孫敬林

稅費(fèi)改革后信訪不合理訴求增加原因探析

孫敬林

(華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)系,湖北武漢430074)

對(duì)于取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之后的農(nóng)民信訪,各種農(nóng)民“抗?fàn)帯钡恼f法已缺乏足夠的解釋力。隨著農(nóng)村稅費(fèi)的取消,農(nóng)村信訪出現(xiàn)了新的形勢(shì),不僅信訪數(shù)量劇增,而且不合理訴求信訪所占比重明顯變大。從基層治理的角度來透視當(dāng)前農(nóng)村不合理訴求信訪現(xiàn)象,這是基層治理弱化的結(jié)果。

信訪;不合理訴求;抗?fàn)?治理

稅費(fèi)改革后,不合理訴求大量增加成為農(nóng)村信訪的突出特點(diǎn)。就整個(gè)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)看,非正常上訪行為危及社會(huì)穩(wěn)定,是社會(huì)不斷向前發(fā)展過程中的一股逆流。從維護(hù)社會(huì)秩序的角度來看,非正常上訪行為混淆社會(huì)視聽,本身就是對(duì)社會(huì)秩序的破壞。解決日益嚴(yán)峻的信訪問題尤其是不合理訴求問題,是實(shí)現(xiàn)國家長治久安,推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一、稅費(fèi)改革后的農(nóng)村信訪特點(diǎn)

稅費(fèi)改革后,信訪問題成為縣鄉(xiāng)治理中的一項(xiàng)重要工作。上級(jí)對(duì)縣級(jí)工作的要求是“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù),穩(wěn)定是第一責(zé)任”。對(duì)于基層而言,穩(wěn)定最主要的工作就是減少信訪數(shù)量和縮小信訪規(guī)模。當(dāng)前,農(nóng)村信訪形勢(shì)呈現(xiàn)以下特點(diǎn):一是信訪總量呈上升趨勢(shì),二是不合理訴求急劇增加,三是不合理訴求調(diào)處難度大。不合理訴求者由于提出了過分要求,對(duì)處理結(jié)果期望值過高,使調(diào)處難度增大。當(dāng)不能滿足信訪人的要求時(shí),他們會(huì)重復(fù)上訪和越級(jí)上訪,形成非正常上訪。不合理訴求的信訪處理難度大,耗費(fèi)了基層政府大量的人力物力。

同時(shí),就農(nóng)村信訪中的不合理訴求而言,又呈現(xiàn)出以下特點(diǎn):其一,上訪的主體多樣化。他們各有不同的利益訴求,但卻逐漸呈現(xiàn)出組織化的特點(diǎn),能夠巧妙地運(yùn)用掌握的法律法規(guī)知識(shí)對(duì)自己的不合理訴求進(jìn)行辯護(hù)。其二,上訪時(shí)間跨度大。一些上訪案件可以追溯到上世紀(jì)70年代末;一些上訪者上訪持續(xù)時(shí)間可以長達(dá)十幾年乃至幾十年,常年在外奔走,甚至以此為業(yè)。其三,上訪者一般都信上不信下。在他們的心目中,官越大越能解決問題,要找就找一把手。一把手有事不能出面接待,他們便認(rèn)為單位對(duì)信訪問題不重視,不愿幫他們解決問題,就越有意見。有的在反映問題時(shí)通常違背正常程序撇開基層政權(quán),直接跑到省級(jí)機(jī)關(guān),甚至直接到中央部委,以圖引起高層領(lǐng)導(dǎo)重視從而解決問題。其四,無理上訪行為具有時(shí)段性的特點(diǎn),在“兩會(huì)”期間、重要節(jié)日期間具有群發(fā)性的特征,上訪者期望通過這種方式引起社會(huì)關(guān)注,達(dá)到自己的目的。

