劉 波

社會保障基金監(jiān)管政策執(zhí)行中的問題與對策研究

劉 波

(廣州大學公共管理學院,廣東廣州510006)

社會保障基金是社會保障體系的核心,是現(xiàn)代社會保障制度得以建立并正常運行的物質(zhì)基礎和財力保證,有效監(jiān)管是社會保障基金安全運行的重要保證,國家為此出臺了一系列的政策。但是,社會保障基金監(jiān)管政策卻在執(zhí)行中存在法律障礙、體制障礙、技術障礙以及信息不對稱等問題,健全監(jiān)管法制,完善監(jiān)管組織體系,推進信息化建設和完善信息披露制度是解決問題的有效之策。

社會保障;基金監(jiān)管;政策執(zhí)行

社會保障基金是國家為實施各項社會保障項目而預先建立起來的專款專用的資金。它是社會保障制度的現(xiàn)實經(jīng)濟基礎。然而,當前社保基金監(jiān)管不力,監(jiān)管不嚴,擠占、挪用甚至浪費現(xiàn)象比較突出,使用缺乏規(guī)范性,如上海的挪用社?；鸢讣?給社保基金造成了重大損失。據(jù)不完全統(tǒng)計,1998年到2005年,全國清理回收擠占挪用社?；疬_160多億元。截至“十五”期間,勞動和社會保障部接到擠占挪用基金舉報案件96件[1]。建立完善的社會保障基金監(jiān)管政策,是保證社會保障基金安全運行、完善社會保障制度體系、維護基金產(chǎn)權人合法利益的制度安排,是促進我國經(jīng)濟社會健康、穩(wěn)定、和諧發(fā)展的重要制度支撐。

一、社會保障基金監(jiān)管的重要性及意義

社會保障基金是老百姓的“養(yǎng)命錢”“救命錢”,必須高度重視社會保障基金監(jiān)督工作。實現(xiàn)社會保障基金的安全和保值增值,既是一項重要的業(yè)務工作,也是一項重要的政治責任。

(一)社會保障基金監(jiān)管是現(xiàn)代社會保障制度建立和發(fā)展的需要

社會保障是當代社會的緩沖器,社會保障在整個經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的作用日益加大。從某種程度上講,社會保障發(fā)展狀況直接反映了經(jīng)濟社會發(fā)展狀況。社會保障基金在整個社會保障體系中扮演著十分重要的角色。社會保障體系的順利運行,必須以一定的經(jīng)濟物質(zhì)基礎為條件,而社會保障基金正是扮演著經(jīng)濟物質(zhì)基礎的重要角色,是確保社會保障制度功能有效發(fā)揮的需要。社會保障基金監(jiān)管是保證社會保障基金及時、有效供給并順利給付的要求,是實現(xiàn)社會保障基金保值增值的內(nèi)在要求,是社會保障基金安全、高效運行的制度安排。

(二)社會保障基金監(jiān)管的制度目標和基本理念是維護基金產(chǎn)權人的合法權益

社會保障基金的信托性質(zhì)要求基金管理人、基金投資人、基金保管人三者之間形成相互牽制、相互監(jiān)督的關系。在社會保障基金運行過程中,各相關利益者之間的信息不對稱現(xiàn)象大量存在,對社會保障基金產(chǎn)權人的所有權產(chǎn)生了威脅,因此,需要借助監(jiān)管手段消除或降低這種不對稱信息所產(chǎn)生的不利影響,以維護社會保障基金產(chǎn)權人的合法權益。

