的《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會(huì)議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，可以清楚地看出，當(dāng)時(shí)的行政［11］村設(shè)有政府或政府機(jī)構(gòu)。而自1954年《憲法》與地方各級(jí)人大和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法頒布后，政府只設(shè)在鄉(xiāng)級(jí)及其以上，村政府不再存在，行政村便已成為歷史。從現(xiàn)實(shí)的情況看，“行政村”的概念不符合憲法和村委會(huì)組織法的規(guī)定，不符合現(xiàn)行的“鄉(xiāng)政村治”的體制。按照《憲法》和《村委會(huì)組織法》的規(guī)定，村一級(jí)設(shè)立的村委會(huì)是基層群眾性自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。按照《憲法》和《村委會(huì)組織法》的規(guī)定所形成的“鄉(xiāng)政村治”的體制，鄉(xiāng)一級(jí)設(shè)國(guó)家基層政權(quán)，村一級(jí)設(shè)村民自治組織。村委會(huì)既不是一級(jí)政府，當(dāng)然也沒(méi)有政府的行政職能。在此情況下，“行政村”的概念已經(jīng)無(wú)從談起。特別是，我們現(xiàn)在所要選擇、確定的概念是要取代村委會(huì)組織法中原來(lái)含混、模糊之處，是要在一定場(chǎng)合可以指稱由廣大村民組成的自治共同體的概念，用“行政村”顯然不太恰當(dāng)。

比較“自治村”和“行政村”，“建制村”的概念可能更為適當(dāng)一些。首先，“建制村”是一個(gè)相對(duì)的概念，是相對(duì)于“非建制村”也就是所謂自然村而言的，避免了“自治村”因無(wú)相對(duì)概念而不成立的情況。其次，“建制村”在日常社會(huì)生活和政策法規(guī)文件中的使用雖不及“行政村”廣泛和普遍，但也并不是絕無(wú)僅有和十分罕見(jiàn)，在近年中共中央和國(guó)務(wù)院的文件、全國(guó)人大的文件中都可以看到其“身影”。關(guān)鍵在于，“建制村”的概念通常不會(huì)像“行政村”的概念那樣引起很大的誤解。再次，使用“建制村”的概念，可以明確地表明，設(shè)立村委會(huì)的村既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的區(qū)域劃分單位，也是法定的建制單位。盡管《憲法》和《村委會(huì)組織法》均規(guī)定，村委會(huì)是基層群眾性自治組織，但這種自治組織并不是基層群眾想設(shè)立就設(shè)立、想不設(shè)立就不設(shè)立的與國(guó)家無(wú)關(guān)的自組織，而是國(guó)家憲法和法律規(guī)定必須設(shè)立的組織。村民自治共同體不是村民想?yún)⒓泳蛥⒓?、想不參加就不參加的完全意志自由、意思自治的共同體，而是村民自出生即為其當(dāng)然成員的共同體，是國(guó)家將村民組織起來(lái)的共同體。設(shè)立村委會(huì)是在農(nóng)村基層進(jìn)行現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，設(shè)立村委會(huì)的村的建制是農(nóng)村基層建制的一個(gè)重要方面。在此意義上，也只有將設(shè)立村委會(huì)的村稱為“建制村”才最為恰當(dāng)。此外，在一些場(chǎng)合用“建制村”的概念指稱由廣大村民組成的自治共同體，也還是可以的，不會(huì)造成理解上的混亂。

據(jù)此，修改《村委會(huì)組織法》，可以用“建制村”這一概念來(lái)取代原用“村民委員會(huì)”指稱由廣大村民組成的自治共同體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的區(qū)域劃分單位、設(shè)立村委會(huì)的村的地方。如將第2條第1款修改為：“村民以建制村為基本單位，進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！钡?條第2款修改為：“建制村的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府提出，經(jīng)村民會(huì)議討論同意后，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)?！钡?0條修改為：“建制村可以按照村民居住狀況分設(shè)若干村民小組，小組長(zhǎng)由村民小組會(huì)議推選。”［7］

［1］詹成付.鄉(xiāng)村政治若干問(wèn)題研究［M］.西安：西北大學(xué)出版社，2004.

［2］民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司.中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)選舉規(guī)程［Z］.北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2001：217.

［3］新華網(wǎng).中國(guó)將逐步取消城鄉(xiāng)分割的二元戶口登記制度.［EB/OL］［2007－03－29］.http://news.xinhuanet.com/politics/2007－03/29/content－5913702.htm.

［4］徐增陽(yáng)，楊翠萍.村民自治的發(fā)展趨勢(shì)［J］.政治學(xué)研究，2006（3）.

［5］全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國(guó)家法行政法室，國(guó)務(wù)院法制辦公室政法勞動(dòng)社會(huì)保障法制司，民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司.村民委員會(huì)組織法學(xué)習(xí)讀本［Z］.北京：中國(guó)民主法制出版社，1998：81.國(guó)務(wù)院法制辦公室政法司.村民委員會(huì)組織法講話［Z］.北京：中國(guó)法制出版社，1999：21.

［6］崔智友.中國(guó)村民自治的法學(xué)思考［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2001（3）.

［7］唐鳴，陳榮卓.村委會(huì)組織法修改：?jiǎn)栴}探討和立法建議［J］.社會(huì)科學(xué)研究，2006（6）.

［8］張志環(huán)，趙偉.“行政村”可不可用［J］.中國(guó)地方志，2005（6）.

［9］余維良.還是稱“自治村”好［J］.鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇，2003（11）.

［10］伊佩莊.“建制村”稱謂是最好的選擇［J］.鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇，2003（7）.

［11］辭海［Z］.上海：上海辭書(shū)出版社，1980：797.

［責(zé)任編輯 張家鹿］

D638

A

1000－2359（2010）03－0055－05

唐鳴（1957—），男，湖北武漢人，法學(xué)博士，華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究中心教授，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院副院長(zhǎng)、博士生導(dǎo)師，主要從事農(nóng)村法制建設(shè)研究；徐增陽(yáng)（1975—），男，湖北十堰人，法學(xué)博士，華中師范大學(xué)管理學(xué)院副教授，主要從事地方政府與基層治理、農(nóng)民工問(wèn)題研究。

2008年國(guó)家社會(huì)科學(xué)重大項(xiàng)目“健全農(nóng)村民主管理制度對(duì)策研究”（08＆Z D 028）；2007年教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“村民自治面臨的新問(wèn)題及法律制度建設(shè)”（07JJD810157）

2010－03－18