從建立運(yùn)行有序的政治秩序的視角分析,不合理上訪行為在利益訴求上往往違背公共利益,不具有合理目的,在上訪過程中希望通過違背法定程序的方式來吸引社會(huì)注意力,引起領(lǐng)導(dǎo)人的重視,進(jìn)而達(dá)到自身目的。

自上世紀(jì)90年代農(nóng)民上訪現(xiàn)象進(jìn)入學(xué)界視野以來,信訪問題成為鄉(xiāng)村政治社會(huì)學(xué)研究的一個(gè)重要課題。其中,1993年發(fā)生在四川仁壽由于修路集資而導(dǎo)致農(nóng)民集體上訪,進(jìn)而圍攻縣鄉(xiāng)政府的事件,成為一個(gè)標(biāo)志性事件。伴隨著農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重所導(dǎo)致的干群關(guān)系緊張,全國各地發(fā)生了類似的農(nóng)民抗稅以及圍堵縣鄉(xiāng)政府的事件。在此社會(huì)背景下,所有的關(guān)于信訪的研究基本上都是將農(nóng)民的信訪行為看作對(duì)政府的“抗?fàn)帯?農(nóng)民上訪或者是一種利益表達(dá)行為,或者是一種政治參與行為。

如果說取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之前,從農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重角度將農(nóng)民信訪行為看是對(duì)基層政府的“抗?fàn)帯笔怯行У?那么,對(duì)于當(dāng)前的信訪問題而言,再用“抗?fàn)帯眮斫忉屴r(nóng)民上訪顯然是蒼白無力的。因?yàn)?信訪作為一種“抗?fàn)帯爆F(xiàn)象,必須滿足兩個(gè)假設(shè):一是國家對(duì)農(nóng)民的“剝奪”;二是農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的興起。對(duì)于當(dāng)下而言,兩個(gè)假設(shè)都是不成立的,一方面是取消稅費(fèi)之后,切斷了各級(jí)政府向農(nóng)民收費(fèi)的渠道,并且國家以各種渠道實(shí)現(xiàn)了向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付;另一方面,大部分的農(nóng)民上訪訴求,都是要求政府解決日常生產(chǎn)生活中的各種困難,并沒有表現(xiàn)出“公民意識(shí)”的覺醒,從邏輯上講,中國農(nóng)民也不可能以稅費(fèi)改革為時(shí)間點(diǎn),突然爆發(fā)出權(quán)利訴求。因此,當(dāng)前的信訪問題是一個(gè)治理問題。

二、農(nóng)村信訪中不合理訴求與基層治理

所謂不合理訴求信訪,一方面是訴求內(nèi)容不合理,即訴求內(nèi)容超越公民權(quán)利以及法律范圍,沒有法律依據(jù),屬于無理取鬧;另一方面利益表達(dá)的方式是不合理的,即上訪人反映的問題已按法律、法規(guī)、政策和事實(shí)依據(jù)處理終結(jié),按照規(guī)定信訪部門不予受理,也沒有能力解決的,但上訪人拒不接受既有的處理結(jié)果,就同一問題繼續(xù)重復(fù)上訪,并提出不合理訴求的行為。本文對(duì)不合理訴求按照以下標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界定:凡三級(jí)終結(jié)(所謂信訪三級(jí)終結(jié),是指同一信訪事項(xiàng),按照法定程序,經(jīng)過三級(jí)行政機(jī)關(guān)依次做出處理意見、復(fù)查意見、復(fù)核意見后,有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)終止受理該信訪事項(xiàng),該信訪事項(xiàng)處理終結(jié)。信訪人仍以同一事實(shí)和理由提出投訴請(qǐng)求的,各級(jí)人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān)不再受理。)后繼續(xù)上訪者為不合理訴求;有一定道理但不可能解決的為不合理訴求。部分合理、部分不合理的為合理訴求。

