吳新葉

農(nóng)村社會管理的動力機制與實現(xiàn)路徑

吳新葉

(華東政法大學政治學與公共管理學院,上海201620)

落后的農(nóng)村社會管理制約著農(nóng)村綜合改革的推進。在價值的角度判斷,是由于沒有體現(xiàn)農(nóng)民本位的取向。因此,政府主導、社會性參與、社區(qū)發(fā)展等動力機制都應該圍繞農(nóng)民這一價值核心而展開。在新農(nóng)村建設的背景下,農(nóng)村社會管理的有效路徑有:彰顯以財政為基礎的政府主導作用,發(fā)育農(nóng)村的公民社會,拓展農(nóng)村的社會保障,促進農(nóng)村的社區(qū)發(fā)展等。

農(nóng)村社會管理;政府主導;社會性動力;實現(xiàn)路徑

農(nóng)村社會管理的重要性凸顯于推進農(nóng)村綜合改革所遇到的阻力。在農(nóng)村,單向度的基層民主無法解決農(nóng)村發(fā)展所遇到的全部問題,尤其是在績效導向的城市化壓力下,滯后的社會管理客觀上遲滯了城市化進程的步伐。由于我國農(nóng)村社會管理的主體單一、管理方式僵化和管理技術滯后,尤其是存在的管理的權責不清與制度供給不足等問題,根本無法滿足農(nóng)村日益增長的公共事務管理的需要。要提高農(nóng)村社會管理效率,在治理的邏輯下,明確社會管理的價值定位是前提,而尋找動力機制則有助于發(fā)現(xiàn)農(nóng)村社會管理的實現(xiàn)路徑。

一、農(nóng)民:農(nóng)村社會管理的價值核心

馬克思主義認為,在所有的價值體系中,人是價值的起點。這是價值歸宿的命題,其邏輯起點是馬克思“社會結構和國家總是從一定的個人的生活過程中產(chǎn)生的”著名論斷,所以社會發(fā)展的目標是人的全面發(fā)展,是人的自由人性的全面展開,其中“每個人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件”[1]。以此類推,農(nóng)民自由而全面的發(fā)展就是農(nóng)村社會管理的價值歸宿,即農(nóng)民是終極價值,應該以農(nóng)民為社會管理的核心,堅持農(nóng)民本位的價值取向。

從我國農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)驗層面衡量,農(nóng)民本位的價值取向也是一種道義回歸。首先,農(nóng)民所在的農(nóng)村為城市發(fā)展提供了土地和人力資源的支撐,但卻承擔著不對稱的義務,農(nóng)村基礎設施幾近空白,農(nóng)村不能享有城市化的積極成果;農(nóng)民賴以生存的農(nóng)業(yè)為工業(yè)發(fā)展提供著政策規(guī)定的廉價原材料,卻很少能夠享受到工業(yè)商品的優(yōu)惠,剪刀差的直接后果阻礙著農(nóng)民生活質(zhì)量的提高。其次,國家對于農(nóng)民社會保障的財政支持遠遠落后于城市,這種長達60年的非國民待遇造成了不公平的后果,農(nóng)民的全面發(fā)展停留在意識形態(tài)的宣傳層面,難以落到實處。再次,近年來由于城市化的快速擴張,作為農(nóng)民工主力軍的青壯年農(nóng)民云集城市,不但造成了農(nóng)村人力資源的真空,而且也難以享受到體制內(nèi)的社會福利與社會保障,并造成了代際的不公正[2],他們的子女在城市的求學和教育也沒有穩(wěn)定的政策支持。最后,農(nóng)村是城市商品的市場,很多產(chǎn)品所需要的原材料也大都來自農(nóng)村,但很多農(nóng)村地區(qū)卻不得不承受工業(yè)污染的副產(chǎn)品,并沒有得到合理補償。所有這些區(qū)域與群體的非均等化現(xiàn)象,都需要社會管理加以彌補,從而實現(xiàn)相對的社會公正?？傊?從歷史經(jīng)驗看,農(nóng)村發(fā)展的滯后源于社會管理的價值偏向。