(三)社會保障基金監(jiān)管是規(guī)避現(xiàn)實風險的要求

社?；鸬陌踩屯暾腔鸨O(jiān)管的首要目標。社?；鹗且越鹑谫Y產(chǎn)的狀態(tài)存在和運動的,而金融體系有其內(nèi)在的風險,這就產(chǎn)生了社保基金安全性、保值增值性的內(nèi)在要求與金融體系、金融機構、金融資產(chǎn)內(nèi)在風險性與脆弱性的矛盾。同時,投保人與基金管理人之間存在的信息不對稱易導致基金管理人產(chǎn)生道德風險和逆向選擇,如欺騙、不履行、錯誤履行或公開盜竊資產(chǎn)等行為,基金運營過程存在代理風險。社會保障基金收支數(shù)目龐大,已經(jīng)成為影響社會總供給與總需求的重要經(jīng)濟變量,如果運行失當,必然給經(jīng)濟社會發(fā)展造成重大負面影響。因此必須加強社保基金監(jiān)管,將風險降低在可接受的范圍。建立和完善社?；鸨O(jiān)管政策,成為各國社會保障制度建設的重要內(nèi)容。

二、社會保障基金監(jiān)管政策執(zhí)行中存在的問題

(一)監(jiān)管立法滯后,法規(guī)不完善,是基金監(jiān)管的法律障礙

基金監(jiān)管法規(guī)不完善是社保基金出現(xiàn)問題的首要原因[2]。從立法層面看,我國目前還沒有一部人大立法通過的正式社會保障法律,而是由國務院行政法規(guī)、部門行政規(guī)范性文件架構起社會保障的法律框架,使其缺乏相應的權威性和穩(wěn)定性。從立法體系看,迄今為止,我國尚沒有一部專門的法律法規(guī),對社?；鸬幕I集、管理監(jiān)督、分配使用、處理處罰、責任追究做出明確的規(guī)定,社會保障基金的運營缺乏強有力的監(jiān)督機制。目前只在《勞動法》和《社會保險費征繳暫行條例》中作了原則規(guī)定,具體監(jiān)管依據(jù)只是部門規(guī)章和規(guī)范性文件,法律層次很低,已經(jīng)不能適應現(xiàn)行社會保障體系的要求。社?；鸨O(jiān)管部門的執(zhí)法力度因法制不健全受到制約和障礙。立法的缺失必然導致社?；鸨O(jiān)督失控,違規(guī)操作和貪污老百姓的“養(yǎng)命錢”就無法避免。因此,必須加強社會保障立法的步伐。

(二)機構職能權責不清,體制不順,缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,是基金監(jiān)管的體制障礙

首先,我國社保管理機構存在多而亂現(xiàn)象,采取的是分散式多頭監(jiān)管模式,參與基金管理的部門有勞動和社會保障部、財政部、審計部、稅務部、證監(jiān)會、保監(jiān)會、銀監(jiān)會、社?；鹄硎聲取＿@種分散型的監(jiān)管呈現(xiàn)出以下缺陷:監(jiān)管效率低下,監(jiān)管部門間協(xié)調(diào)成本高,缺少整體權力責任中心,易形成監(jiān)管真空,各監(jiān)管部門之間缺乏信息共享和協(xié)調(diào)配合的制度設計,導致基金在每個環(huán)節(jié)上都可能出現(xiàn)安全隱患,從而威脅到社?；鸬陌踩?。其次,基金管理機構角色模糊,權責不清,管理者與監(jiān)督者合二為一,使社?；鹑狈Κ毩⒑陀行У男姓O(jiān)管。各級社保部門不僅是社?；鸬谋O(jiān)督機構,同時也是社保基金的管理機構。地方社保部門既當“運動員”即基金營運,又當“裁判員”即行政監(jiān)督,缺乏相互制約的監(jiān)督機制。最后,現(xiàn)行的社保基金監(jiān)管政策是以行政監(jiān)管為主體、審計監(jiān)管和社會監(jiān)管為補充的三位一體的社保監(jiān)管體系?！叭健北O(jiān)管的主管部門缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,相互協(xié)調(diào)較差,缺乏信息交流和共享規(guī)劃,造成了監(jiān)督力量的流失和不足,而且嚴重影響了被監(jiān)管者的工作。