(一)基層治理弱化

當(dāng)前的農(nóng)村信訪中不合理訴求增加與基層治理能力弱化所導(dǎo)致的矛盾增加和沖突升級(jí)有關(guān)。稅費(fèi)改革前,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)著向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅支持國家現(xiàn)代化建設(shè)的任務(wù),為了完成任務(wù),鄉(xiāng)村兩級(jí)建制比較完備。鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子、村兩委班子結(jié)構(gòu)完整,人員齊全,每個(gè)小組還配備了小組長。在征收稅費(fèi)工作中,鄉(xiāng)村干部與村民之間進(jìn)行了高頻度的互動(dòng),并建立了制度性關(guān)聯(lián)[1]。這雖然構(gòu)成了農(nóng)民沉重的負(fù)擔(dān),但同時(shí)也為基層治理提供了基礎(chǔ)。一方面,健全的基層體制能夠深入到村莊中,為維持鄉(xiāng)村秩序提供力量;同時(shí),鄉(xiāng)村干部為了完成稅費(fèi)任務(wù),必須要滿足農(nóng)民的一些要求,比如,政府要承擔(dān)起修路、修橋、挖河等公共品供給。在征稅與“抗稅”的博弈中,基層政府在一定程度上受制于農(nóng)民,為農(nóng)民提供服務(wù),客觀上構(gòu)成一種治理力量。

稅費(fèi)改革后,機(jī)構(gòu)改革再一次被提到日程上來。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再承擔(dān)向農(nóng)民征收稅費(fèi)等任務(wù),此次改革進(jìn)行得較為徹底。改革的結(jié)果使不少機(jī)構(gòu)被合并或撤銷,大量的人員被分流?；鶎痈母镏?村莊小組長被取消,村干部減少,村級(jí)政權(quán)普遍被弱化,國家力量正式從自然村中退出。另外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)逐漸變成縣的派出機(jī)構(gòu),已不具備獨(dú)立完備的綜合治理能力。鄉(xiāng)村兩級(jí)依靠上級(jí)財(cái)政維持運(yùn)行,被禁止以任何方式從農(nóng)民那里收費(fèi),大部分鄉(xiāng)村兩級(jí)組織失去了積極作為的動(dòng)力。在此背景下,基層治理能力大幅度弱化,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)變成“疲軟型”政權(quán)[2],逐漸“懸浮”[3]于鄉(xiāng)村社會(huì)之外,鄉(xiāng)村社會(huì)失去維持地方秩序的力量,大部分村莊出現(xiàn)了“村將不村”的局面,基層社會(huì)陷入了“結(jié)構(gòu)混亂”[4]的困境?；鶎又卫淼娜趸?導(dǎo)致了鄉(xiāng)村社會(huì)秩序混亂,在不存在一套維持地方公正的結(jié)構(gòu)與規(guī)范的前提下,增加了矛盾沖突的可能性,村民間相互齷齪的事情增加;另外,由于治理的弱化,基層又失去化解矛盾的能力。以前村莊內(nèi)部可以化解的矛盾上升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣里,最終導(dǎo)致了信訪形式越來越嚴(yán)重,并表現(xiàn)為“治理性危機(jī)”[2]。

(二)信訪訴求價(jià)值錯(cuò)位

所謂的“合理”與“不合理”都是社會(huì)概念。大量的農(nóng)村信訪中,農(nóng)民的訴求所指與政府對(duì)信訪訴求內(nèi)容定性的差異,導(dǎo)致了信訪訴求中的價(jià)值錯(cuò)位。也就是說很多信訪,站在農(nóng)民的角度是合理的訴求,而政府體制并不認(rèn)同的這種訴求,從而導(dǎo)致了不合理訴求信訪的增加。