二、多元動力的指向:農(nóng)村社會管理的績效保障

確立了農(nóng)民作為社會管理的價值核心,有助于不同動力機制的合力指向。從農(nóng)村發(fā)展的機理看,社會管理的動力指向越明確,其績效水平就越高。綜合起來,農(nóng)村社會管理的動力機制包括以下幾個方面。

首先,政府主導機制。

比較地分析,政府在社會管理方面的作用,西方國家經(jīng)歷了少量參與、全面介入和收縮調(diào)整的嬗變。這一發(fā)展歷程同西方國家政治、經(jīng)濟和意識形態(tài)的變遷息息相關,也是西方各國政府應對這一變遷所作的理性選擇[3]。我國在朝社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的過程中,結合我國國情,并吸收西方經(jīng)驗,逐步確立了政府在經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務四個領域的職能定位。但是,政府主導作為中國模式的特征,在農(nóng)村社會管理領域的作用尚未得到全面體現(xiàn)。作為一種政治性機制,政府主導下的社會管理是一種高效、制度化與理性的治理模式:“高效”源于政府高度的資源動員能力,可以集中力量重點解決農(nóng)村社會管理中的特定問題;“制度化”則源于政府的公共政策治理途徑,在食品衛(wèi)生醫(yī)療系統(tǒng)、公共安全系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境保護系統(tǒng)、人口管理系統(tǒng)、公共交通系統(tǒng)、文教文化系統(tǒng)等不同領域,做出權威性的規(guī)制(regulations),既保護人權和自由公正,又對權力邊界做出規(guī)范;“理性”治理則源于政府公共行政的規(guī)劃職能,如對農(nóng)村社會管理的主體、客體、機制等做出預測,制訂可供決策的方案,主動應對社會管理可能出現(xiàn)的問題等。

一般認為,政府主導應以公平分配為原則導向,要建立相應的財政扶助的政策制度,尤其是要改善針對社會弱勢群體的社會福利政策,通過實現(xiàn)公共服務的全社會共享,以彰顯社會政治民主的價值[4]。正如溫家寶在十一屆全國人大一次會議的記者會上所言:“公平正義就是社會主義國家制度的首要價值。公平正義就是要尊重每一個人,維護每一個人的合法權益,在自由平等的條件下,為每一個人創(chuàng)造全面發(fā)展的機會?！盵5]政治發(fā)展的角度看,社會公平和社會正義是促進農(nóng)村社會管理的價值基礎,具有普適性的意義。這是因為,政府主導下的社會管理具有普惠性的特征,能夠最大限度地保障公平與公正。比如,農(nóng)村不同區(qū)域之間、不同群體之間、不同時間內(nèi)的均衡發(fā)展,政府的權威作用有助于迅速而制度化地加以解決。

其次,社會性的參與機制。

社會性參與是分散化治理(distributed governance)的特征和機制。體現(xiàn)在社會管理領域,社會性參與就是將政府職能通過向社會轉(zhuǎn)移或委托代理等方式,轉(zhuǎn)移出政府,以達到提高行政效率,推動政府管理現(xiàn)代化的目的[6]。長期以來,僵化的政治思維和社會條件限制了農(nóng)村社會參與的進程,這一狀況在實行市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌之后有所改善,農(nóng)村的非政府組織開始發(fā)育并發(fā)揮作用[7],但距離滿足農(nóng)村社會管理的需要仍然有很長的路要走。

韓國“新村運動”的社會參與經(jīng)驗很好地詮釋了社會性機制在社會管理中的作用。韓國的經(jīng)驗是發(fā)育農(nóng)村的非政府組織,讓它們聯(lián)系韓國的企業(yè)與農(nóng)村,在有效安排農(nóng)民轉(zhuǎn)崗就業(yè)、提高農(nóng)民福利水平的同時,還很好地為農(nóng)民會員提供服務,如維護會員利益、向政府反映訴求、提供信息與咨詢、培訓人才等[8]。發(fā)達國家的社會管理經(jīng)驗更是進一步證明了社會性參與的必要性,非政府組織不但活躍了公民社會的機制,而且創(chuàng)造了大量的就業(yè)機會,有效地提高了社會管理的績效水平。