(三)監(jiān)管手段落后,信息化建設水平低,是基金監(jiān)管的技術障礙

目前我國社會保障部門整體信息化建設水平還比較低,基金監(jiān)管手段落后,沒有形成一套完善的通用性強、易于操作的信息化系統(tǒng)。社會保障基礎設施建設滯后,影響了社?；鸬谋O(jiān)管工作。由于缺乏必要的投入,信息管理的軟硬件設施十分落后,信息化水平低,信息化建設的滯后致使社會保障、地稅、財政等部門之間的大量社會保險數(shù)據(jù)和信息傳遞緩慢,各部門之間的數(shù)據(jù)對接制度也尚未完全建立,資源不能共享。有的地區(qū)連社會保險個人帳戶對賬單也無法及時、準確地公布,這在一定程度上制約了社會保障基金監(jiān)管的力度和有效性。同時目前的信息應用系統(tǒng)尚處于分散建設階段,缺乏統(tǒng)一性,存在資源分散,沒有形成管理、技術、服務和監(jiān)督鏈。

(四)信息披露制度不健全,基金運作不透明,信息不對稱引發(fā)基金管理風險

當前我國社保基金最大的弊端在于沒有建立透明、公開的基金管理運作模式,缺乏嚴格的信息披露制度?，F(xiàn)行文件涉及社保基金信息披露的規(guī)定如《社會保險費征繳暫行條例》第十六條和第十七條都只是籠統(tǒng)地規(guī)定經(jīng)辦機構每年向繳費個人發(fā)送保險賬戶單和公布本單位繳費情況,而沒有對公布文件的范圍、指標和方式等詳細情況做出明確規(guī)定,可操作性很差。基金運營機構封閉運作,公眾監(jiān)督缺位,只對上級行政機關負責,基金收支無需向受益人報告,也不接受受益人的監(jiān)督,從而為不法分子暗箱操作和權力尋租提供了空間。同時,信息不對稱在基金的征繳、運營、支出等各個環(huán)節(jié)不同程度地存在。在基金運作上,因基金所有權與經(jīng)營權分離的運營方式出現(xiàn)了委托—代理風險,由于兩者之間信息不對稱,委托人無法準確地掌握受托人的行為特征,也很難準確做出促使代理人在委托人無法監(jiān)督的情況下依然為委托人的最大利益而經(jīng)營的判斷,“逆向選擇”和“道德風險”不可避免。

三、完善社會保障基金監(jiān)管政策的對策思考

發(fā)達國家基金管理運營政策都在不斷發(fā)展變化,一些國家由政府直接管理基金,一些國家則交給私有養(yǎng)老基金管理公司來運營,一些資本市場成熟度比較高的國家則直接投資資本市場。從美國、日本、英國等國家的經(jīng)驗來看,對社?；鸬谋O(jiān)管政策主要呈現(xiàn)三個特征:依托完備法律法規(guī)體制實施社?；鸨O(jiān)管;確立社保基金監(jiān)管部門、監(jiān)管結(jié)構,賦予執(zhí)法權威;社保基金監(jiān)管向?qū)I(yè)化市場化發(fā)展。針對我國社會保障基金監(jiān)管政策執(zhí)行中存在的問題,結(jié)合我國的實際情況,借鑒國外的成熟經(jīng)驗,我們提出以下幾個方面的對策。

(一)建立健全社保基金監(jiān)管的法律制度

社會保障基金監(jiān)管的法律制度是實施社會保障基金監(jiān)管的直接依據(jù)。社會保障基金監(jiān)管較成功的國家都非常注重法制建設,把它作為強制性監(jiān)管的依據(jù)和行為規(guī)范。其社會保障基金監(jiān)管政策的法律體系一般包括以下三個層次內(nèi)容:第一,憲法,如美國、英國、日本等國家現(xiàn)行憲法中都明確規(guī)定了公民所享有的社會保障權益。第二,社會保障法,如英國1911年頒布的《國民保險法》、美國1935年頒布的《社會保障法案》。第三,社會保障基金管理法,如社會保障基金收支法律法規(guī)和社會保障基金投資法律法規(guī)等。從我國社?；鸨O(jiān)管政策安排的客觀要求出發(fā),構建和完善社?；鸨O(jiān)管法律制度,主要包括以下幾方面內(nèi)容:一是在勞動法等國家基本法律中,應對社會保障基金監(jiān)督做出相關規(guī)定,確定其法律地位和基本原則。二是制定社?；鸨O(jiān)督管理條例,規(guī)范基金征繳、管理、支付、運營等行為,明確法律責任,確定監(jiān)管主體,增強執(zhí)法效率,將社?；鸬男姓芾砗屯顿Y運營分開,真正防止社保基金被挪用擠占現(xiàn)象。三是根據(jù)具體實際工作需要,研究制定單項法規(guī),對社保基金投資運營、反欺詐等作出制度性規(guī)定,實現(xiàn)規(guī)范管理。