取消稅費(fèi)后,基層治理發(fā)生轉(zhuǎn)型,從過去的全能管理型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府。在這種轉(zhuǎn)型中,很多過去由基層政府負(fù)責(zé)的事務(wù),現(xiàn)在交給了市場(chǎng)與社會(huì)。比如,鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤銷“七站八所”之后,大量的公共服務(wù)由市場(chǎng)提供。在這種轉(zhuǎn)型過程中,基層組織迅速弱化,而相應(yīng)的社會(huì)組織與市場(chǎng)主體才剛剛起步,無法為群眾提供各種服務(wù),當(dāng)農(nóng)民在市場(chǎng)中得不到應(yīng)有的服務(wù)時(shí),農(nóng)民把本來不屬于政府負(fù)責(zé)的事務(wù)以信訪的形式向政府反映,要求政府滿足他們的需求,政府由于職能弱化而無法滿足他們的要求。同時(shí),政府認(rèn)為,這應(yīng)屬于市場(chǎng)來提供服務(wù),與政府無關(guān),如果農(nóng)民信訪反映這類事情,政府則認(rèn)為屬于不合理訴求范疇。

另外,國家的某些政策法規(guī)與農(nóng)民的要求發(fā)生沖突,導(dǎo)致不合理訴求信訪行為的發(fā)生。比如,依據(jù)國家法律法規(guī),第二輪土地承包保持30年不變。2008年中共十七屆三中全會(huì)又規(guī)定農(nóng)村土地承包權(quán)長期不變,限制了鄉(xiāng)村調(diào)地的能力。很多村莊在2000年之后,土地就沒有調(diào)整過。土地第二輪延包之后,有些家庭由于娶妻生子,人口大量增加,這些增加的人口沒有土地,生活困難。有些家庭因老人去世,土地被子女繼承。村莊中的土地分配不均導(dǎo)致了不少人上訪。這些要求政府調(diào)整土地的信訪,在基層政府看來是不合理訴求,因?yàn)樗环蠂艺摺５钦驹跓o地農(nóng)民的角度看,這些訴求卻是合理的,因?yàn)橥恋厥寝r(nóng)民生存的保障。無法短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)城市化的情況下,按照當(dāng)前的土地制度,農(nóng)村土地分配越來越不均。無地農(nóng)民上訪的情況會(huì)變得越來越嚴(yán)重,此類不合理訴求信訪量會(huì)呈遞增趨勢(shì)。

(三)信訪吸納治理

信訪吸納治理是指在取消稅費(fèi)之后,基層治理能力弱化,大量的常規(guī)治理工作被納入了信訪框架[5]。

稅費(fèi)改革前,基層政府具有較完備的治理體系與較強(qiáng)的治理能力,不僅大量矛盾在基層就被化解,而且鄉(xiāng)村社會(huì)具有良好的“分類治理”能力,很多不合理訴求被小組長、村干部所化解。同時(shí),鄉(xiāng)村社會(huì)規(guī)范也抑制了農(nóng)民提出不合理訴求的可能。

隨著鄉(xiāng)村社會(huì)原子化程度的加深和村莊道德規(guī)范的弱化,村民的生活預(yù)期變短,合理與不合理變得模糊了。當(dāng)鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)于不合理現(xiàn)象制裁弱化后,一些不合理行為就可以進(jìn)入政治體制。比如,村莊有些因?yàn)榛橥馇閷?dǎo)致的上訪。在傳統(tǒng)村莊中,婚外情是由村莊輿論所規(guī)范,有婚外情會(huì)受到村莊輿論的譴責(zé)。隨著社會(huì)風(fēng)氣的轉(zhuǎn)變以及村莊道德規(guī)范的弱化,村莊內(nèi)婚外情大量發(fā)生,引發(fā)了的矛盾無法在村莊內(nèi)部得到化解,就變成信訪問題?；橥馇椴粚儆诜蓡栴},政府只能調(diào)解而不能解決這類問題。類似這樣的合情不合法的事情,被信訪體制吸納之后,就變成不合理訴求的信訪了。