羅·達爾認為:“獨立的社會組織在一個民主制中是非常值得需要的東西,至少在大型的民主體制中是如此,其功能在于使政府的強制最小化,保障政治自由、改善人的生活?！盵9]對于我國農(nóng)村的社會管理而言,引入社會性機制的目的就是要打破政府的一元壟斷,倡導管理主體多元化,尋找有利于公共利益實現(xiàn)的治理模式。

最后,社區(qū)發(fā)展。

根據(jù)聯(lián)合國1956年的定義,“社區(qū)發(fā)展是指依靠人們自身和政府當局的共同努力,改善社區(qū)的經(jīng)濟、社會和文化狀況,使社區(qū)融入國家生活并對國家進步做出充分貢獻的過程”[10]。將社區(qū)發(fā)展機制應用于農(nóng)村社會管理,其作用主要體現(xiàn)在三個方面。一是農(nóng)村發(fā)展的動力主體是政府、社區(qū)居民及各類組織,它們之間相互補充;二是社區(qū)發(fā)展的目標是農(nóng)村公共利益的實現(xiàn),充分體現(xiàn)社區(qū)生活的公共性和社會性;三是社區(qū)發(fā)展的過程是合作的體現(xiàn),以改變村民的觀念和心理,培養(yǎng)村民的自治能力和合作精神,建立社區(qū)內(nèi)部的良性互動,從而帶動國家和社會的整體進步。

在我國,探索農(nóng)村社區(qū)的社會管理機制已經(jīng)起步,有些甚至取得了初步成功。比如,自2006年開始實施的社區(qū)主導型扶貧試點項目,通過群眾自己管理資金,自己負責扶貧項目的申報、決策、實施、管理及監(jiān)督,提高自我組織、管理、發(fā)展和監(jiān)督的能力,逐步形成長期可持續(xù)的自身發(fā)展能力,實現(xiàn)了貧困地區(qū)和貧困人口的科學發(fā)展[11]。這個項目的積極意義在于,社區(qū)發(fā)展能夠成為農(nóng)村社會管理的動力機制。

三、農(nóng)村社會管理的路徑:選擇與強化

(一)以農(nóng)民發(fā)展促進農(nóng)村發(fā)展

以農(nóng)民的全面而自由的發(fā)展,促進農(nóng)村的全面發(fā)展。這同馬克思主義確立的“一切人自由而全面的發(fā)展”命題是一致的,理應成為農(nóng)村社會管理的價值旨歸。但是,在我國既往的農(nóng)村發(fā)展經(jīng)驗中,往往強調(diào)了“先農(nóng)村、后農(nóng)民”的思路,即試圖從農(nóng)村發(fā)展來促進農(nóng)民發(fā)展。實踐證明,這是一條低績效的發(fā)展路徑,因為它淡化了農(nóng)民主體的價值本位。國內(nèi)有學者從政治發(fā)展的角度研究,因此得出了同樣的結論:“自由而全面發(fā)展依然是當今乃至未來中國農(nóng)民問題的實質(zhì)?！盵12]