(二)完善社保基金監(jiān)管的組織體系,建立專門監(jiān)督機制

社會保障基金監(jiān)管組織體系包含兩個層面:一是內(nèi)部監(jiān)管,包括財務監(jiān)督和審計監(jiān)督,從源頭上解決違紀違規(guī)行為的發(fā)生。二是外部監(jiān)管,包括行政監(jiān)督、法律監(jiān)督和社會監(jiān)督。通過建立內(nèi)外結(jié)合、縱橫交織的社保基金監(jiān)管組織體系網(wǎng),確保社?；鸬陌踩暾捅Ｖ翟鲋?。(1)加強基金內(nèi)部監(jiān)督,建立獨立的內(nèi)部審計機構。內(nèi)部監(jiān)督是社?；鸨O(jiān)督管理機制的基礎環(huán)節(jié)。經(jīng)辦機構內(nèi)部要建立可操作的基金管理制度,明確各項基金管理的程序,規(guī)范業(yè)務經(jīng)辦行為。明確相關部門和人員的責任,按工作程序設置崗位,制定嚴格的崗位責任制。建立獨立的內(nèi)部審計機構,做到內(nèi)部財務、業(yè)務、審計三分離,以實現(xiàn)加強內(nèi)部管理、接受社會監(jiān)督的管理要求。(2)打破體制性障礙,建立獨立的專門監(jiān)管機構。在社會保險制度比較完善的西方國家,一般都建立社會保險基金專門監(jiān)管機制。如英國的職業(yè)養(yǎng)老保險委員會、荷蘭的社會保險委員會、德國的社會保險民間管理機構和“社會法庭”、澳大利亞的保險與養(yǎng)老金管理委員會等。我國亟需建立一個獨立的、強有力的社?；鸨O(jiān)管委員會,專門負責對社保基金的運作進行全面監(jiān)管。組織化的專門監(jiān)督機制不僅有利于提高行政監(jiān)管部門決策的科學性、民主化和透明度,而且可以大大調(diào)動用人單位和勞動者對社?；鸨O(jiān)督的積極性,從而更有效地維護勞動者的正當權益。(3)加強社會監(jiān)督制度。首先,確保社會團體對社?；鸾?jīng)辦機構的法定監(jiān)督權,形成社會團體監(jiān)督網(wǎng)絡;其次,使用人單位和參保勞動者享有對社會保障基金征繳、管理、投資的問詢質(zhì)疑權利。最后,還應當賦予新聞媒體對社會保障基金的監(jiān)督權利,充分發(fā)揮新聞輿論對社會保障基金運行的監(jiān)督作用。