不僅是信訪體制吸納了基層治理中的常規(guī)事務(wù),而且大量涉法涉訴事件也進(jìn)入體制,企圖通過信訪體制實(shí)現(xiàn)“吸納治理”。因?yàn)楫?dāng)農(nóng)民需要申訴時(shí),法律途徑對(duì)于普通農(nóng)民而言,程序復(fù)雜且需要專業(yè)知識(shí),成本也比較高。而信訪途徑成本低,答復(fù)時(shí)間短,程序簡(jiǎn)單。所以,大多數(shù)農(nóng)民傾向于選擇信訪途徑。大量的涉法涉訴事件被信訪體制吸納之后,按照法律規(guī)定又無法解決,就變成了不合理訴求的上訪。

(四)壓力型體制

當(dāng)前農(nóng)村信訪不合理訴求的大量增加,與信訪治理中的“壓力型體制”[6]密切相關(guān)。稅費(fèi)改革后,隨著國家對(duì)信訪問題越來越重視,各級(jí)政府對(duì)信訪實(shí)行責(zé)任追究制和“一票否決”,一些村民利用基層政府擔(dān)心被“一票否決”的心理,通過上訪提出不合理要求,以獲取利益,基層政府迫于“一票否決”的壓力,往往會(huì)接受上訪人的不合理訴求,對(duì)這些不合理訴求予以支持和解決。這樣,無疑會(huì)對(duì)其他信訪村民產(chǎn)生示范效應(yīng),會(huì)有更多的人提出不合理訴求以獲取信訪的“額外收益”。于是,不合理訴求多了起來。

壓力型體制下不合理訴求在國家、省、市召開重要會(huì)議、舉辦大型活動(dòng)期間表現(xiàn)得尤為明顯。這些特殊時(shí)期,維護(hù)穩(wěn)定變成了一項(xiàng)政治任務(wù),為確保政治任務(wù)的完成,上級(jí)把壓力型體制發(fā)揮到極致,出現(xiàn)信訪問題對(duì)基層政府的處理也比平時(shí)更加嚴(yán)重。這樣,特殊時(shí)期信訪行為將會(huì)給基層政府造成巨大壓力。而在這一時(shí)期,信訪群眾與鄉(xiāng)村干部的目標(biāo)都是明確的。在上訪村民看來,特殊時(shí)期正是他們向當(dāng)?shù)卣┘訅毫鉀Q自己利益訴求的最好時(shí)機(jī),因?yàn)樗麄冎?上級(jí)政府對(duì)信訪工作非常重視,只要他們上訪,就會(huì)對(duì)基層政府造成很大的壓力,就容易促使問題的解決和獲取更大的利益。因此,在特殊時(shí)期,他們會(huì)千方百計(jì)地越級(jí)上訪,以圖給基層政府造成巨大壓力,促使問題的解決。對(duì)于鄉(xiāng)村干部,他們處在“壓力型體制”之下,上級(jí)下達(dá)的信訪任務(wù)也是明確的,如果出現(xiàn)信訪問題,他們將面臨“一票否決”和追究責(zé)任的危險(xiǎn)。對(duì)于這些不合理訴求信訪,在特殊時(shí)期做好信訪對(duì)象的思想工作是唯一的辦法。然而,僅靠講大道理已不能夠打動(dòng)上訪的村民,他們必須有一些實(shí)質(zhì)性的動(dòng)作來“安撫”他們,基層政府通過讓步并盡可能地滿足信訪人的條件,比如享受某項(xiàng)優(yōu)惠政策等。在這種壓力型體制下,基層政府在與信訪的互動(dòng)和博弈中,往往處于非常被動(dòng)的地位。特殊時(shí)期常規(guī)治理手段失效,導(dǎo)致不合理訴求大量增加。