選擇農(nóng)民全面而自由發(fā)展的路徑,可以從農(nóng)民的發(fā)展史中得到啟示。建國后,“翻身得解放”的農(nóng)民政治地位得以巨大提升,獲得了同工人階級并列為統(tǒng)治階級的殊榮,與此同時的土地改革、合作社、供銷社等社會管理舉措也為廣大農(nóng)民提供了全面發(fā)展的機會和可能,極大地促進了生產(chǎn)力的發(fā)展,為中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政贏得了合法性支持。但是,隨之而來的工業(yè)化、階級斗爭和人民公社制度設計等,則遠離了農(nóng)民本位的價值取向,并大大地銷蝕了這些來之不易的成就,造成農(nóng)村與農(nóng)民的發(fā)展隨之陷入低谷。聯(lián)產(chǎn)承包是農(nóng)民本位價值的回歸,因為這一改革提升了農(nóng)民的經(jīng)濟地位和水平,但由于缺乏配套制度,隨后的城市化等政策把這種經(jīng)濟成就壓縮在更小的范圍,農(nóng)民的發(fā)展空間無法在這個狹小空間得到實現(xiàn),因此引發(fā)了從“盲流”“民工”到“農(nóng)民工”的長期人口大流動。必須注意的是,這種流動迄今尚無止息的跡象,也從一個側(cè)面體現(xiàn)出農(nóng)民需求更大層面的自由發(fā)展的沖動[13]。因此,為了滿足農(nóng)民全面而自由發(fā)展的需要,農(nóng)村社會管理必須解決農(nóng)民的政治地位、權利與義務、社會保障與公共事務決策等眾多領域的價值訴求,并通過農(nóng)民主體地位的全面提升,來促進農(nóng)村的全面發(fā)展。

(二)政府主導、財政支持的路徑

在政府主導作用的不同方式中,財政及其政策的支持作用,對于農(nóng)村社會管理的影響最為明顯而直接。財政具有法制性的特征,能夠規(guī)范地對農(nóng)村社會公共需要進行資源配置和收入分配,為農(nóng)民提供公共物品和服務。在市場經(jīng)濟條件下,政府作為社會管理主體,財政行為的動機不是、也不應該是取得相應的報償或盈利,而只能以追求公共利益為己任,將社會效益最大化。

一般說來,農(nóng)村社會管理中的政府主導作用領域主要有二:一是物質(zhì)的硬件條件改善,其中以農(nóng)村規(guī)劃、基礎設施建設、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設施的供給任務最為繁重。農(nóng)村經(jīng)濟條件改善后,農(nóng)村規(guī)劃愈加顯示出重要性和迫切性,政府可以將政策性、強制性、宜居性的農(nóng)村規(guī)劃付諸實施,徹底改善農(nóng)村面貌;政府還應該在基礎設施建設,包括農(nóng)民住房、道路橋梁、公共浴池、供水、供電通訊、公共服務設施等方面提供必要的財政支持。尤其是在提供潔凈水源、“三通”和公共服務設施等方面,應該成為政府的一項責任加以落實,為農(nóng)村享有社會發(fā)展成就奠定基礎。二是文化的軟件條件改善,其中以公共文化資源、鄉(xiāng)村風俗、文化傳承等方面的任務尤為迫切。

(三)以“新農(nóng)合”為突破口,完善農(nóng)村的社會保障制度

在我國農(nóng)村,社會管理的緊迫任務是建立健全農(nóng)村的社會保障制度。近年來,“新農(nóng)合”和試點的“農(nóng)村養(yǎng)老保障制度”為農(nóng)村的社會保障打開了缺口。在當下條件下,應以此為突破口,繼續(xù)深化改革:一是完善既有的普惠式特殊群體的福利制度,努力提高農(nóng)民的福利水平,如農(nóng)村“五保戶”供養(yǎng)、特困戶生活救助、災民救助等社會救助體系;二是以既有的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度為突破口,一方面深化改革的力度,另一方面擴大農(nóng)民的受惠范圍,提高農(nóng)民群體的整體健康水平,改進醫(yī)療保健服務模式,盡可能地把地方病、傳染病防治納入公共醫(yī)療衛(wèi)生福利的范圍,讓農(nóng)民享受基本的醫(yī)療服務;三是逐步擴大農(nóng)民享有社會保障的內(nèi)容,建立與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相適應、與其他保障措施相配套的社會養(yǎng)老保險制度和最低生活保障制度;四是拓展公共服務的覆蓋面,在農(nóng)村居住環(huán)境、潔凈水、污水與垃圾處理、公共安全等領域,提供更高水平的服務,幫助農(nóng)民形成健康文明的生活習慣;五是完善針對農(nóng)村弱勢群體的就業(yè)與勞動保障制度,突出的如各種喪失勞動能力的農(nóng)民、失地農(nóng)民、因職業(yè)病回鄉(xiāng)的農(nóng)民工、返貧農(nóng)民等,在政策上完善這些弱勢群體的保障體系,通過職業(yè)救濟、勞動保護等手段,讓他們享有同等的國民待遇[14];六是產(chǎn)業(yè)風險管理服務,在生產(chǎn)技術指導、信息供給、資源保障等不同領域,減少農(nóng)民因天災人禍帶來的生產(chǎn)損失。