(三)加快推進社會保障的信息化建設

社會保障信息化是整個社會保障體系的技術支撐,它能夠?qū)ι鐣Ｕ匣饘嵭袊乐斂茖W、規(guī)范高效的管理。充分利用現(xiàn)代科技手段,加強對社會保障基金的信息監(jiān)管,是當今世界各國的普遍選擇。計算機管理能夠促進社會保障管理制度內(nèi)部的規(guī)范化運作,有利于提高工作效率,確保社會保障基金的各項數(shù)據(jù)安全可靠,參加社會保險的人可以通過計算機網(wǎng)絡進行查詢服務,使社會保障基金的支出與使用能夠隨時接受社會公眾的監(jiān)督。以“金保工程”建設為契機,建立和完善科學的社會保障信息化管理體系。首先,將參保單位和參保人員的各項基本信息及個人賬戶信息納入計算機管理,嚴格按有關法規(guī)操作,不僅要求各級保險機構定期公布個人賬戶儲存情況,而且應將各項社會保險基金的收入、支出等詳細情況公開,同時保證參保人員隨時查詢本人情況,接受監(jiān)督。其次,盡快完善指紋認證體系,從而最大限度地杜絕虛報、冒領社會保障基金情況的發(fā)生。隨著社會保障事業(yè)的快速發(fā)展,社會保障工作的信息量正以前所未有的速度急劇膨脹。無論是社會保險關系接續(xù)和待遇的跨地區(qū)支付還是養(yǎng)老金社會化發(fā)放,如果沒有一個龐大的信息系統(tǒng)支撐,這些工作根本無法完成。信息化是社會保障事業(yè)發(fā)展的必由之路。

(四)建立完善社?；鸨O(jiān)管的信息披露制度

完善信息披露制度是世界各國基金監(jiān)管成功的經(jīng)驗。嚴格的信息披露制度使社保基金管理者、投資者等各方獲得充分的信息,減少因不完全甚至虛假錯誤導致的風險和損失?；鹦畔⑴吨贫葢型晟频捏w系和完整的具體的披露要求?；鹭攧請蟾媸切畔⑴兜闹饕d體,包括資產(chǎn)負債表、利潤表和現(xiàn)金流量表以及財務情況說明書、財務報表附注等。基金管理機構應及時將基金投資的成本、效益、利潤及其他重大事項向公眾披露,監(jiān)管機構著重審查信息披露的真實性和準確性。社保機構應當定期向社會公告社?；鸬幕I集、支付、運營等信息,提高基金管理的透明度和全社會的參保意識,讓公眾享有知情權,自覺接受社會監(jiān)督,逐步實現(xiàn)社?；鸬墓_、公平、公正運作。認真落實原勞動保障部《關于建立社會保險信息披露制度的指導意見》和中國證監(jiān)會的《信息披露準則》要求,做好社會保險信息定期披露和日常披露工作。

綜上所述,我國社會保障制度雖日趨完善,但因制度和體制原因,社會保障基金監(jiān)管政策還存在不少問題和漏洞,需要盡快完善社?；鸨O(jiān)管的法律制度,健全社保基金監(jiān)管的組織體系,明確基金管理機構的職能權責,加強對社?；鸬纳鐣O(jiān)督,大力推進社會保障的信息化建設,完善社?；鸨O(jiān)管的信息披露制度,規(guī)范社會保障基金運營,確保社會保障基金保值增值,實現(xiàn)社會保障制度的可持續(xù)發(fā)展。

[1]趙小劍.社?；馂楹未蟀割l發(fā)[N].南方周末,2006-09-28.

[2]鄭秉文.中國產(chǎn)生社保案的制度原因及解決辦法[J].國際經(jīng)濟評論,2007(5).

Monitoring the Implementation of Policies of Social Security Funds in the Problemsand Solutions

L IU Bo
(Guangzhou University,Guangzhou 510006,China)

Social security fund is the core of the social security system.And also it is a modern social security system that has been established and normal operation of the material basis and financial resources.Social security fund regulation is an important guarantee for safe and effective operation of great significance.There are legal barriers,institutional barriers,technical barriers and information asymmetries in the supervision of social security f unds.Making sound regulatory legal system,improve the regulatory organization,to promote information technology and improve the information disclosure system response.

social security;f und regulatory;issues countermeasures

C913.7

A

1000-2359(2010)02-0168-04

劉波(1971-),女,浙江寧波人,廣州大學公共管理學院副教授,法學博士,主要從事政治學與社會保障研究。

廣州市哲學社會科學“十一五”規(guī)劃項目“金融危機下政府的社會保障職能轉(zhuǎn)型研究”(09B04)

2009-10-25

[責任編輯 孫景峰]