(五)精神病信訪問題長期得不到解決

北京大學(xué)孫東東教授說,80%的老上訪戶的精神有問題,此話一出,學(xué)界、媒體界一片嘩然。事實(shí)上,孫東東的這話是有一定道理的。這些精神病人上訪成為基層信訪治理中最難辦的事情。這些老上訪戶經(jīng)常往北京跑,基層政府很被動(dòng)。這些老上訪戶的要求多數(shù)時(shí)候是不合理的。他們的信訪訴求多數(shù)是基層政府很難滿足的,精神病上訪問題缺乏有效的解決手段,也導(dǎo)致大量不合理訴求增多,束縛了基層治理能力。

當(dāng)然,除以上問題外,基層溝通渠道不暢也是重要原因。由于缺乏溝通,信訪充當(dāng)了政府與村民溝通的重要渠道。同時(shí),訴求表達(dá)渠道和表達(dá)場(chǎng)所的缺失,也使相當(dāng)一部分訴求因無法表達(dá)而通過信訪渠道表現(xiàn)為不合理訴求。

三、走出信訪治理困境

要走出信訪治理困境,有效解決不合理信訪問題,必須要合理定位信訪職能,加強(qiáng)基層治理以及改革信訪體制。

(一)合理定位信訪職能。信訪在職能定位上是一種責(zé)任追究機(jī)制。隨著基層治理能力的弱化,基層大量的矛盾被信訪體制所吸納,大量的常規(guī)治理工作,甚至歸屬司法部門的工作,都被納入信訪工作框架中,導(dǎo)致基層矛盾無法被化解,并造成了信訪治理陷入困境。尤其是在基層改革的背景下,基層治理問題都被納入到信訪體制中。由于治理被信訪所吸納,違背了信訪的初衷,導(dǎo)致了信訪治理職能定位不清的問題。因此,要對(duì)信訪的職能進(jìn)行準(zhǔn)確定位,真正讓其發(fā)揮應(yīng)有的功能,而把那些常規(guī)的治理工作交由相應(yīng)的政府職能部門以及法律部門來解決。當(dāng)前,信訪應(yīng)當(dāng)具備以下幾種功能:一是監(jiān)督功能。信訪制度建立之初就將民眾對(duì)行政的監(jiān)督作為一個(gè)重要部分(但不限于對(duì)行政的監(jiān)督),除直接指向特定機(jī)關(guān)或其工作人員違法亂紀(jì)與作風(fēng)問題的信訪事項(xiàng)外,幾乎所有糾紛解決型信訪事項(xiàng)都附帶有監(jiān)督特定負(fù)責(zé)部門與政府職員的功能。二是信息匯集功能。信訪制度客觀上為政府活動(dòng)提供了大量信息,既構(gòu)成包括各領(lǐng)域決策所需依據(jù)的信息來源之一,又對(duì)當(dāng)前政策制定與執(zhí)行效果提供信息反饋,其中信訪統(tǒng)計(jì)正日益成為政府運(yùn)作中一個(gè)重要的信息系統(tǒng)。要使這一功能得到充分發(fā)揮,必須結(jié)合政府信息公開制度,將信訪事項(xiàng)在國家機(jī)密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私之外的范圍應(yīng)信息提供人的要求和案件所涉第三人的同意公開,使公民有可能自行挖掘和利用相關(guān)信息并形成實(shí)質(zhì)上的政治參與,同時(shí)也促使黨和政府更加重視信訪事項(xiàng)的解決。三是民主參與決策和行政事務(wù)處理的功能。信訪制度本質(zhì)上包含民主參與的政治屬性,有的信訪案件當(dāng)事人直接提出了政策調(diào)整的意見或處理行政事務(wù)的建議,這些意見或建議常常直接來源于特定社會(huì)問題的核心地帶,至少可以為決策提供一個(gè)異于政府機(jī)關(guān)的參考視角,在更進(jìn)一步的層面上說,許多建議可以成為有效行動(dòng)方案的備選項(xiàng)。