(四)發(fā)育農(nóng)村的公民社會

我國農(nóng)村的公民社會機制并不理想。在農(nóng)村,除了行業(yè)協(xié)會性質(zhì)的市場中介組織之外,社會性組織的成分很小,同時存在著權能限制、經(jīng)費有限、自律不嚴和監(jiān)管不力等諸多問題,公共領域的職能難以得到體現(xiàn)[15]5。從農(nóng)村社會管理的角度看,發(fā)育農(nóng)村的公民社會機制的現(xiàn)實路徑主要有以下幾個方面。

一是充分利用村民自治的民主機制,政府適當退出自治民主的領域,充分保障非政府組織在農(nóng)村公共事務管理中的自治權,增強其獨立性、自治性和社會公益性的特征,使之成為獨立的社會管理主體。二是發(fā)揮政府的制度供給功能,“完善培育扶持和依法管理社會組織的政策,發(fā)揮各類社會組織提供服務、反映訴求、規(guī)范行為的作用”[16]。即政府的作用要從立法、政策和資金等方面,積極支持農(nóng)村公民社會的發(fā)育,增強各類社會組織參與社會管理的能力,以承接政府轉(zhuǎn)移的部分社會管理職能。三是為農(nóng)村公民社會的發(fā)育提供資源保證。從目前情況看,農(nóng)村公民社會所需要的資源包括物質(zhì)資源,特別是制度化的財政支持、網(wǎng)絡化的組織資源、智能化的人力資源與技術化的信息資源等。四是完善多元化的公民社會監(jiān)督機制,加強對農(nóng)村社會組織的管理和監(jiān)督,強化組織自律,杜絕尋租現(xiàn)象的發(fā)生。

(五)農(nóng)村社區(qū)建設的路徑

客觀地說,當前的農(nóng)村社區(qū)應該被稱為村落,并非是社會管理范疇下的“共同體”概念,因此社區(qū)建設的重點是建設現(xiàn)代社區(qū)。一方面,要創(chuàng)建為農(nóng)村社區(qū)服務的公共組織。除了社區(qū)黨組織、居委會、工會、共青團、婦聯(lián)等組織之外,還應該有事關農(nóng)村社區(qū)公共事務管理的組織,如民事糾紛調(diào)解、協(xié)商議事、計劃生育、老年、法律服務、就業(yè)與社會保障服務、衛(wèi)生服務、社區(qū)公共安全的組織,以及體現(xiàn)社區(qū)民主的居務公開監(jiān)督小組、民主理財小組等機構。另一方面,還要建立健全農(nóng)村社區(qū)建設的相關制度,使社區(qū)層面的社會管理走上制度化的軌道,如社區(qū)居民代表會議制度、公共事務公開制度、財務管理制度等。再一方面,把社區(qū)打造為農(nóng)民心理歸屬的港灣,營造和諧的社區(qū)氛圍,增強農(nóng)民對社區(qū)的情感和凝聚力。

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C916

A

1000-2359(2010)02-0142-04

吳新葉(1968-),安徽靈璧人,華東政法大學政治學與公共管理學院副教授,法學博士,主要從事基層政治與基層公共管理研究。

國家哲學社會科學基金項目“農(nóng)村城市化進程中的農(nóng)村社會管理研究”(09BZZ021)

2009-06-17

[責任編輯 孫景峰]