(二)提升基層治理能力。在合理定位信訪職能的前提下,必須要提升基層治理能力?；鶎痈母锊粌H要解決結(jié)構(gòu)龐雜、人員冗雜的局面,而且還要真正提升服務(wù)能力。只有保持鄉(xiāng)村良好的社會(huì)秩序,才能夠減少基層發(fā)生大量矛盾的幾率,從根本上解決信訪部門面臨的壓力。其一,要拓寬農(nóng)民利益表達(dá)途徑和方式。為農(nóng)村穩(wěn)定鋪設(shè)多向度的利益表達(dá)渠道,是提升基層治理能力的重要措施。信訪作為反映社情民意的渠道,在本質(zhì)上是個(gè)政治溝通問題,從政治溝通的視角來看,出現(xiàn)信訪問題的根本原因在于缺乏有效的政治溝通機(jī)制?；鶎诱c民眾之間的溝通機(jī)制缺失,導(dǎo)致地方政府濫用權(quán)力,損害民眾合法權(quán)益。如果在信訪問題產(chǎn)生前就能夠?qū)崿F(xiàn)政府與群眾的有效溝通,使大部分問題在上訪前在相互尊重的基礎(chǔ)上相互交流、相互討論、坦誠相見,從而協(xié)調(diào)各自的行動(dòng),不但能夠使信訪問題通過有效溝通而化解,減輕信訪工作的壓力,而且還能夠搭建一個(gè)新的政府與村民之間的溝通平臺(tái),從而找到一條政府與村民溝通的有效路徑。例如,可以考慮在縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)設(shè)立民意大會(huì)。行政村民意大會(huì)主要由全體村民參加,每戶推選一名代表。民意大會(huì)定期召開,凡涉及本村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的問題,村級(jí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展和農(nóng)民利益的重大事項(xiàng),均提交民意大會(huì)討論決定;涉及土地承包、宅基地和計(jì)劃生育指標(biāo)審批、村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目、需要村民出資出工的基礎(chǔ)性和公益性建設(shè)項(xiàng)目等,由民意大會(huì)討論表決。召開民意大會(huì)須有85%的村民代表參加會(huì)議,所議事項(xiàng)有半數(shù)以上的參會(huì)人員通過視為有效。通過民意大會(huì)的建立,逐步在農(nóng)村形成黨組織重在領(lǐng)導(dǎo),支持和保障村民自治;村委會(huì)重在執(zhí)行,辦理具體事務(wù);民意大會(huì)重在決策,體現(xiàn)當(dāng)家作主的局面。通過民意大會(huì),可以實(shí)現(xiàn)有效提供基層治理能力。其二,要加強(qiáng)法制建設(shè)。建設(shè)法制國家是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的根本,只有司法部門才是最后的權(quán)利救濟(jì)與申訴渠道,只有把社會(huì)矛盾的解決引導(dǎo)到正規(guī)的司法道路上來,才能逐步并最終解決信訪問題,但要讓農(nóng)民更愿意通過司法渠道解決矛盾和問題,除要降低司法成本外,還要消除司法不公的狀況,樹立司法機(jī)構(gòu)的權(quán)威。其三,發(fā)揮民間組織作用。民間的非正式組織具有民間性、自發(fā)性、自覺性、自治性,信息來源渠道多,信息傳遞速度快,收集信息的功能較強(qiáng)等特征?？梢詫⒉糠衷瓉硗ㄟ^體制解決的功能轉(zhuǎn)移到民間非正式組織,發(fā)揮這些非正式組織在農(nóng)村溝通與協(xié)調(diào)中的作用。充分發(fā)揮非政府組織的民間號(hào)召力,可以充當(dāng)有效的社會(huì)控制中介,在國家與社會(huì)間、國家與個(gè)人間、社會(huì)轉(zhuǎn)型的穩(wěn)定和發(fā)展間起到良好的緩沖作用,真正成為有效溝通與協(xié)調(diào)官民關(guān)系的中介。形式上,可以通過老人協(xié)會(huì)、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)村調(diào)解機(jī)構(gòu)、農(nóng)民俱樂部等發(fā)揮作用,解決農(nóng)民的實(shí)際問題,協(xié)調(diào)社會(huì)矛盾,盡可能減少上訪現(xiàn)象。其四,要加強(qiáng)文化價(jià)值觀、社會(huì)規(guī)范等對(duì)農(nóng)村社會(huì)的控制作用。作為非強(qiáng)力的社會(huì)控制手段,文化價(jià)值觀、社會(huì)規(guī)范等如果被普遍接受和遵守,可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和政治系統(tǒng)的良好運(yùn)作,加強(qiáng)理想信念、公民道德等教育,充分利用農(nóng)村社會(huì)輿論的積極作用,阻止和抑制有違社會(huì)主義道德和法律的行為。

(三)加快信訪體制改革。當(dāng)前的信訪治理中出現(xiàn)的問題,既反映了制度設(shè)置的缺陷,也反映了基層治理的困境。在加強(qiáng)基層治理的基礎(chǔ)上,還需要從制度層面進(jìn)行改革。在當(dāng)前社會(huì)控制弱化背景下,信訪制度承載了太多的重任。因此,信訪體制應(yīng)不斷向有利于民意溝通和矛盾解決的方面努力。信訪體制改革一是要將信訪制度中的意愿表達(dá)轉(zhuǎn)移出去。例如將監(jiān)督與建議功能集中到各級(jí)人大行使。將信訪監(jiān)督和人大常委會(huì)對(duì)于政府及其他權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督結(jié)合起來,將上訪事件的處理和人大常委會(huì)經(jīng)常性的執(zhí)法檢查結(jié)合起來。二是要弱化現(xiàn)有信訪制度的救濟(jì)功能,將信訪中的救濟(jì)功能轉(zhuǎn)移到司法部門,降低人們對(duì)信訪的期望值,以確定司法救濟(jì)的權(quán)威性。此外,要?jiǎng)?chuàng)新制度。積極探索以新的制度代替信訪制度。三是要進(jìn)一步改革信訪制度。應(yīng)該看到,《信訪條例》(2005年)仍存在許多不盡如人意之處?！缎旁L條例》僅僅是由國務(wù)院公布的法規(guī),其權(quán)威性不及法律。雖然《信訪條例》(2005年)對(duì)信訪人在信訪過程中應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī),不得損害國家、社會(huì)、集體的利益和其他公民合法權(quán)利,自覺維護(hù)社會(huì)公共秩序和信訪秩序等作了規(guī)定,但這些規(guī)定均比較原則,如對(duì)違法上訪的界定和執(zhí)行力度不好操作。因此,要完善立法,為規(guī)范信訪行為提供法律依據(jù)?！缎旁L條例》不僅要對(duì)公民信訪行為作明確規(guī)范,使信訪行為做到:依法上訪、違法追究、雙向責(zé)任、雙向規(guī)范。依法上訪,就是上訪要依法、逐級(jí)、有序進(jìn)行,也就是要合法表達(dá)自己的利益訴求。違法追究,就是對(duì)不依法認(rèn)真答復(fù)和解決上訪群眾提出的問題,造成矛盾激化的;對(duì)違規(guī)上訪擾亂社會(huì)秩序的,依法進(jìn)行追究。雙向責(zé)任,就是明確各級(jí)黨政機(jī)關(guān)及其工作人員和上訪群眾在信訪中各自承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任。雙向規(guī)范,既要規(guī)范各級(jí)黨政機(jī)關(guān)及工作人員的受理行為,又要規(guī)范上訪人員的上訪行為。同時(shí),還要進(jìn)一步規(guī)范政府各部門對(duì)信訪事件處理的時(shí)間、程序。

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D632.8

A

1000-2359(2010)02-0149-05

孫敬林(1965—),河南淮陽人,華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)系博士生,主要從事中國農(nóng)村政治研究。

2009-12-16

[責(zé)任編輯 孫景峰]